[摘 要]“三權(quán)分置”改革視域下，農(nóng)村土地改革應(yīng)該在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)不變，承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定和持續(xù)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村土地權(quán)利的權(quán)能。文章以闡述“三權(quán)分置”改革的目的為切入點(diǎn)，針對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利出現(xiàn)的權(quán)能問題，提出強(qiáng)化集體土地所有權(quán)權(quán)能、重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能和激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益權(quán)能等措施，為保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利提供法治保障。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置；集體土地所有權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；權(quán)能

2014年1月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確指出，農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”改革。該政策的實(shí)施，改變了之前“兩權(quán)分離”的狀態(tài)，設(shè)立了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。同年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地改革應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。以上文件的發(fā)布，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地權(quán)利的重視及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。最新《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）明確規(guī)定了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，把政策規(guī)定上升為法律規(guī)范，保證了改革有法可依。在此之后，2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》、2020年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》、2023年的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》等文件，進(jìn)一步深化了農(nóng)村的土地改革，也體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展鄉(xiāng)村的堅(jiān)定決心和信心。本文從集體土地“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新的目的切入，發(fā)現(xiàn)“三權(quán)分置”土地改革實(shí)施過程中農(nóng)村土地權(quán)利存在集體土地所有權(quán)權(quán)能分散、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不完滿、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活程度不夠等問題，并針對(duì)這些問題提出了強(qiáng)化集體土地所有權(quán)權(quán)能、重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能、激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能等化解方案，以為助力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村土地改革提供法治保障，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的目的

（一）打破農(nóng)村土地資源枷鎖，釋放土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)之上設(shè)立“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)施“三權(quán)分置”，是一次土地改革的重大創(chuàng)新，打破了農(nóng)村集體土地“兩權(quán)分離”的傳統(tǒng)。我國(guó)土地改革初期廢除封建土地制度，實(shí)施耕者有其田的土地政策，沒收地主土地歸農(nóng)民所有，再到后來取消土地私有制，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制。1982年我國(guó)憲法規(guī)定，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極主動(dòng)性，解決了全國(guó)人民的溫飽問題。我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾問題，東西、南北、農(nóng)村和城鎮(zhèn)的發(fā)展均不平衡。在農(nóng)村，土地具有巨大的經(jīng)濟(jì)潛力，要想發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須從土地入手?？傊?，在農(nóng)村集體土地“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行重大的創(chuàng)新，實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的土地改革政策，能夠打破農(nóng)村土地資源法律方面的制度桎梏，有效釋放農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力。

（二）為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，土地改革提供制度保障

為何要進(jìn)行“三權(quán)分置”改革？本文認(rèn)為主要原因是農(nóng)村土地資源潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并未得到激活，國(guó)家要發(fā)展農(nóng)村，土地是最重要的資源，因此要進(jìn)行農(nóng)村土地改革。我國(guó)的土地實(shí)行國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制，兩者具有同等的地位，但是所釋放出來的土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值天壤之別。在國(guó)家享有土地所有權(quán)的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，賦予了其他社會(huì)主體有償使用國(guó)有土地的權(quán)利，可以進(jìn)行各種商業(yè)開發(fā)、市場(chǎng)交易和融資擔(dān)保，真正釋放了城市土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。相較于城市的土地，農(nóng)村集體所有的土地，依法為農(nóng)戶設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地，只能解決農(nóng)民溫飽和居住的問題，不能進(jìn)行商業(yè)開發(fā)和市場(chǎng)交易，集體土地所潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值并沒有得到有效的挖掘。為了改變這一現(xiàn)狀，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施了“三權(quán)分置”改革，其目的之一就是為了釋放集體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2021年生效的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）在物權(quán)編中規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容，并規(guī)定超過5年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以申請(qǐng)登記，取得了對(duì)抗第三人的效力，擁有了一定的物權(quán)效力，為該權(quán)利的流轉(zhuǎn)提供了相對(duì)有效的法律保障。至此，“三權(quán)分置”從政策層面上升到了法律層面，為農(nóng)村土地改革提供了比較完善的法律制度保障。

