文_肖立輝

黨的十八大以來，黨領導人民大力加強社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商，努力創(chuàng)建選舉民主與協(xié)商民主相結合的新型人民民主制度和實現(xiàn)形式。黨的二十大報告在談到五年工作和十年成就的時候，強調(diào)“社會主義協(xié)商民主廣泛開展”，在第六部分指出，要“拓展民主渠道，豐富民主形式”，“全面發(fā)展協(xié)商民主”。如何理解發(fā)展協(xié)商民主的全面性和重大意義；如何發(fā)揮協(xié)商民主在全過程人民民主的制度優(yōu)勢并轉(zhuǎn)化為治理效能；如何切實保證人民群眾在協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展中的獲得感、避免形式上有權實質(zhì)上無權的現(xiàn)象，是當前必須回答的理論問題和現(xiàn)實問題。

一、正確理解協(xié)商民主的科學內(nèi)涵和定性定位，增強推進協(xié)商民主的認知理性和工作主動性

協(xié)商民主的科學內(nèi)涵。黨的十八屆三中全會強調(diào)，協(xié)商民主就是“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。習近平總書記指出，“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當家作主的過程”。這是對協(xié)商民主內(nèi)涵的深刻揭示。從上述論述看，協(xié)商民主這一概念主要包括五個方面的內(nèi)涵。第一，協(xié)商的領導者是中國共產(chǎn)黨，協(xié)商必須在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領導下進行。第二，協(xié)商的主體是人民內(nèi)部各方面。第三，協(xié)商的內(nèi)容是經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題。第四，協(xié)商活動應在“決策之前”和“決策實施之中”進行。第五，協(xié)商的目的是“統(tǒng)一思想、凝聚共識”“科學決策、民主決策”“實現(xiàn)人民當家作主”。

協(xié)商民主的定性定位。習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上強調(diào)，要全面認識社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢這一重大判斷，強調(diào)“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”，這就意味著我們要堅持好、發(fā)展好協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能；深刻把握社會主義協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)這一基本定性，也意味著，協(xié)商民主解決了群眾路線在政治領域如何落地的問題。中國共產(chǎn)黨堅持走群眾路線，就不僅要使人民群眾形式上有權，還要使人民群眾實質(zhì)上有權。協(xié)商民主作為人民民主的一種形式，已經(jīng)極大拓寬了政協(xié)協(xié)商的邊界，為廣大人民群眾開辟了行使權利的大舞臺。協(xié)商民主通過成熟的協(xié)商制度、多元的協(xié)商載體、豐富的協(xié)商形式，以點帶面，中心輻射，將人民群眾納入到政治生活中來，實現(xiàn)了人民當家作主。

由此進一步推斷，人民性是我國協(xié)商民主的本質(zhì)特征，強調(diào)“全心全意為人民服務，始終代表最廣大人民根本利益，是實行和發(fā)展協(xié)商民主的重要前提和基礎”；提出“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點”的重要論點，強調(diào)涉及人民群眾利益的大量決策和工作主要發(fā)生在基層，只有按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商，并在協(xié)商過程中始終堅持黨的群眾路線，以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，才能使所作的決策和全部工作更加符合廣大人民的根本利益。

認識和把握協(xié)商民主的科學內(nèi)涵，準確理解協(xié)商民主的定性與定位，特別把握好協(xié)商民主的人民性，對于堅持以人民為中心、協(xié)商為了人民、依靠人民，增強人民發(fā)展協(xié)商民主的積極性、主動性、創(chuàng)造性，奠定了根本的認知基礎。

二、增強政治意識、大局意識和全局觀念，正確理解發(fā)展協(xié)商民主的政治性和全面性

發(fā)展協(xié)商民主的政治性。旗幟鮮明講政治，是馬克思主義政黨的鮮明特征和中國共產(chǎn)黨一以貫之的政治優(yōu)勢。增強政治意識、大局意識和全局觀念，就是要從政治上理解協(xié)商民主，從國家政治大局角度看待協(xié)商民主。這是發(fā)展協(xié)商民主的政治性要求。黨的領導是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。堅持和加強黨的全面領導是發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的根本之策；是凸顯中國特色社會主義本質(zhì)特征的重要舉措和政治保證。協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領導的重要方式，是黨領導人民有效治理國家、保證人民當家作主的重要制度設計，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。堅持黨對協(xié)商民主領導的全面性，就要體現(xiàn)在黨中央對協(xié)商民主的頂層設計、制度安排、目標設定、措施完備等諸多方面，體現(xiàn)在黨中央以上率下、切實有效地推進協(xié)商民主在中央層面的貫徹到位。黨對協(xié)商民主領導的全面性，還具體地現(xiàn)實地體現(xiàn)在地方和基層黨組織各方面工作中，以及全體黨員先鋒模范作用的發(fā)揮。比如由誰協(xié)商（確定協(xié)商主體）、協(xié)商什么（決定協(xié)商內(nèi)容）、怎樣協(xié)商（設定協(xié)商程序）、協(xié)商結果的運用等諸環(huán)節(jié)，各級黨委發(fā)揮領導和主導作用，確保協(xié)商民主的政治方向、政治效果和社會效果。

