[摘 要]數(shù)字政府建設(shè)是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。當(dāng)前我國數(shù)字政府建設(shè)不斷深化，其立法缺失風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、數(shù)據(jù)風(fēng)險、權(quán)力失衡風(fēng)險等法律風(fēng)險日益凸顯，亟待探索治理路徑。通過完善立法體系，健全技術(shù)風(fēng)險防范機制，加強數(shù)據(jù)安全和個人信息保護(hù)，優(yōu)化傳統(tǒng)行政歸責(zé)模式，助力政府?dāng)?shù)字化和法治化建設(shè)全面推進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字政府建設(shè)；法律風(fēng)險；治理策略

2022年4月10日，習(xí)近平總書記主持召開了中央全面深化改革委員會第二十五次會議，審議通過了《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》。習(xí)近平總書記在會議上強調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運行，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”數(shù)字政府建設(shè)已被提升至國家戰(zhàn)略高度，且取得了明顯的建設(shè)成效。但當(dāng)前在我國的數(shù)字政府建設(shè)中，因數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用先于規(guī)則所造成的法律的滯后性不斷引發(fā)新的法律風(fēng)險的出現(xiàn)。為了確保政府?dāng)?shù)字化和法治化建設(shè)全面推進(jìn)，如何有效治理風(fēng)險成為一個無法回避的問題。

一、數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中的法律風(fēng)險

（一）立法缺失風(fēng)險

從立法的角度來看，當(dāng)前我國關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的立法體系還不夠健全，現(xiàn)有法律制度并不能滿足數(shù)字政府建設(shè)的需求。我國數(shù)字政府建設(shè)是一項基礎(chǔ)性、全局性、社會性的制度大變革，需要由高位階的法律來予以規(guī)范[1]。但縱觀我國現(xiàn)行的數(shù)字政府相關(guān)法律規(guī)定，僅以行政法規(guī)為主體，以部門規(guī)章和地方性法規(guī)等為輔助，缺乏一部統(tǒng)籌性、專門性的法律文件從法律位階來規(guī)范和指導(dǎo)數(shù)字政府的建設(shè)。法律文件效力層級不高，立法體系不夠完善，數(shù)字政府不能獲得更高程度的合法性，就難以發(fā)揮法治對數(shù)字政府建設(shè)的保障作用。

（二）技術(shù)風(fēng)險

技術(shù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在技術(shù)自身風(fēng)險和技術(shù)使用導(dǎo)致的價值沖突風(fēng)險兩個方面。技術(shù)自身的風(fēng)險是指在存儲、傳輸和使用的過程中，大量快速傳播的數(shù)據(jù)信息可能會引發(fā)泄漏或被盜用的危險。數(shù)字技術(shù)本身不夠成熟，可能會出現(xiàn)由于計算機系統(tǒng)或外部硬件設(shè)備故障而使數(shù)字技術(shù)不能正常工作，或者編程過程中因一些缺陷而使算法不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)或效果等風(fēng)險情形。在數(shù)字化法治政府運作的過程中，這些技術(shù)自身的風(fēng)險情形將會轉(zhuǎn)變成個人信息泄露、隱私遭受侵犯、政府服務(wù)功能受阻而不能正常高效地履行其職責(zé)，甚至因程序漏洞而違法行政的法治風(fēng)險。