（三）為保障農(nóng)民土地權(quán)利，提供有效的法律規(guī)范

在社會(huì)主要矛盾不變的國(guó)情之下，發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村是重中之重，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家富強(qiáng)，事關(guān)中華民族的偉大復(fù)興。然而，要發(fā)展現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)農(nóng)村，打破制度上的桎梏，釋放土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)施“三權(quán)分置”才是農(nóng)村發(fā)展的第一步，后續(xù)的動(dòng)作將會(huì)引發(fā)事關(guān)農(nóng)民權(quán)益保障的各種問題。對(duì)于“三權(quán)分置”改革，李晶潔（荊楚理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，講師，博士）認(rèn)為：“‘三權(quán)分置是符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的改革政策，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切需要，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。實(shí)踐中，集體土地所有權(quán)的強(qiáng)化以及集約化經(jīng)營(yíng)模式，在一定程度上與小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)形成排斥。為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，應(yīng)平衡好小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系，同時(shí)建構(gòu)起相對(duì)完善的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)主體框架”[1]。張宇（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）、王麗娜（東北林業(yè)大學(xué)林學(xué)院副教授）認(rèn)為：“在‘三權(quán)分置改革政策入法的過程中，須從兩個(gè)維度進(jìn)行法治構(gòu)建，一個(gè)是‘賦權(quán)，另一個(gè)是‘分權(quán)。‘賦權(quán)是要繼續(xù)強(qiáng)化用益物權(quán)以保障土地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益；‘分權(quán)是要區(qū)分和協(xié)調(diào)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與成員人身權(quán)利，打破農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的體制

枷鎖”[2]。

綜上所述，本文認(rèn)為“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地改革制度是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的制度，維護(hù)好各方主體的利益是關(guān)鍵。農(nóng)民作為生活在農(nóng)村的權(quán)利主體，其權(quán)益的保障是社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)村土地改革得以順利進(jìn)行的重要前提，因此“三權(quán)分置”改革為保障農(nóng)民的土地權(quán)利提供了有效的法律規(guī)范。

二、“三權(quán)分置”改革視域下完善農(nóng)村土地權(quán)利權(quán)能的路徑

（一）強(qiáng)化集體土地所有權(quán)權(quán)能，夯實(shí)農(nóng)村土地制度的基石

我國(guó)現(xiàn)行憲法第十條第一、二款規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這是國(guó)家通過根本大法的形式對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行的規(guī)定，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地權(quán)利的重視，也體現(xiàn)了土地對(duì)農(nóng)民集體的重要性。目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于虛置狀態(tài)，導(dǎo)致占有、使用、收益和處分四個(gè)權(quán)能較為分散，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.農(nóng)民集體處于虛位，沒有直接掌握土地所有權(quán)，而是由其選舉出的相關(guān)自治組織代為經(jīng)營(yíng)、管理。最新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員經(jīng)營(yíng)、管理?！掇r(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包。以上規(guī)定，一方面表明農(nóng)村集體土地所有權(quán)的占有和使用權(quán)能是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員享有的，集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能在現(xiàn)行的法律法規(guī)之中并無具體規(guī)定；另一方面也為村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員經(jīng)營(yíng)、管理集體土地提供了法律依據(jù)，但是實(shí)踐中難免出現(xiàn)自治組織以權(quán)謀私，侵害農(nóng)民集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象。

2.集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能方式比較單一。根據(jù)我國(guó)憲法第十條第三款規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。該條規(guī)定限制了集體土地所有權(quán)處分權(quán)能的其他形式。目前，集體土地所有權(quán)唯一合法的處分權(quán)能的表現(xiàn)形式只有國(guó)家對(duì)集體土地實(shí)行征收，以其他任何形式處分集體土地所有權(quán)都不合法。

結(jié)合以上集體土地所有權(quán)在“三權(quán)分置”改革視域下存在的問題，要完善集體土地所有權(quán)權(quán)能，必須進(jìn)行權(quán)能強(qiáng)化，才能夯實(shí)集體土地所有權(quán)制度的基石。艾圍利（上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院副教授）、陳修蘭（上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院講師）認(rèn)為：“完整賦予集體土地所有權(quán)應(yīng)有的權(quán)能是規(guī)范增強(qiáng)集體土地所有權(quán)立法規(guī)范的有效途徑”[3]。在此基礎(chǔ)之上，本文認(rèn)為強(qiáng)化集體土地所有權(quán)權(quán)能可以采取以下措施：

1.明確集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，使其不再處于虛置的形態(tài)。把農(nóng)民集體作為一個(gè)與國(guó)家土地所有權(quán)平等的主體地位，其享有集體土地所有權(quán)的全部權(quán)能，集占有、使用、收益和處分權(quán)能為一體，防止自治組織以權(quán)謀私，侵害農(nóng)民個(gè)體的土地權(quán)利。

