馬艷平

(山西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院,山西 太原 030024)

商品房預(yù)售合同登記備案指商品房預(yù)售人與購(gòu)房者簽訂商品房買賣合同后,按照規(guī)定將預(yù)售合同報(bào)房產(chǎn)管理部門記錄以備查考的制度。自1994年《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定這一制度以來(lái),經(jīng)過(guò)政府部門逐漸推行,商品房預(yù)售合同登記備案已成為商品房交易過(guò)程中的必經(jīng)環(huán)節(jié),實(shí)踐證明該制度在加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)督管理、維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序、保護(hù)交易當(dāng)事人權(quán)益等方面發(fā)揮了良好的作用,預(yù)計(jì)在未來(lái)將長(zhǎng)期存在。但是,該制度運(yùn)行過(guò)程中也暴露了諸多問(wèn)題,如預(yù)售合同登記備案的性質(zhì)、效力及可訴性問(wèn)題、一房二賣情形下權(quán)利保護(hù)順位問(wèn)題、備案機(jī)關(guān)應(yīng)盡何種審查義務(wù)等問(wèn)題。對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議,理論界從不同角度闡釋,司法裁判亦不完全一致,隨著房地產(chǎn)交易不斷增多,爭(zhēng)議將持續(xù)存在且有升級(jí)趨勢(shì)。究其緣由,一方面是因?yàn)樯唐贩款A(yù)售合同登記備案制度是我國(guó)特有的制度,存在實(shí)踐運(yùn)行、摸索總結(jié)、逐漸完善的過(guò)程;另一方面亦暴露了制度供給的不足,現(xiàn)行制度在解決相關(guān)爭(zhēng)議方面顯得心有余力不足。故而,針對(duì)實(shí)務(wù)中典型問(wèn)題,完善商品房預(yù)售合同登記備案制度顯得十分迫切和必要。

一、商品房預(yù)售合同登記備案制度概述

商品房預(yù)售合同登記備案制度源于20世紀(jì)80年代對(duì)期房預(yù)售的規(guī)制,其目的在于規(guī)范房地產(chǎn)秩序、保護(hù)購(gòu)房人權(quán)益。[1]1994年《城市房地產(chǎn)管理法》第四十五條規(guī)定了商品房預(yù)售人的登記備案義務(wù),當(dāng)時(shí)規(guī)定的登記備案體現(xiàn)為紙質(zhì)版的預(yù)售合同在房地產(chǎn)管理部門書面記載、歸檔、登記備查。2004年7月《城市商品房預(yù)售管理辦法》第十條第二款增加了“逐步推行商品房預(yù)售合同網(wǎng)上登記備案”的規(guī)定,之后線下進(jìn)行的書面登記逐步向線上登記備案發(fā)展,但并未開(kāi)始網(wǎng)上簽約備案。

