呂思菁

摘 要：“潛在之訴”主要指尚在行政復(fù)議階段的行政爭議，如果得不到化解，就可能發(fā)展為行政訴訟。基層檢察院通過矛盾多元調(diào)解協(xié)作機(jī)制，提前介入訴前行政復(fù)議階段，運(yùn)用調(diào)查核實手段，查清相關(guān)事實，發(fā)揮司法審查作用，定分止?fàn)?，促成和解，同時確保和解的自愿性與合法性。雖然針對化解“潛在之訴”，實踐中已經(jīng)進(jìn)行了大量探索，但是理論層面特別是行政復(fù)議本身的機(jī)制運(yùn)行特點上，仍需要加強(qiáng)探究，才能為檢察機(jī)關(guān)開展“潛在之訴”的爭議化解提供更充足的依據(jù)。通過分析行政復(fù)議制度本身的機(jī)制運(yùn)行特點，思考在復(fù)議階段開展?fàn)幾h化解工作時，需要注意的共性問題和難點，以期為檢察機(jī)關(guān)開展此項工作提供參考。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議 化解行政爭議 檢察機(jī)關(guān) 制度建設(shè)

2021年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出：“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了?！?［1］然而，檢察機(jī)關(guān)以何種方式、在何種程度上參與行政復(fù)議爭議化解，尚沒有明確的法律規(guī)定與制度安排。各地的實踐做法也不統(tǒng)一，如有的檢察機(jī)關(guān)通過參與聽證、共同調(diào)解的方式受邀介入，有的檢察機(jī)關(guān)通過查閱執(zhí)法卷宗、制發(fā)檢察建議的方式參與審理。行政復(fù)議是由復(fù)議機(jī)關(guān)主導(dǎo)的，檢察機(jī)關(guān)參與其中，應(yīng)在行政復(fù)議法律框架下充分把握其行為合法性的邊界，并發(fā)揮實效。在行政復(fù)議體制改革的大背景下，筆者從行政復(fù)議制度本身出發(fā)，通過梳理行政復(fù)議環(huán)節(jié)的各項機(jī)制，從行政案件的和解和調(diào)解、案件審理、復(fù)議決定執(zhí)行，以及行政復(fù)議與行政訴訟銜接的四種機(jī)制入手，分析行政復(fù)議制度的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理，以期有利于檢察機(jī)關(guān)更好地在行政復(fù)議中推進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解。

一、堅持行政復(fù)議中的和解和調(diào)解機(jī)制

行政復(fù)議作為內(nèi)部層級監(jiān)督的重要方式，在行政資源的整合與調(diào)度上具有極大優(yōu)勢，“能夠通過調(diào)解、和解等方式加大矛盾糾紛調(diào)處力度，一體化解決群眾隱藏在法律訴求后的真實利益訴求，從而真正實質(zhì)性化解爭議”［2］，因此堅持行政復(fù)議中的和解和調(diào)解機(jī)制非常必要。

（一）重視案前和解的制度功能

行政復(fù)議案前和解指在行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后、決定是否受理前，在征得申請人同意的前提下，促進(jìn)申請人和被申請人通過協(xié)商方式達(dá)成和解，從而化解行政爭議的行政復(fù)議工作模式。實踐中，盡管適合采用和解方式解決爭議的案件較少，但其化解行政糾紛與修復(fù)官民關(guān)系的功能卻是不可替代的。因此，積極運(yùn)行案前和解機(jī)制，將其作為糾紛化解工作的第一道防線。該機(jī)制可以有效發(fā)揮行政復(fù)議矛盾疏導(dǎo)調(diào)處機(jī)制的作用，還可以發(fā)揮社會預(yù)警機(jī)制的作用，遇有突發(fā)情況快速反應(yīng)，盡量將矛盾化解在初發(fā)階段，減少社會不穩(wěn)定因素。［3］同時也應(yīng)注意，由于行政復(fù)議正式立案前尚未展開調(diào)查工作，對于一些較為復(fù)雜的案件事實以及適用法律等問題，復(fù)議機(jī)關(guān)無法提前做出判定，因此和解制度更多適用于法律關(guān)系相對簡單、對基本事實沒有爭議的案件。

