張建國 山東省聊城市東昌府區(qū)發(fā)展和改革局

PPP（Public-Private Partnership，即政府和社會資本合作，屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目運作范疇）項目模式的運作及發(fā)展，離不開巨額資金的支持與輔助。為保障PPP 項目順利落實，要引進(jìn)相關(guān)的社會資本及金融資本，保障基金多元化。基金屬于相對成熟的投資、融資載體，能夠引進(jìn)短期資金、中期資金、長期資金，豐富金融資源。在政府投資基金應(yīng)用于PPP 項目后，可減少PPP 項目資金成本，切實提高項目收益水平。

目前，在PPP 項目中使用政府投資基金，應(yīng)用形式相對刻板，存在目標(biāo)不清晰的問題，并未有效篩選優(yōu)質(zhì)的PPP 項目，很難在PPP 項目運行過程中突出政府投資基金的優(yōu)勢和作用。需要制定有效的應(yīng)用策略，體現(xiàn)政府投資基金輔助PPP 項目發(fā)展的作用，致力于創(chuàng)造更可觀的PPP 項目經(jīng)濟(jì)效益。

一、政府投資基金概述

政府投資基金主要是由社會資本方、政府等發(fā)揮牽頭作用而設(shè)立的基金，包括政府引導(dǎo)基金、專項基金及政府出資的產(chǎn)業(yè)基金，其通過擔(dān)保補(bǔ)貼及資金補(bǔ)助等方式，為投資活動帶來便利；同時存在股份轉(zhuǎn)讓分紅及資本市場掛牌轉(zhuǎn)讓等方式。

從廣義角度分析，凡是有政府參與，通過私募形式募資組成的基金，都可以稱之為政府投資基金。私募基金通常關(guān)注項目企業(yè)的競爭能力及成長水平，政府投資基金發(fā)揮優(yōu)良的基金杠桿作用，可以引導(dǎo)社會資本等投資經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，切實提高財政資金應(yīng)用效率。

政府投資基金具有以下幾個方面的獨特屬性。

第一，政策引導(dǎo)性。政府投資基金由金融機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)等合力出資。政府機(jī)構(gòu)注資普遍為政府投資基金增信，可以引導(dǎo)社會資本及金融機(jī)構(gòu)參加投資。政府投資基金中的財政資金比例不大，僅有百分之十左右。政府投資基金屬于政府機(jī)構(gòu)實現(xiàn)財政資金引導(dǎo)效益的高效工具。

第二，超強(qiáng)的政策限制。受投資區(qū)域限制，大多數(shù)政府投資基金通常由省市級政府機(jī)構(gòu)設(shè)立，可為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。這一類基金通常僅針對本區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)及項目進(jìn)行幫扶，同時因政府投資基金在設(shè)立之際，便已明確了投資項目范圍，眾多政府投資基金會針對投資領(lǐng)域做出限制與規(guī)定。

第三，公益性屬性。因政府投資基金由政府機(jī)構(gòu)發(fā)起，由政府機(jī)構(gòu)參股，政府投資基金的投資目標(biāo)與私募股權(quán)基金具有一定的差別。政府投資基金在投資之際，通常會考慮項目是否會促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及能否促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，進(jìn)而展現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)能力，切實提高財政資金的應(yīng)用效益。

第四，營利性屬性。從本質(zhì)上來看，政府投資基金屬于私募股權(quán)基金，金融資本及社會資本在政府投資基金中占據(jù)較大份額，二者都格外關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。除了公益性，政府投資基金自帶天然逐利性特點，政府投資基金在公益性和盈利性之間存在矛盾，導(dǎo)致政府投資基金投資過程難以明確。

二、政府投資基金在PPP 項目中的運用優(yōu)化研究

（一）擴(kuò)大政府投資規(guī)模

眾所周知，傳統(tǒng)政府職能具有多元化特點，需要負(fù)責(zé)建設(shè)項目、投資以及后期的經(jīng)營與維護(hù)等眾多工作，針對不同的環(huán)節(jié)，政府需要擔(dān)負(fù)的職責(zé)也不同，部分情況下還可能涉及一些職責(zé)的交叉。

PPP 項目的建設(shè)成本偏高，需進(jìn)行多元化協(xié)調(diào)。如果出現(xiàn)不良現(xiàn)象，會導(dǎo)致PPP 項目發(fā)展及建設(shè)水準(zhǔn)降低，影響項目的效果，對于政府的公信力會造成一定的負(fù)面影響。因此，我國政府要注重轉(zhuǎn)變職能，加大投資力度，擴(kuò)大投資規(guī)模，適當(dāng)下放PPP 項目建設(shè)權(quán)力，切記不可全部包攬，更不可事無巨細(xì)地布置各項工作，而是要發(fā)揮自身的主體作用，將更多精力放在擴(kuò)大政府投資規(guī)模方面，宏觀調(diào)控項目監(jiān)督工作、項目政策制定工作及項目規(guī)劃工作，推動PPP 項目政府投資基金工作的改革。