上述制度僅規(guī)定了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行預(yù)售合同登記備案義務(wù),但如何運(yùn)行并未細(xì)化,實(shí)踐中主要通過(guò)國(guó)務(wù)院及住建主管部門的文件逐步推行,2010年1月7日國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)(2010)4號(hào)文要求房地產(chǎn)企業(yè)一次性公開(kāi)房源、嚴(yán)格申報(bào)價(jià)格、進(jìn)一步加強(qiáng)存量房交易合同網(wǎng)上備案制度等。2010年4月13日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部(2010)53號(hào)文,要求積極推行商品住房買賣合同網(wǎng)簽備案,完善商品房買賣合同示范文本,嚴(yán)格預(yù)售商品房退房管理,已備案合同解除需符合特定條件和程序等。該通知已經(jīng)在法院裁判文書中被引用。(1)參見(jiàn)江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2016)蘇06行終435號(hào)行政判決書;內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市中級(jí)人民法院(2019)內(nèi)07行終45號(hào)行政判決書。2015年9月28日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳建辦房(2015)45號(hào)文規(guī)定了商品房預(yù)售合同網(wǎng)簽備案的一般程序,要求房地產(chǎn)管理部門應(yīng)校驗(yàn)網(wǎng)簽房源并對(duì)購(gòu)房人資格審核等。2018年12月16日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部建房(2018)128號(hào)文首次要求“全面推行房屋網(wǎng)簽備案制度”,并要求實(shí)現(xiàn)新建商品房、存量商品房網(wǎng)簽備案系統(tǒng)全覆蓋及規(guī)范網(wǎng)簽備案業(yè)務(wù)流程。(2)2001年6月1日《商品房銷售管理辦法》并未規(guī)定現(xiàn)房銷售登記備案,2018年12月16日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部建房(2018)128號(hào)文采用指導(dǎo)意見(jiàn)的形式首次規(guī)定而來(lái)存量房網(wǎng)簽備案。2019年8月1日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建房規(guī)(2019)5號(hào)文,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)明確網(wǎng)簽備案的條件,包括房屋交易當(dāng)事人應(yīng)具備交易主體資格、辦理網(wǎng)簽備案的房屋應(yīng)具備相應(yīng)的交易條件,對(duì)網(wǎng)簽備案的流程進(jìn)一步細(xì)化。2020年3月26日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建房規(guī)(2020)4號(hào)文,從房地產(chǎn)管理部門服務(wù)功能角度,要求住建部門應(yīng)建立健全樓盤數(shù)據(jù)、自動(dòng)校驗(yàn)房源信息、延伸端口就近辦理、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)簽即時(shí)備案,變更、注銷網(wǎng)簽備案前,不得重復(fù)辦理同一套房屋的交易合同網(wǎng)簽備案等。

需要說(shuō)明的是,上述規(guī)范的演變,事實(shí)上潛移默化地完成了從預(yù)售合同登記備案、網(wǎng)上登記備案到網(wǎng)簽備案的轉(zhuǎn)化,之所以有這一經(jīng)歷,緣由在于2004年8月28日通過(guò)的《電子簽名法》第三條規(guī)定“涉及土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的”,不適用于電子簽名,故2004年之前并不存在預(yù)售合同網(wǎng)簽概念;2015年4月24日《電子簽名法》修正時(shí)刪除了第三條中不適用電子簽名的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓內(nèi)容,故2015年9月28日建房辦45號(hào)文才首次規(guī)定了商品房預(yù)售合同網(wǎng)簽備案。

關(guān)于商品房預(yù)售合同登記備案與不動(dòng)產(chǎn)登記的聯(lián)系,2014年11月24日國(guó)務(wù)院《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記類型中并沒(méi)有預(yù)售合同登記,理由應(yīng)在于預(yù)售合同備案并非物權(quán)法律規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記類型。另外,2015年6月29日國(guó)土資源部《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十八條、第八十六條將提交備案的買賣合同作為房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記及預(yù)購(gòu)商品房預(yù)告登記的必要條件。在司法實(shí)務(wù)中被引用的住建部《房屋登記辦法》于2019年9月6日廢止。關(guān)于司法領(lǐng)域?qū)ι唐贩款A(yù)售合同備案的規(guī)定,2010年8月2日法釋(2010)15號(hào)《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》,并未對(duì)商品房預(yù)售登記備案作出規(guī)定,其理由是商品房預(yù)售登記并非物權(quán)法上規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記類型,故最高人民法院的房屋登記規(guī)定無(wú)法將其納入。2020年12月29日修正的法釋(2020)17號(hào)第六條,規(guī)定商品房預(yù)售合同未登記備案不作為合同無(wú)效的理由。2016年11月30日最高人民法院第八次民商事審判會(huì)議紀(jì)要規(guī)定了一房數(shù)賣情形下履行順位問(wèn)題,其中將主管機(jī)關(guān)備案時(shí)間作為確定買賣合同成立時(shí)間的考量因素之一。

司法實(shí)務(wù)的爭(zhēng)議之一在于一房數(shù)賣下的買受人權(quán)利優(yōu)先性問(wèn)題,北京市高級(jí)人民法院、安徽省高級(jí)人民法院、廣東省高級(jí)人民法院、天津市高級(jí)人民法院、浙江省高級(jí)人民法院均制定了相關(guān)規(guī)范性文件,其中重點(diǎn)之一即是一房數(shù)賣時(shí)買受人權(quán)利保護(hù)順位,均將登記備案作為考量因素之一,只是所置的位序不完全相同。