（二）基于行政爭議起因進(jìn)行案件調(diào)解

行政爭議無法實質(zhì)性化解的重要原因之一，往往是因為申請人提起行政復(fù)議的申請中無法表明背后的真實利益，比如在政府信息公開類典型案件中，幾乎所有申請人的復(fù)議請求并非單純要求行政機(jī)關(guān)履行信息公開職責(zé)，獲悉要求公開的政府信息，而是為了通過信息公開的行為牽連出背后的利益，如將獲取的政府信息作為其他訴訟案件中的關(guān)鍵證據(jù)，以期改變行政機(jī)關(guān)原行政行為，或者借此表達(dá)不滿、向行政機(jī)關(guān)施壓以解決自身的其他問題。復(fù)議請求的主觀性與復(fù)議審查的客觀性使得我國行政復(fù)議在構(gòu)造上呈現(xiàn)出一種扭曲的“內(nèi)在錯位”形態(tài)，如果簡單進(jìn)行合法性審查，那么實際上已經(jīng)偏離了爭議實質(zhì)性化解的法理內(nèi)涵。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能了解行政爭議的原由，以及由此引起的爭議焦點，針對性地回應(yīng)行政復(fù)議申請人的合理訴求，在查明事實、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上做出判斷，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人在最大程度上達(dá)成權(quán)利與義務(wù)歸屬的合意，從而實質(zhì)性化解爭議。

二、優(yōu)化行政復(fù)議案件的審理機(jī)制

實質(zhì)性化解爭議最重要的前提就是公正。合理的案件審理機(jī)制是保證案件公正審理的重要前提，因此應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政復(fù)議案件審理機(jī)制，實現(xiàn)在行政復(fù)議中定分止?fàn)帯?/p>

（一）保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨立性和專業(yè)性

在由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使復(fù)議職責(zé)的基礎(chǔ)上，設(shè)置獨立和專門的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，保障行政復(fù)議工作人員能夠相對獨立完成行政復(fù)議工作。此外，建立政府主導(dǎo)、專家學(xué)者參與的行政復(fù)議委員會，研究行政復(fù)議重大事項、提供咨詢意見。行政復(fù)議委員會的設(shè)立，一方面可以彌補(bǔ)行政復(fù)議先天的結(jié)構(gòu)性缺陷，改變可能存在的“官官相衛(wèi)”情形，另一方面可借助委員會專家為案件中疑難問題提供智力支持，以此保證復(fù)議機(jī)關(guān)的整體專業(yè)性，即“著眼于行政復(fù)議審理機(jī)制，從專業(yè)性、外部性來提升行政復(fù)議的公正性?！保?］同時，具體行政行為的檢察監(jiān)督是實現(xiàn)對行政權(quán)有效監(jiān)督的重要手段之一。［5］檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)解與聽證程序，也能夠有效監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，在一定程度上削弱其行政色彩，保障行政復(fù)議審理程序不受行政機(jī)關(guān)干涉。

（二）提升行政復(fù)議決定的可接受性

在行政復(fù)議參加者方面，應(yīng)引入以中立身份對爭議中的具體問題提供專業(yè)意見的專家，妥善引入檢察機(jī)關(guān)參與案件審理，在一定程度上保證爭議事實認(rèn)定的客觀性，增強(qiáng)行政復(fù)議決定的公正性和社會接受度。

在行政復(fù)議過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)要積極作為，依法組織聽證，認(rèn)為需要邀請檢察機(jī)關(guān)參與的案件，商請檢察機(jī)關(guān)參與聽證，促進(jìn)申請人與被申請人的有效溝通。在被申請人未能盡到舉證責(zé)任時，應(yīng)要求其補(bǔ)充證據(jù)，或者主動采取必要調(diào)查措施查明，同樣應(yīng)積極行使調(diào)查權(quán)，彌補(bǔ)申請人在舉證能力上的不足，推動全面查清案件事實［6］，使復(fù)議決定在最大程度上獲得雙方認(rèn)可。在行政復(fù)議決定內(nèi)容方面，有效防止浮在表面的“依法處理”，應(yīng)直接對利益訴求和利益沖突的解決方式進(jìn)行明確，尤其在變更決定中，要針對性地直接解決申請人關(guān)心的實際利益，而且要突破“法言法語”的局限性，盡可能通過“群眾語言”向申請人講清行政復(fù)議決定的依據(jù)和理由，提升申請人理解、認(rèn)同和接受行政復(fù)議決定的程度。對于經(jīng)過各方努力，仍無法化解的爭議，要向申請人做好釋法明理工作。

三、強(qiáng)化行政復(fù)議決定的執(zhí)行機(jī)制

做出行政復(fù)議決定后，實現(xiàn)“案結(jié)事了”的關(guān)鍵在于將決定書紙面上的權(quán)利落地。因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政復(fù)議決定的執(zhí)行機(jī)制，完成行政爭議實質(zhì)性化解工作的“最后一公里”。