面對PPP 項目建設(shè)布局展開細(xì)致規(guī)劃，政府部門屬于關(guān)鍵制定者。現(xiàn)階段，我國諸多項目建設(shè)存在眾多困境，比如，總體認(rèn)知不到位，欠缺專業(yè)建設(shè)資金。PPP 的引入能有效緩解財政支出壓力，民間資本及國際資本可為PPP 項目的發(fā)展提供充足的資金，幫助政府職能部門分擔(dān)風(fēng)險，減少政府需要單獨面對市場變化承擔(dān)的風(fēng)險。

當(dāng)然，政府職能部門要注重提高服務(wù)水準(zhǔn)，通過規(guī)章制度等規(guī)劃PPP 項目建設(shè)方案，切記不可僅僅按照領(lǐng)導(dǎo)喜好調(diào)整方案，應(yīng)通過長時間的合作，優(yōu)化投資基金應(yīng)用規(guī)模及方案，以保障各方主體的基本利益。

政府在PPP 項目建設(shè)和發(fā)展時，扮演著“補(bǔ)貼者”的角色，能夠為PPP 項目補(bǔ)貼適量的資金。如果從實現(xiàn)公共服務(wù)功能的角度考慮與分析，可以將PPP 項目劃分成下面的幾種類型。第一類，與私人消費相關(guān)，這種項目的建設(shè)需要大量資金，比如交通項目資金、水電服務(wù)資金，在項目后期投入應(yīng)用的時候，可以向公眾收取相關(guān)費用，達(dá)到高效回收成本的效果[1]。不排除有一些項目無法回收成本，要結(jié)合高效政策的指引與幫扶，由專業(yè)政策進(jìn)行補(bǔ)貼。第二類，與社會服務(wù)及公共消費相關(guān)，市政交通建設(shè)及綠地建設(shè)均屬于這一類項目，運行后不能收費，需要得到財政的支持，由財政補(bǔ)貼，政府屬于補(bǔ)貼時的關(guān)鍵責(zé)任人。第三類，介于個人消費和公眾消費之間的項目，比如公園建設(shè)項目及污水處置項目，在建設(shè)后需要針對特定的使用者征收適當(dāng)?shù)馁M用，但同樣需要財政補(bǔ)貼，以保障相關(guān)主體的效益。

政府在擴(kuò)大投資基金規(guī)模時，同樣需要做好“協(xié)調(diào)人”的工作，針對PPP 項目投資企業(yè)資本，要以盈利為出發(fā)點。PPP 項目的特點，決定了消費者需要享受基建項目的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這種利潤及結(jié)構(gòu)之間的矛盾，通常體現(xiàn)在收費上。政府需要加大社會協(xié)調(diào)力度，完善基本定價制度，優(yōu)化項目服務(wù)功能，保障項目布局的便捷化、多元化，促進(jìn)項目高效運營。

政府職能部門需要采用有效的監(jiān)督及管理手段，關(guān)注PPP 項目投資運營建設(shè)的全過程，以保障基金投資市場化發(fā)展，全面優(yōu)化及整改合作方的決策程序，保障決策收益均衡發(fā)展。在此過程中，PPP 項目投資要得到政府部門的良性引導(dǎo)，結(jié)合財政貼息有關(guān)方式，完善投資預(yù)算，引導(dǎo)社會資本迅速投入PPP 項目建設(shè)進(jìn)程，加強(qiáng)決策管控，優(yōu)化財政收入分配，增強(qiáng)財政主導(dǎo)項目的社會資本吸引力。

目前，政府投資基金的合作方式非常多元化，其中PPP 項目中政府投資基金的應(yīng)用效果最為明顯。通過PPP 項目模式，政府可以合理投用行政力量，真正展現(xiàn)政府的監(jiān)督及監(jiān)管功能，保障投資方的根本利益。

（二）構(gòu)建完善的PPP 項目融資機(jī)構(gòu)

結(jié)合工作經(jīng)驗，完善PPP 項目融資機(jī)構(gòu)，開辟多元化融資模式，為PPP 項目的開展投入充足的資金。在構(gòu)建完善的PPP 項目融資機(jī)構(gòu)時應(yīng)從以下三個方面入手。

首先，組建專業(yè)的民間資本擔(dān)保機(jī)構(gòu)，優(yōu)化PPP融資環(huán)境及條件，必要時可以創(chuàng)建完整的信譽檔案，規(guī)范管理行政擔(dān)保機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格管控已有擔(dān)保機(jī)構(gòu)和相關(guān)擔(dān)保額度，切實解決PPP 項目主體融資難的問題，保障擔(dān)保機(jī)構(gòu)良性運作，適當(dāng)增加擔(dān)保額度。