二、商品房預(yù)售合同登記備案制度存在的問(wèn)題

可能很少有一項(xiàng)制度像商品房預(yù)售合同登記備案制度一樣呈現(xiàn)出紛雜的狀態(tài),這也可能是一項(xiàng)制度在建立、運(yùn)行、完善過(guò)程中必須經(jīng)歷的階段。

(一)多頭立法,多層次管理

現(xiàn)行商品房預(yù)售合同登記備案制度存在多層次、多頭管理的情形,有全國(guó)人大常委會(huì)的法律,有國(guó)務(wù)院行政法規(guī),有部門規(guī)章,有地方性法規(guī)、政府規(guī)章,有最高人民法院的司法解釋、會(huì)議紀(jì)要,有各高級(jí)人民法院的指導(dǎo)性文件,還有主管部門的規(guī)范性法律文件等。這種多頭立法、多層次管理的局面本身即是制度不完備的體現(xiàn),一定程度上與制度統(tǒng)一性、一致性的要求難免不符,實(shí)務(wù)中亦造成裁判的困惑,實(shí)踐中這一問(wèn)題已經(jīng)逐漸暴露。

(二)現(xiàn)行商品房預(yù)售合同登記備案制度上位規(guī)定不足

據(jù)上述梳理,以法的形式體現(xiàn)的只有《城市房地產(chǎn)管理法》,該法對(duì)預(yù)售合同登記備案的規(guī)定僅有第四十五條,其內(nèi)容也僅是義務(wù)性規(guī)范設(shè)置,要求商品房預(yù)售人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定將預(yù)售合同報(bào)經(jīng)登記備案,具體如何運(yùn)行采用引致性規(guī)范模式交由“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。作為行政法規(guī)的《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》,只有第二十六條予以規(guī)定,與前者相比增加了備案時(shí)間為合同簽訂之日起30日內(nèi),但未對(duì)其他內(nèi)容規(guī)定。主管部門的規(guī)章為住建部《城市商品房預(yù)售管理辦法》,該辦法規(guī)定了備案時(shí)間(30日內(nèi)),還規(guī)定推行網(wǎng)上登記備案,具體運(yùn)作依然未規(guī)定。實(shí)踐中真正將商品房預(yù)售合同登記備案制度推行開(kāi)來(lái)、落地生根的是住建部一系列規(guī)范性文件,具體為:住建部(2010)53號(hào)、(2018)128號(hào)、(2019)5號(hào)、(2020)4號(hào)。從立法法角度來(lái)看,住建部的文件并不屬于法的范疇,其具有普適性,但并不具有法的邏輯結(jié)構(gòu),未體現(xiàn)法律規(guī)范“假定、處理、后果”的權(quán)利義務(wù)責(zé)任模式,如住建部規(guī)定不得重復(fù)登記備案,屬于義務(wù)性規(guī)范,但沒(méi)有規(guī)定違反的后果;同時(shí),司法實(shí)務(wù)中住建部的文件已經(jīng)在裁判中被引用,起到了裁判標(biāo)準(zhǔn)的功能。上位法立法不足固然為下位法、主管部門制定管理性規(guī)定留下了空間,但也導(dǎo)致裁判的依據(jù)單一、薄弱,公信力不強(qiáng),自由裁量權(quán)及裁判說(shuō)理性程度的加大,更主要的是會(huì)出現(xiàn)裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、同案不同判的狀況。

(三)登記備案制度內(nèi)容存在不足

第一,登記備案包含了行政行為和民事行為雙重屬性,是行政行為將特定民事事實(shí)予以登記。(3)參見(jiàn)2020年上海法院優(yōu)秀報(bào)批調(diào)研課題:房屋買賣合同網(wǎng)簽備案的法律性質(zhì)與效力研究。現(xiàn)行立法顯然側(cè)重了行政管理屬性,淡化或忽略了對(duì)民事行為的規(guī)制,如登記機(jī)關(guān)在對(duì)預(yù)售合同備案審查時(shí)強(qiáng)調(diào)銷售主體、購(gòu)買主體適格等,對(duì)是否屬于真實(shí)意思表示、符合民事法律行為有效要件不做實(shí)質(zhì)審查等,導(dǎo)致存在瑕疵的預(yù)售合同(如名為買賣實(shí)為抵債的合同)予以登記。