技術(shù)使用導(dǎo)致的價值沖突風(fēng)險，指的是效率與正義公平價值沖突。技術(shù)高效與程序正義一直以來都是行政機關(guān)的追求目標(biāo)，但政府在借助數(shù)字技術(shù)高效降低行政成本的同時，也省略和簡化了傳統(tǒng)行政程序，傳統(tǒng)程序所包含的正義價值受到了損害。比如無人決策機制中，從對信息的辨識和輸入，到對行為的分析和定性，再到?jīng)Q策最終的輸出和執(zhí)行，全過程都不需要人工的介入，可以很好地解決傳統(tǒng)執(zhí)法程序中存在的高成本和低效率的問題。但在實際應(yīng)用中，由于算法技術(shù)不成熟，算法自動化決策不夠靈活，決策過程存在“算法黑箱”。作出的行政處罰結(jié)論是由算法基于事先輸入的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析而得出來的，不是由機關(guān)工作人員按照法律條款及主觀經(jīng)驗做出的，整個過程處于不透明狀態(tài)，傳統(tǒng)的告知程序和聽取行政相對人陳述申辯的程序都被極度壓縮，相對人的權(quán)利得不到保障，也難以對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，這對行政法的正當(dāng)程序原則產(chǎn)生了沖擊。此外，數(shù)字化的過度擴(kuò)張還對法治的公平原則產(chǎn)生了沖擊。高效的數(shù)字化行政要求公民具有使用數(shù)字技術(shù)的能力，然而在現(xiàn)實生活中，對于老年人、貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及殘障人群等弱勢群體而言，年齡、物質(zhì)條件、生理條件等方面的因素限制了該群體使用數(shù)字技術(shù)的能力，導(dǎo)致了“數(shù)字鴻溝”的產(chǎn)生，使得這部分弱勢群體的合法權(quán)益很難得到全面的保障，這就造成了效率與公平價值之間的沖突。

（三）數(shù)據(jù)風(fēng)險

數(shù)據(jù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理風(fēng)險和個人信息保護(hù)風(fēng)險。當(dāng)前，全社會數(shù)據(jù)資源中，政府?dāng)?shù)據(jù)資源占到80%。在各政府部門的企業(yè)和個人事項辦理過程中，往往涉及不同系統(tǒng)的多個政府部門的多種數(shù)據(jù)，各部門的數(shù)據(jù)共享和互通互認(rèn)成為影響政府服務(wù)效能的關(guān)鍵因素[2]。當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)治理還存在著“數(shù)據(jù)壁壘”問題。從法律層面看，政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放法律規(guī)則并不完善，有關(guān)政府部門之間數(shù)據(jù)權(quán)屬、共享范圍、責(zé)任分配的法律規(guī)定都不明晰。同時，全國層面上也缺乏統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃。各省市之間的相關(guān)法律法規(guī)存在較大差異，數(shù)據(jù)開放共享程度低，這導(dǎo)致了數(shù)據(jù)治理效果不佳、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)難以有效轉(zhuǎn)化、公眾獲取和使用數(shù)據(jù)限制較大等問題，致使我國數(shù)字政務(wù)的服務(wù)功能無法完全發(fā)揮出來。此外，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享還易引發(fā)數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用等風(fēng)險，需要加強數(shù)據(jù)安全和個人信息保護(hù)?，F(xiàn)有法律規(guī)定并沒有對個人信息和政務(wù)信息進(jìn)行區(qū)分界定，在政務(wù)數(shù)據(jù)資源處理的過程中，包含大量個人信息的數(shù)據(jù)未經(jīng)脫敏、截?fù)醯忍幚砭拖蛏鐣_放，造成了對公民個人信息自決權(quán)的侵犯。

（四）權(quán)力格局失衡風(fēng)險

在傳統(tǒng)執(zhí)法體系中， 行政部門、行政相對人和相關(guān)人彼此制約、相互制衡， 使權(quán)力在法治的軌道上有序運轉(zhuǎn)。而在數(shù)字政府的建設(shè)過程中，信息技術(shù)公司、科技企業(yè)等私主體相對于政府具有一定程度的技術(shù)優(yōu)勢和數(shù)據(jù)優(yōu)勢，通過為政府提供技術(shù)基礎(chǔ)、算法規(guī)則，廣泛深入地介入到行政權(quán)力的運作之中。隨著政府?dāng)?shù)字化深入發(fā)展，私主體對行政治理結(jié)果的影響力甚至控制力逐步加深，行政相對人與相關(guān)人的權(quán)利卻在逐步減弱。面對可能失衡的權(quán)力格局，傳統(tǒng)行政歸責(zé)模式難以有效應(yīng)對逐漸崛起的數(shù)字政府治理中的新權(quán)力， 也難以根治責(zé)任混同的難題。要使行政相對人與相關(guān)人的權(quán)利得到強有力的法治保護(hù)，必須對現(xiàn)有的行政責(zé)任分配制度進(jìn)行優(yōu)化，對私主體參與行政行為的邊界和尺度作出劃分，明晰各個行為主體的權(quán)責(zé)界限。