2.對(duì)于收益權(quán)能，可以參照現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，在集體土地使用權(quán)的基礎(chǔ)之上，分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或者其他類似的權(quán)利。對(duì)于這些權(quán)利收取一定的費(fèi)用，歸于農(nóng)民集體這個(gè)所有權(quán)主體，最后用于農(nóng)民集體的公共建設(shè)，有盈余的用于農(nóng)民集體分配使用，發(fā)揮土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能。

3.應(yīng)當(dāng)賦予處分權(quán)能更多的活力。允許農(nóng)民集體作為一個(gè)可以在具備市場(chǎng)交易資格的主體之間自由流通，但是只限于集體與國(guó)家，集體與集體之間進(jìn)行自由流通。前者如國(guó)家征收，后者用于農(nóng)民集體土地之間的土地互換，或者農(nóng)民集體之間的合并發(fā)展。農(nóng)民集體之間的合并發(fā)展具有必要性。例如，有些農(nóng)村集體地處偏遠(yuǎn)并且土地貧瘠，靠自身的土地及其他資源根本無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，但是若其附近有其它發(fā)展非常好的農(nóng)民集體，可以實(shí)施合并一起發(fā)展壯大，共享發(fā)展成果。因此，只有強(qiáng)化集體土地所有權(quán)的權(quán)能，才能夯實(shí)農(nóng)村土地制度的基石。

（二）重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，確保承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定

2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》明確要求，在堅(jiān)持和確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》和2021年生效的《民法典》為重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能、確保承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定、保障農(nóng)戶承包權(quán)提供了法律規(guī)范。

祝之舟（內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院教授）認(rèn)為：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能完善，可以穩(wěn)定承包關(guān)系，保障農(nóng)戶的承包權(quán)”[4]。本文在此基礎(chǔ)上，認(rèn)為重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、穩(wěn)定承包關(guān)系、保障農(nóng)戶承包權(quán)可以采取以下措施：一是承包權(quán)人在自己的承包地上可以為自己設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包權(quán)人可以借此進(jìn)行貸款、抵押、入股等活動(dòng)。與之前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益權(quán)能相比，“三權(quán)分置”改革思想指導(dǎo)立法下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益權(quán)能被激活，收益權(quán)能可支配的種類和內(nèi)容更豐富。二是為他人在自己的承包地上設(shè)置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是處分權(quán)能的新形態(tài)。在《農(nóng)村土地承包法》修改之前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能有自愿解除承包關(guān)系、同村集體經(jīng)濟(jì)組織成員互換、轉(zhuǎn)讓等方式。以這些方式行使處分權(quán)能將直接導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的直接消滅，失地農(nóng)民所要面臨的社會(huì)生存風(fēng)險(xiǎn)更大，不利于國(guó)家、社會(huì)和農(nóng)民個(gè)體的發(fā)展。修改之后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為他人設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也是對(duì)自己權(quán)利的處分行為，也是處分權(quán)能的體現(xiàn)。但是該處分行為并不會(huì)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永久消滅，它只是期限性限制了權(quán)利，當(dāng)期限結(jié)束后其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能自行恢復(fù)完滿狀態(tài)，這更有利于對(duì)農(nóng)民的權(quán)利保障。三是新的《農(nóng)村土地承包法》增加了延包權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在之前是有期限限制的，其中耕地30年，林地30—50年，草地30—70年，期限屆滿后權(quán)利隨之消滅。新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在期限上雖然還有限制，但是在新的《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后，在期限屆滿后，其承包期限可自動(dòng)再延長(zhǎng)30年，這是一種通過立法技術(shù)變相賦予農(nóng)民享有無限的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包關(guān)系的政治目的，這是新法賦予的與以往不同的權(quán)能表現(xiàn)。四是及時(shí)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)的登記制度。在實(shí)踐中，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)存在登記錯(cuò)誤、漏登和少登等不規(guī)范情況，對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利造成了一定的損害，因此必須完善農(nóng)村各農(nóng)戶相關(guān)土地權(quán)利的登記制度，保證農(nóng)戶的土地權(quán)利權(quán)屬清晰明確。

綜上所述，重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能更有利于釋放農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，保障承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定，維護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村土地流入市場(chǎng)，同市場(chǎng)進(jìn)行平等協(xié)商、自由交易的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。

（三）激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益權(quán)能，釋放農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效能