（一）督促被申請人嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)議決定

行政復(fù)議申請人對行政爭議的結(jié)果落實非常看重，既在行政復(fù)議決定的基礎(chǔ)上，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)明晰且回應(yīng)了申請人的真實利益訴求，那么被申請人如何改正或者落實復(fù)議決定就具有關(guān)鍵意義。鑒于此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)決定情形的不同督促被申請人限期嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)議決定，如督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，變更原行政行為，在撤銷行政行為后責(zé)令被申請人重新作出行政行為，以及糾正違法行政行為。檢察機(jī)關(guān)在行政復(fù)議決定的“執(zhí)行階段”可以積極發(fā)揮作用，協(xié)助監(jiān)督行政復(fù)議被申請人嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)議決定，履行行政檢察監(jiān)督職能。如果被申請人嚴(yán)格執(zhí)行了復(fù)議決定，那么就意味著申請人的利益訴求已經(jīng)被落實，這不僅可避免后續(xù)的行政訴訟程序，行政爭議也在復(fù)議階段得到解決，符合“實質(zhì)性”的制度內(nèi)涵和價值。

（二）通過執(zhí)行解決超出法定限度的訴求

行政復(fù)議申請人是自身利益的最佳判斷者，真正關(guān)心的是自己預(yù)判的權(quán)益能否成為現(xiàn)實。因此在實踐中存在這樣一類情況，即由于行政復(fù)議申請人片面追求自身利益，其訴求明顯超出合法利益的限度，根本無法在復(fù)議決定中體現(xiàn)，申請人也不接受任何內(nèi)容的行政復(fù)議決定，被申請人即便嚴(yán)格執(zhí)行了復(fù)議決定，爭議依舊未化解。對于上述情況，復(fù)議機(jī)關(guān)不可簡單地告知申請人直接訴訟，應(yīng)在依法作出復(fù)議決定的前提下，積極對決定中已被明確的、有利于申請人的利益訴求予以落實，在基本層面實現(xiàn)申請人的合法權(quán)利，同時對于超出法定范圍的訴求予以說明和解釋，并告知申請人私自強(qiáng)行實現(xiàn)非法訴求的法律后果。對于一些涉及基本民生的托底型案件，申請人不會止步于行政復(fù)議，這就需要復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮行政優(yōu)勢，積極聯(lián)絡(luò)訴求涉及的對應(yīng)部門、申請人居住地的基層政府、村居委等主體與申請人進(jìn)一步溝通，檢察機(jī)關(guān)可以參與釋法說理，在合法性基礎(chǔ)上最大限度地平息申請人超出法定限度的訴求。

（三）責(zé)令行政機(jī)關(guān)積極承擔(dān)補(bǔ)償賠償責(zé)任

根據(jù)行政復(fù)議決定的內(nèi)容，如果確認(rèn)違法，那么應(yīng)考慮進(jìn)一步強(qiáng)化確認(rèn)違法的后果責(zé)任，責(zé)令被申請人積極主動采取補(bǔ)救措施和承擔(dān)賠償責(zé)任，實現(xiàn)違法行為的“應(yīng)賠盡賠”，推動申請人利益訴求的真正落地，而對于合法的行政決定被撤回或變更，但已經(jīng)造成實際損失的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償，做到“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)”，實現(xiàn)對申請人既有利益的救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)在此階段可以提出檢察建議、制發(fā)糾正違法通知書來進(jìn)行法律監(jiān)督，這對行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)具有強(qiáng)力的推動作用，亦是行政機(jī)關(guān)怠于履行生效法律文書時有效的督促手段?？梢哉f，行政復(fù)議申請人整體上為理性群體，在復(fù)議機(jī)關(guān)客觀公正依法做出決定后，其合理訴求一定滿足的情況下，多數(shù)人不會執(zhí)意進(jìn)入后續(xù)程序［7］，行政實體法律關(guān)系經(jīng)由復(fù)議決定的作出與執(zhí)行獲得了實質(zhì)處理。

從行政復(fù)議的實效來看，能夠通過行政復(fù)議有效化解行政爭議的，就盡量在行政復(fù)議中實現(xiàn)案結(jié)事了。［8］因此在行政復(fù)議的最后步驟，即行政復(fù)議決定執(zhí)行層面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其機(jī)制功能，積極推動決定的落實，在決定執(zhí)行的過程中體現(xiàn)實質(zhì)性化解爭議的效果。

四、注重行政復(fù)議與訴訟銜接機(jī)制

如果行政復(fù)議決定的執(zhí)行效果未達(dá)到預(yù)期，申請人的利益訴求未獲滿足，那么申請人很大可能會繼續(xù)尋求行政訴訟與其他渠道的權(quán)利救濟(jì)，這就需要提供一種重要的銜接機(jī)制，以推動行政爭議在訴訟程序中獲得實質(zhì)性化解的可能性。