發(fā)展協(xié)商民主的全面性。與之前的文件表述略有不同，黨的二十大報告在談到發(fā)展全過程人民民主、發(fā)展協(xié)商民主時都加了“全面”二字。比如，在介紹新時代十年的偉大成就時強調(diào)“我們堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，全面發(fā)展全過程人民民主”；在報告第六部分即“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”部分，提出“全面發(fā)展協(xié)商民主”。全面性是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央領導人民治國理政的一個鮮明特點。從全面建設小康社會到全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，堅定不移推動全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。在民主建設上，全面發(fā)展全過程人民民主，必然要求全面發(fā)展協(xié)商民主。這就意味著，將協(xié)商民主運用到治國理政的全過程和各方面，避免民主“空轉(zhuǎn)”和民主“盲區(qū)”。治國理政涉及經(jīng)濟政治文化社會生態(tài)文明各方面，涉及治國治黨治軍，涉及內(nèi)政國防外交，以及其他方面。協(xié)商民主包括但不限于政治建設領域?，F(xiàn)實生活中，有的同志認為，協(xié)商民主是政協(xié)的事兒，其他部門、其他行業(yè)與協(xié)商民主“不沾邊”，不必介入。這種想法是錯誤的。堅持發(fā)展協(xié)商民主的全面性，就是要澄清這些錯誤認識，遇事多商量、遇事好商量，將協(xié)商民主的理念、制度、程序、工作推展到各個方面、各個環(huán)節(jié)，以協(xié)商民主之精神有效推動本部門本行業(yè)本單位的各項工作。

認識和把握協(xié)商民主的政治性和全面性，能夠使我們從大局觀和全局觀的角度，確保協(xié)商民主的正確政治方向，堅持全局思維，實現(xiàn)協(xié)商民主的全覆蓋。只有這樣，才能使全體中國人民享受到協(xié)商民主的紅利。

三、建立健全協(xié)商民主體系，以組織化、制度化、可操作的協(xié)商平臺為依托，增強協(xié)商民主的豐富性、系統(tǒng)性、集成性和聯(lián)動性

協(xié)商民主體系由實踐協(xié)商民主的組織體系、制度體系、工作體系等構成。健全協(xié)商民主體系，要樹立和強化系統(tǒng)思維，將協(xié)商民主納入推進全過程人民民主的大系統(tǒng)中，統(tǒng)籌聯(lián)動民主運轉(zhuǎn)需要的各構成要素和要件的功能發(fā)揮。為此，要注重協(xié)商民主的平臺建設。這里的平臺建設，包括組織化協(xié)商平臺、制度化協(xié)商平臺以及具體的操作層級的協(xié)商工作平臺。

組織化協(xié)商平臺。其中，組織體系是使協(xié)商民主落地生根產(chǎn)生實效的重要依托。這里的組織是協(xié)商主體，包括中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等。黨的十八大以來，黨領導人民統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商等七種協(xié)商渠道和組織化協(xié)商平臺。政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協(xié)商的重要民主形式。人大協(xié)商，就是人大在重大決策之前根據(jù)需要進行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。政府協(xié)商，主要是圍繞有效推進科學民主依法決策，增強決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題而展開，其目的是推進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平。政協(xié)協(xié)商就是在中國共產(chǎn)黨領導下，參加人民政協(xié)的各黨派團體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務、政協(xié)內(nèi)部的重要事務以及有關愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等，在決策之前和決策實施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識。人民團體協(xié)商，就是在黨的領導下，以各類人民團體為主體，通過充分利用人民團體層級廣泛、領域廣闊的自上而下的組織體系搭建協(xié)商平臺，把不同性別、不同身份、不同職業(yè)等特定利益的群眾團體聚合到一起，平等公開地參與到國家大事的協(xié)商討論中，參與到政府公共事務決策中，參與到利益相關的具體事件的解決中，以求最大限度地解決矛盾達成共識的一種協(xié)商形式。（熊茜：“人民團體協(xié)商概念的界定及其解讀”，《黑龍江省社會主義學院學報》2018年第2期）基層協(xié)商是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和行政村、社區(qū)圍繞城鄉(xiāng)社會治理、基層公共事務、社會公益事業(yè)、涉及群眾切身利益的實際問題，以及企事業(yè)單位圍繞民主管理進行協(xié)商的民主形式。社會組織協(xié)商，是指社會組織成員就組織的內(nèi)部事務、不同社會組織之間就利益相關問題，以及社會組織與其他組織就公共議題或者涉及群眾切身利益問題進行的理性協(xié)商。

制度化協(xié)商平臺。制度化協(xié)商平臺包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、新型政黨制度、人民政協(xié)制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線制度、基層群眾自治制度、基層民主協(xié)商制度等。制度化協(xié)商平臺實際上是以制度的形式規(guī)范了協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序等。從協(xié)商的內(nèi)容來看，主要是政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商等，即圍繞國家的政治事務、立法事項、行政事務、政協(xié)工作、基層社會事務和公益事業(yè)等展開充分討論。