二、數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中法律風(fēng)險的治理策略

（一）完善數(shù)字政府建設(shè)立法體系

一部統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律是一個法律框架體系的根基，我國目前有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的法律制度以行政法規(guī)和行政規(guī)章為主，立法分散、法律規(guī)范層級較低、可操作性差，缺乏一部起統(tǒng)領(lǐng)作用的專門性法律。在此背景下，有必要制定一部數(shù)字政府法，對數(shù)字政府的組織架構(gòu)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等基本事項作出規(guī)定，以回應(yīng)現(xiàn)階段數(shù)字政府建設(shè)中已經(jīng)出現(xiàn)的問題。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前和今后在建設(shè)過程中可能遇到的一些問題，制定配套的條例予以補充，使得政府?dāng)?shù)字化建設(shè)有法可依。同時，將現(xiàn)行的行政相關(guān)法中與數(shù)字政府建設(shè)相抵觸的地方予以修正，對無法修訂的地方，可以明確其適用范圍，或宣告沖突部分無效。

（二）健全以法治價值為導(dǎo)向的技術(shù)風(fēng)險防范機制

1.建立技術(shù)和法治雙重規(guī)制機制

針對技術(shù)自身不成熟所造成的風(fēng)險漏洞，首先，從技術(shù)根源上填補，應(yīng)著力于對關(guān)鍵核心技術(shù)的科技攻關(guān)。政府應(yīng)加大相關(guān)科研投入，并積極推進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化，提高技術(shù)安全性，加強數(shù)字技術(shù)安全保障相關(guān)的技術(shù)培育。其次，從法治角度對技術(shù)法律風(fēng)險進(jìn)行規(guī)制?，F(xiàn)有的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等相關(guān)的技術(shù)監(jiān)管立法，存在程序性規(guī)范供給匱乏、專門性缺失等問題，不足以規(guī)制技術(shù)風(fēng)險。今后應(yīng)注重對技術(shù)使用程序的法律規(guī)定，明確技術(shù)使用機關(guān)有義務(wù)定期對其所用的數(shù)字技術(shù)進(jìn)行安全檢查與維護(hù)，并建立數(shù)字化技術(shù)安全評價與程序代碼合法性審查機制，明晰因技術(shù)風(fēng)險引發(fā)的法治風(fēng)險所致的過失責(zé)任，實現(xiàn)技術(shù)與法治思維的雙重規(guī)制。

2.加強算法技術(shù)開發(fā)監(jiān)督

針對算法設(shè)計與決策造成的數(shù)字行政結(jié)果正義價值的損害風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)從法律層面加以規(guī)制。通過對算法和編碼進(jìn)行公開并加以釋明增強算法開發(fā)的規(guī)范性，以避免“算法黑箱”。另外，引入具有專業(yè)手段和人才配備的中立第三方機構(gòu)，作為社會專業(yè)力量對算法過程進(jìn)行民主監(jiān)督，通過提升數(shù)字行政決策的合法性，維護(hù)行政程序的正義價值。

3.規(guī)范數(shù)字行政程序

數(shù)字行政的程序缺陷，造成了對行政法治程序正當(dāng)價值的損害，應(yīng)予以完善。對于像行政相對人申辯、申訴等事前、事中的程序性權(quán)利被壓縮的缺陷，可以通過事后行政程序進(jìn)行救濟(jì)，比如暢通行政相對人的異議渠道來保障其申辯權(quán)。另外，可以通過加入人工要素、保留人工裁量終決權(quán)等方式優(yōu)化數(shù)字裁量程序，保障公平正義價值。

4.保障弱勢群體數(shù)字權(quán)利

數(shù)字政府的技術(shù)使用和制度設(shè)計不應(yīng)僅僅關(guān)注能否提升政府效能這一方面，必須兼顧不同地域、不同社會主體對數(shù)字技術(shù)的學(xué)習(xí)應(yīng)用能力。應(yīng)該在技術(shù)設(shè)計環(huán)節(jié)有針對性地對“數(shù)字鴻溝”進(jìn)行消弭，針對弱勢群體的特征，提供適用于老年群體、貧困群體、殘障群體的優(yōu)化設(shè)計，或者保留人工渠道，提供線下形式的幫助。對于地區(qū)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的區(qū)域差異，可以通過加大技術(shù)扶持，改善數(shù)字化設(shè)施予以解決。此外，應(yīng)在如何保障弱勢群體數(shù)字權(quán)利平等的問題導(dǎo)向下，進(jìn)行法律規(guī)范的調(diào)整，通過法律的強制性保障弱勢群體的發(fā)展利益。