其次，政府部門要注重改革管理體制，PPP 項目需要得到公共部門的支持與介入。公共部門在參加PPP 項目之際，可開展有效的投資管理，使用公司合作形式，緩解財政支出的負(fù)擔(dān)。投資者在明確自身利益及自身利益得到保障后，可以主動地參加到建設(shè)過程中，積極參與PPP 項目模式支持的各種項目融資活動，尋找更多行之有效的PPP 建設(shè)項目投資時機(jī)。

最后，開辟廣泛的融資渠道。通過應(yīng)用多元化的融資方式，保障PPP 項目有更多的融資途徑。銀行部門要針對PPP 項目融資程序進(jìn)行完善及調(diào)節(jié)，提高資金運用效率。在這一過程中，銀行應(yīng)摒棄傳統(tǒng)發(fā)展觀念，提供多種貸款支持。其中，國有銀行會提供更多支持，商業(yè)銀行在PPP 項目融資過程中，積極性有待提升。因此，需要創(chuàng)建資本風(fēng)險市場管控體系，結(jié)合債券等不同金融工具，有效募集PPP 項目建設(shè)資金[2]。

（三）加強(qiáng)PPP 項目運行

為了切實保障PPP 項目的順利落實，需要在實踐中做好下面幾項工作。

其一，堅持精心部署，制訂完備的監(jiān)督檢查方案，組建PPP 中心、PPP 辦公室，并吸納眾多專業(yè)PPP 項目運營人才參與進(jìn)來。由專業(yè)人才制定詳細(xì)的PPP 項目目標(biāo)及運行計劃，嚴(yán)格管控PPP 項目運行過程。

其二，要認(rèn)真整改及落實PPP 項目計劃，創(chuàng)建工作臺賬，加大PPP 項目監(jiān)督力度。在監(jiān)督過程中，如果出現(xiàn)問題，需要組建清單，并面向監(jiān)督單位下達(dá)專業(yè)財政檢查意見書。通過反復(fù)核算，整改相關(guān)問題，結(jié)合反饋意見，下達(dá)整改通知書，在規(guī)定期間內(nèi)完成整改工作，并及時反饋整改結(jié)果，強(qiáng)化跟蹤管理，落實保障，整改到位。

其三，要針對監(jiān)督結(jié)果，將PPP 項目監(jiān)督過程中存在的問題制成專業(yè)報表，優(yōu)化管理機(jī)制，提高PPP項目的管控質(zhì)量。通過有效的監(jiān)督檢查，切實強(qiáng)化PPP 項目實施機(jī)構(gòu)及項目主體的責(zé)任意識、法律意識和風(fēng)險意識，切實提高PPP 項目的運行效果。

（四）培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才

對于PPP 項目來說，機(jī)遇及挑戰(zhàn)共同存在。PPP項目能否成功實施及建設(shè)，需要得到眾多企業(yè)及其他主體的支持。企業(yè)需要深刻認(rèn)知PPP 模式，掌握PPP項目流程，并將PPP 項目理念內(nèi)化于心，提高投資人員的決策水平，研究如何科學(xué)推進(jìn)PPP 項目計劃，并分析PPP 項目的可行性。

同時，企業(yè)要掌握PPP 項目建設(shè)、PPP 項目規(guī)劃、PPP 項目運營、PPP 項目審核及PPP 項目管理等各環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控流程，提高資金回收效率。在全世界范圍內(nèi)，PPP 項目通常以招標(biāo)方式完成采購管理工作[3]。

PPP 融資項目涉及的內(nèi)容較多，融資方式多元化，并涉及稅務(wù)、投資估算、工程實施及項目決策等多項內(nèi)容。這就決定了該行業(yè)需要綜合性人才，要求其既要掌握經(jīng)濟(jì)知識、管理知識、法律知識，又要善于投資估算，了解稅務(wù)法規(guī)及流程。

因此，要注重培養(yǎng)專業(yè)人才，立足PPP 項目長遠(yuǎn)發(fā)展角度，加大培養(yǎng)復(fù)合型人才的力度，培養(yǎng)更多極具開拓精神的高層次人才，保障PPP 項目的順利實施，促進(jìn)PPP 項目的正常運營及管理。

三、結(jié)語

由于我國PPP 項目發(fā)展起步較晚，水平偏低，導(dǎo)致我國PPP 項目風(fēng)險管理不足，無法適應(yīng)PPP 項目迅速發(fā)展的要求。

近年來，各個地方政府大力推進(jìn)PPP 項目。然而，由于政府投資基金在應(yīng)用過程中存在問題、PPP 項目的開展欠缺資金，導(dǎo)致政府PPP 項目管控水平較低。因此，在后期發(fā)展PPP 項目時，政府要注重優(yōu)化投資基金相關(guān)方案，并培養(yǎng)專業(yè)人才，以促進(jìn)PPP 項目的高效落地。