操作層面的協(xié)商工作平臺。習近平總書記多次強調(diào)，人民通過選舉、投票行使權利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。協(xié)商民主同選舉民主相互補充、相得益彰。單就協(xié)商民主的形式來看，早在2014年，習近平總書記就在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上指出，“建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網(wǎng)絡等多種協(xié)商方式，不斷提高協(xié)商民主的科學性和實效性”。比如，在基層協(xié)商實踐中主要表現(xiàn)為民情懇談會、民主懇談會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、社區(qū)議事會、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽（議）證會等形式。這些協(xié)商方式實際上就是在現(xiàn)實政治生活中具有可操作性的協(xié)商工作平臺。這些協(xié)商工作平臺得到廣泛運用，人民群眾的參與度和滿意度不斷增強，通過充分協(xié)商達成的社會共識越來越多，決策的科學化、民主化水平不斷提高。

認識和把握協(xié)商民主的組織化、制度化、可操作的協(xié)商平臺，在實踐中不斷豐富這些平臺的形式，提高平臺的實際效果，將有助于協(xié)商民主深入人心，人民群眾“可見即可得”的參與感增強。

四、堅持黨的領導、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主有機結合，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構的作用，增強協(xié)商民主的協(xié)同性和有效性

黨的二十大報告把堅持中國共產(chǎn)黨的領導作為中國式現(xiàn)代化的九條本質(zhì)要求的第一條要求，定性為中國式現(xiàn)代化堅持的六條原則中的第一條原則，強調(diào)要堅持和加強黨中央集中統(tǒng)一領導，明確“黨的領導是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須全面、系統(tǒng)、整體加以落實”。第六部分強調(diào)，要全面發(fā)展協(xié)商民主，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。

黨的領導、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主有機結合，就意味著三者相互貫通、深度融合。其中黨的領導是統(tǒng)一戰(zhàn)線和協(xié)商民主的領導力量和政治保證，統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨領導協(xié)商民主實現(xiàn)凝聚人心、匯聚力量的重要法寶，協(xié)商民主是黨領導統(tǒng)一戰(zhàn)線增進共識、增強合力，實現(xiàn)人民當家作主的生動實踐。黨的領導、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主有機結合，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)在全過程人民民主的豐富實踐中，其中黨的領導最為關鍵和重要，是把方向的；協(xié)商民主是形式，體現(xiàn)豐富民主內(nèi)容；統(tǒng)一戰(zhàn)線是手段，是推動黨領導下的人民民主落地生根的有效手段。

推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。黨的十八大首次提出“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”的命題，習近平總書記進一步將“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”提升到“戰(zhàn)略任務”的新高度。他強調(diào)，社會主義協(xié)商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的。因此，必須構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。一是橫向上的廣泛性。二是縱向上的層次性。三是工作層面的制度化。2015年2月，中共中央印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》。根據(jù)這一意見，近些年來，人民政協(xié)、政府行政部門等相繼出臺協(xié)商民主的規(guī)范性文件，協(xié)商民主的制度化水平不斷提高。

發(fā)揮人民政協(xié)在全過程人民民主特別是協(xié)商民主中的獨特作用和獨特優(yōu)勢。與黨委、人大、政府、法院、檢察院、民主黨派、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會組織等相比，人民政協(xié)在全面發(fā)展協(xié)商民主中具有重要的獨特作用。黨的二十大報告重申要發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構作用，強調(diào)人民政協(xié)工作的制度化、規(guī)范化、程序化等功能建設，提出要完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機制。發(fā)揮人民政協(xié)是協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構的作用，一方面，要完善政協(xié)會議及其他協(xié)商形式，適當增加專題議政性常委會議和專題協(xié)商會次數(shù)，完善協(xié)商座談會制度。更加靈活、更為經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡議政、遠程協(xié)商等新形式。改進政協(xié)通過會議進行協(xié)商的形式，適當增加集體提案比重，提高提案質(zhì)量，建立交辦、辦理、督辦提案協(xié)商機制。通過協(xié)商會議、建議案、視察、提案、反映社情民意信息等形式提出意見和建議，積極履行民主監(jiān)督職能。另一方面，要加強政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接。規(guī)范協(xié)商議題提出機制，認真落實由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題。規(guī)范年度協(xié)商計劃的制定，由黨委常委會會議專題討論并列入黨委年度工作要點。健全知情明政制度，相關部門定期通報有關情況，為政協(xié)委員履職提供便利、創(chuàng)造條件。規(guī)范黨委和政府領導及部門負責人參加政協(xié)協(xié)商活動。完善協(xié)商成果采納、落實和反饋機制。

認識和把握黨的領導、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主三者之間的關系，使協(xié)商民主在領域范圍拓展、層級結構健全、制度建設推進中有所發(fā)展，特別是發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主中的獨特作用，將有助于把協(xié)商民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。