（三）加強數(shù)據(jù)安全和個人信息保護(hù)

防范政府?dāng)?shù)據(jù)治理和個人信息安全風(fēng)險，需要完善政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放的法律規(guī)則，健全個人信息保護(hù)機制。其內(nèi)容可以從以下三個方面進(jìn)行考量。

1.健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放制度

明確共享范圍。通過立法對數(shù)據(jù)共享和開放的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，詳細(xì)界定政府信息和個人信息的范圍，對可以共享的數(shù)據(jù)內(nèi)容以及不可共享的數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行明示。

建立共享級別。通過法律明確共享級別，建立數(shù)據(jù)分級管理制度，厘定共享邊界，對普通數(shù)據(jù)和涉密數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)分管理[3]。給信息設(shè)定一般數(shù)據(jù)及專業(yè)數(shù)據(jù)的分享級別，一般級別的數(shù)據(jù)可直接共享，專業(yè)數(shù)據(jù)會被設(shè)置共享范圍，只有具有合法權(quán)限的部門才可以獲取。

確認(rèn)共享方式。數(shù)據(jù)的共享方式有兩種，包括政務(wù)數(shù)據(jù)持有者定點自動更新或者請求數(shù)據(jù)共享者發(fā)出指令向持有者索要。

2.明晰政府職能部門數(shù)據(jù)共享權(quán)責(zé)

細(xì)化數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬。數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬取決于數(shù)據(jù)的性質(zhì)。一方面，數(shù)據(jù)根據(jù)其產(chǎn)生方式及標(biāo)準(zhǔn)可以被分為原生數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)生產(chǎn)者擁有原生數(shù)據(jù)的權(quán)利，而具有財產(chǎn)屬性的衍生數(shù)據(jù)則權(quán)屬歸于數(shù)據(jù)處理者一方。另一方面，數(shù)據(jù)根據(jù)其持有主體的不同，還可分為公共數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)。公民擁有除涉及國家安全、個人隱私之外公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)及使用權(quán)；政務(wù)數(shù)據(jù)則要區(qū)分所有權(quán)和使用權(quán)主體，政務(wù)數(shù)據(jù)屬于國家所有，地方政府對其進(jìn)行管理，可以授權(quán)企業(yè)對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行運營開發(fā)。

明確數(shù)據(jù)共享責(zé)任。數(shù)據(jù)共享責(zé)任主體分為三方：數(shù)據(jù)享有者、數(shù)據(jù)管理者、數(shù)據(jù)使用者。數(shù)據(jù)享有者的責(zé)任是保證數(shù)據(jù)有效真實；管理者則負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、仲裁因數(shù)據(jù)共享產(chǎn)生的爭議，并對共享數(shù)據(jù)泄露及濫用的情形進(jìn)行責(zé)任追溯；數(shù)據(jù)使用者應(yīng)負(fù)不對共享數(shù)據(jù)進(jìn)行濫用、篡改的責(zé)任。

3.加強個人信息權(quán)益保障

以法定形式厘清個人信息與政務(wù)信息的邊界，納入數(shù)字處理技術(shù)的應(yīng)用中，避免在政務(wù)數(shù)據(jù)處理過程中侵犯個人信息權(quán)。加強政務(wù)人員個人信息保護(hù)培訓(xùn)工作，強化工作人員個人信息保護(hù)意識。健全隱私泄露追責(zé)機制，尤其是對于因政務(wù)人員人為原因?qū)е碌臄?shù)據(jù)泄露，要嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任溯源。通過加大懲戒制度建設(shè)力度，設(shè)置嚴(yán)格的法律責(zé)任，增強各級行政主體保護(hù)個人信息安全的責(zé)任意識。