“三權(quán)分置”土地改革政策的實(shí)施，改變了之前“兩權(quán)分離”的局面，形成了集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的新局面?！掇r(nóng)村土地承包法》增設(shè)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，2021年生效的《民法典》在“用益物權(quán)”編進(jìn)一步確認(rèn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更多的權(quán)利內(nèi)容，但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)剛剛設(shè)立，無論是占有、使用、收益和處分權(quán)能都處于不完滿狀態(tài)，尤其是收益權(quán)能未能得到激活，導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟(jì)效能未能得到釋放。

在實(shí)現(xiàn)盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并激活其收益權(quán)能這個(gè)目的之前，需要先闡釋并解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)為何的問題，這是因?yàn)橹挥忻鞔_其權(quán)利性質(zhì)，才能對(duì)癥下藥，而且也只有通過市場(chǎng)這只無形的手才能最大程度地釋放農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，達(dá)到真正激活收益權(quán)能的目的。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，目前學(xué)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：謝鴻飛（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）認(rèn)為，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在集體土地所有權(quán)上直接產(chǎn)生的，同土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣屬于用益物權(quán)，適用物權(quán)的相關(guān)規(guī)則，具有優(yōu)先、追及和排他的效力，認(rèn)定為物權(quán)更能充分釋放‘三權(quán)分置的政策紅利”[5]；王小映（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）認(rèn)為，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利人請(qǐng)求相對(duì)方為或者不為一定行為的權(quán)利，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記只是一種特殊的物權(quán)化保護(hù)，并沒有從根本上改變其債權(quán)的性質(zhì)”[6]；高海（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）認(rèn)為，“新法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的理論分歧采取了折中包容的態(tài)度——有擱置債權(quán)論與用益物權(quán)論爭(zhēng)議之效，為債權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均預(yù)留了制度空間，新法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的二元性定位，更具適用的靈活性”[7]。這三種觀點(diǎn)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為物權(quán)或者是債權(quán)或者兩者兼顧的二元論，在一定的角度和條件限制下各有優(yōu)劣，但都不能完全解決土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化過程中出現(xiàn)的問題。討論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)該在其產(chǎn)生背景之下進(jìn)行。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的背景下出現(xiàn)的，其設(shè)立目的是釋放農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能，帶動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在以上三種觀點(diǎn)中，本文更贊同二元論。在農(nóng)村與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的前提下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)應(yīng)該與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，才能有效釋放土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以二元論更能達(dá)到盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)激活其收益權(quán)能的目的。在研究如何盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、激活收益權(quán)能的過程中，不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)。李會(huì)勛（山東科技大學(xué)文法學(xué)院教授）、徐傲（山東科技大學(xué)文法學(xué)院）認(rèn)為，“明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的客體范圍，以登記生效主義為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立條件，引入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保強(qiáng)制管理制度，完善‘三權(quán)分置下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度，為盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供制度保障”[8]。江虹副（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授）、于濤源（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）認(rèn)為，“促成立法、政策法律化，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記保護(hù)，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保實(shí)現(xiàn)機(jī)制，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配套制度，可以有效盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[9]。

在結(jié)合以上學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能，可以采取以下措施：一是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體，避免權(quán)屬登記不明確的情形出現(xiàn)；二是暢通農(nóng)村土地在市場(chǎng)中自由流轉(zhuǎn)的信息渠道，并建立相關(guān)的土地交易機(jī)構(gòu)；三是健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)投資、入股、抵押、互換等制度，并制定相應(yīng)的法律規(guī)范，最大程度地保障農(nóng)村土地入市的渠道，激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能，釋放農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展提供磅礴的動(dòng)力。

結(jié)束語

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革打破了“兩權(quán)分離”的傳統(tǒng)，打開了農(nóng)村土地改革的新局面。同時(shí)，這一政策的實(shí)施也給農(nóng)村帶來了一些問題，其中較為突出的是：集體土地所有權(quán)權(quán)能分散、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不完滿、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活程度不夠。針對(duì)以上問題，本文在“三權(quán)分置”的視域下提出了強(qiáng)化集體土地所有權(quán)權(quán)能、重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能和激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益權(quán)能等路徑，以夯實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，進(jìn)一步維護(hù)承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，并且在一定程度上盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化其收益權(quán)能，并有助于完善了農(nóng)村土地權(quán)利的權(quán)能，促進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革距離創(chuàng)新目的更進(jìn)一步，保障農(nóng)民的土地權(quán)利不受改革過程中負(fù)面因素的侵害。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：彭成勇（1994— ），男，穿青人，貴州畢節(jié)人，貴州師范大學(xué)法學(xué)院，在讀碩士。

研究方向：民商法。