（一）嚴(yán)格限定復(fù)議終局性案件的范圍

在行政復(fù)議案件中，存在一些由法律規(guī)定的復(fù)議終局性案件，無法進(jìn)入行政訴訟環(huán)節(jié)。從客觀角度出發(fā)，復(fù)議終局理論上剝奪了行政復(fù)議申請人的訴權(quán)，不符合司法最終救濟(jì)原則，倘若行政復(fù)議決定的合法性與合理性無法得到充分保障，那么就應(yīng)當(dāng)允許申請人通過訴訟途徑提出質(zhì)疑，“即使在已經(jīng)盡可能保證復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員的公正性的情況下，行政復(fù)議也不應(yīng)該成為終局決定，因為不管如何，行政復(fù)議畢竟是在行政系統(tǒng)內(nèi)解決行政爭議，因此必須賦予公民在不服復(fù)議決定時再向法院提起行政訴訟的權(quán)利”。［9］基于此，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定終局性的行政復(fù)議案件種類，最大程度打通復(fù)議進(jìn)入訴訟的維權(quán)渠道，為更好銜接行政訴訟打造基礎(chǔ)性條件。此外，補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督的定位要求行政檢察能夠及時填補(bǔ)行政監(jiān)督體系中的缺陷。［10］對于無法進(jìn)入訴訟程序的行政復(fù)議案件，導(dǎo)入行政檢察監(jiān)督職能，能夠彌補(bǔ)行政訴訟監(jiān)督的缺位，保障公民充分獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利，為行政爭議獲得行政檢察化解的機(jī)會。

（二）建立信息共享配合協(xié)作機(jī)制

在實踐中，行政爭議有時呈現(xiàn)行刑交叉、民行交叉等復(fù)雜多元的表現(xiàn)形式，如果通過行政復(fù)議僅對申請人的行政案件訴求予以回應(yīng)，那么行政復(fù)議程序的終結(jié)將會導(dǎo)致矛盾糾紛在實體上延續(xù)。因此，為在行政復(fù)議中有效開展實質(zhì)性化解工作，一攬子解決多種爭議，復(fù)議機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)可以探索形成行政案件、刑事案件與民事案件信息共享、聯(lián)動機(jī)制。行刑銜接是行政權(quán)與司法權(quán)共同參與社會治理的制度體現(xiàn)，能夠作為行刑交叉領(lǐng)域爭議化解協(xié)作機(jī)制的重要切入口。此外，公益訴訟檢察的案件范圍正在逐步拓寬，探索行政復(fù)議與公益訴訟檢察制度銜接將為復(fù)議機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)整合法律資源、共同化解行政爭議提供新的可能。

綜上，行政爭議在行政復(fù)議程序中得到實質(zhì)性化解，直接體現(xiàn)了行政復(fù)議化解爭議的主渠道作用。鑒于此，圍繞實質(zhì)性化解行政爭議，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮行政復(fù)議工作中四種機(jī)制的功能，并與檢察機(jī)關(guān)共同完成法律監(jiān)督職能在行政復(fù)議制度中的功能鑲嵌，力求在相應(yīng)的階段有效實現(xiàn)對應(yīng)的機(jī)制效果，最終實現(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性化解。

*上海市崇明區(qū)司法局行政復(fù)議科［200085］

［1］ 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》：中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/02/content_5629060.htm，最后訪問日期：2022年11月23日。

［2］ 徐運(yùn)凱：《行政復(fù)議法修改對實質(zhì)性解決行政爭議的回應(yīng)》，《法學(xué)》2021年第６期。

［3］ 參見龐雷：《行政復(fù)議化解行政爭議類型化研究》，《行政法學(xué)研究》2021年第4期。

［4］ 練育強(qiáng)：《功能與結(jié)構(gòu)視野下的行政復(fù)議制度變革》，《法學(xué)》2021年第6期。

［5］ 參見韓成軍：《具體行政行為檢察監(jiān)督的制度構(gòu)架》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期。

［6］ 參見王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善———以實質(zhì)性解決行政爭議為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期。

［7］ 參見莫于川、楊震：《行政復(fù)議法的主渠道定位》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2021年第6期。

［8］ 參見周佑勇：《行政復(fù)議的主渠道作用及其制度選擇》，《法學(xué)》2021年第6期。

［9］ 應(yīng)松年：《把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道》，《法學(xué)論壇》2011年第5期。

［10］ 參見陳家勛：《行政檢察：國家行政監(jiān)督體系中的補(bǔ)強(qiáng)力量》，《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期。