（四）構(gòu)建算法行政責(zé)任體系

當(dāng)前私主體介入行政權(quán)力運作過程，影響甚至控制行政決策結(jié)果。在權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的情況下，行政相對人與相關(guān)人的權(quán)利要得到保障，就必須優(yōu)化傳統(tǒng)的行政責(zé)任分配制度，以應(yīng)對行政糾紛發(fā)生時，政府機關(guān)與私主體之間權(quán)力轉(zhuǎn)移和責(zé)任混同的難題。由于算法行政活動的特殊性，私主體以相對隱蔽的方式對行政行為產(chǎn)生影響，與行政結(jié)果的因果關(guān)系難以被識別。當(dāng)行政糾紛發(fā)生的時候，私主體與政府部門傾向于將數(shù)據(jù)視為事實，將信息架構(gòu)視為接觸不到的實體，藏匿于技術(shù)復(fù)雜性背后，躲避應(yīng)盡的責(zé)任。為避免權(quán)力主體逃避決策責(zé)任，應(yīng)當(dāng)直接從行政行為的核心邏輯入手，構(gòu)建穿透式責(zé)任配置體系， “刺穿”算法技術(shù)中立的外衣， 對各主體在行政中發(fā)揮的作用展開分析并明確其應(yīng)盡的責(zé)任。

對于責(zé)任制度發(fā)展和完善， 必須把風(fēng)險防范機制擺在首位， 對私主體參與行政行為的邊界和尺度作出明確界定，規(guī)定其在與政府部門的合作范圍內(nèi)既應(yīng)承擔(dān)對技術(shù)的說明和備案義務(wù)，還應(yīng)當(dāng)秉持有效控制風(fēng)險、風(fēng)險管理成本最低等原則，同政府部門一同進(jìn)行風(fēng)險預(yù)防。政府部門則應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，整體把控風(fēng)險。對于風(fēng)險的事后法律規(guī)制方面，站在外部責(zé)任的角度來看，對于信息不對稱的相對人或相關(guān)人來說，政府部門始終是行政行為的主體，很難將政企之間的深層次的協(xié)作關(guān)系割離分析，原本的行政決策過程也不是完全透明的，加之“算法黑箱”和算法的自主決策能力的客觀存在，又增加了風(fēng)險的歸責(zé)難度。因此， 當(dāng)行政相對人或相關(guān)人權(quán)利受到了侵害時， 作出具體行政行為的政府機關(guān)就應(yīng)該是承擔(dān)責(zé)任的第一主體。政府機關(guān)和私主體之間的歸責(zé)，被確認(rèn)為是一種內(nèi)部責(zé)任的確定機制，政府機關(guān)應(yīng)該對相對人或者有關(guān)人履責(zé)之后才能向私主體追責(zé)。在這個內(nèi)部責(zé)任確定機制中，應(yīng)該在政企雙方的公私合作協(xié)議的基本框架下，按照無過錯責(zé)任原則，由政企雙方平等協(xié)商如何分配責(zé)任。私主體已獲得的權(quán)力轉(zhuǎn)移不可否認(rèn)，其也應(yīng)當(dāng)調(diào)整責(zé)任范圍，承擔(dān)與權(quán)力相匹配的責(zé)任，不應(yīng)局限于政企之間的合同擔(dān)責(zé)，應(yīng)根據(jù)自身所作行為的內(nèi)容和性質(zhì)，結(jié)合具體糾紛中的損害事實確定實際應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)該在合同約定之外履行監(jiān)管職責(zé)，確保行政服務(wù)提供的持續(xù)性和有效性，設(shè)好保護(hù)行政相對人和相關(guān)人權(quán)利的底線，真正落實數(shù)字時代以人民為中心的政府職責(zé)。

結(jié)束語

我國數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)邁入了新的階段，深化風(fēng)險治理的理念可以有效地應(yīng)對社會發(fā)展變化帶來的問題，更充分地發(fā)揮法律制度的規(guī)范和保障作用，推動數(shù)字法治政府建設(shè)的有序前行。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：栗素瑩（1998— ），女，漢族，河北邢臺人，天津師范大學(xué)法學(xué)院，在讀碩士。

研究方向：中西法制比較

基金項目：本文系天津師范大學(xué)研究生創(chuàng)新項目“數(shù)字政府建設(shè)法律風(fēng)險評估與治理研究”研究成果（項目編號：2022KYCX070Y）。