第二,現(xiàn)行制度未將商品房預(yù)售合同登記備案納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍,《民法典》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記均無(wú)預(yù)售合同登記,但《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》將提交備案的買賣合同作為所有權(quán)轉(zhuǎn)移、預(yù)告登記的必要材料,住建部的相關(guān)文件也將預(yù)售合同備案登記作為不動(dòng)產(chǎn)登記的必經(jīng)程序,最高人民法院會(huì)議紀(jì)要將預(yù)售合同登記備案作為考量買受人權(quán)利順位的因素之一,故有的學(xué)者認(rèn)為預(yù)售合同登記備案僅有實(shí)踐的實(shí)然性,而無(wú)法律規(guī)定的規(guī)范性。

第三,現(xiàn)行制度未對(duì)預(yù)售合同登記備案的性質(zhì)和效果給予界定,致理論界觀點(diǎn)不一、實(shí)務(wù)界裁判不一。無(wú)論立法性規(guī)定還是住建部規(guī)范性法律文件,均從主管部門行政管理角度要求進(jìn)行預(yù)售合同登記備案,并對(duì)備案的具體流程不斷細(xì)化,但對(duì)其性質(zhì)、效果皆未提及。性質(zhì)之爭(zhēng)在于解決預(yù)售合同登記備案行為的可訴性問(wèn)題,主要焦點(diǎn)在于預(yù)售合同登記備案僅是事實(shí)的記載,屬于事實(shí)行為?還是對(duì)民事法律關(guān)系的確認(rèn)行為,屬于行政確認(rèn)行為?理論界和實(shí)務(wù)界尚未形成定論。效力判斷意指經(jīng)過(guò)登記備案的預(yù)售合同能夠產(chǎn)生什么法律效果,與未登記備案的預(yù)售合同相比有何區(qū)別,登記備案后能否產(chǎn)生對(duì)抗第三人的效力等?，F(xiàn)行立法中,最高人民法院商品房買賣司法解釋規(guī)定是否登記備案不影響合同效力,最高人民法院第八次民商事審判會(huì)議紀(jì)要把是否登記備案作為判斷合同成立的因素之一,《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》規(guī)定未經(jīng)備案的預(yù)售合同不得對(duì)抗第三人,從司法實(shí)務(wù)的要求來(lái)看這些規(guī)定顯然還不夠。

第四,現(xiàn)行制度未全面規(guī)定登記主管部門在預(yù)售合同登記備案時(shí)的審查義務(wù)。登記主管機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)售合同登記備案的審查,主要在住建部的文件中體現(xiàn),具體為:對(duì)買受人是否符合購(gòu)房資格進(jìn)行審驗(yàn),審驗(yàn)內(nèi)容包括是否屬于失信被執(zhí)行人、是否屬于限制購(gòu)買房屋的對(duì)象、是否屬于實(shí)施限購(gòu)城市的限購(gòu)對(duì)象、是否屬于不具備購(gòu)房資格的境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人。對(duì)銷售方是否具備售房資格審驗(yàn),如現(xiàn)房銷售人是否屬于房屋所有權(quán)人、是否具有行為能力等。對(duì)房源信息核驗(yàn),包括新建商品房是否取得銷售許可、是否存在查封或抵押等限制交易情形、政策性住房是否滿足上市條件等。預(yù)售人申請(qǐng)預(yù)售合同登記備案,需要提交的資料包括主體資格資料、雙方簽訂的合同、登記備案申請(qǐng)表等。上述審查內(nèi)容更側(cè)重行政管理功能,登記機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)信息能夠充分查詢到相關(guān)條件是否適格,故并不存在審查的難度。至于對(duì)當(dāng)事人之間主體資格、合同的審查,登記機(jī)關(guān)主張是形式審查,部分裁判案件中也持這一觀點(diǎn)。究其緣由,在于法律并未對(duì)預(yù)售合同登記備案審查義務(wù)作出規(guī)定。形式審查的不足導(dǎo)致有時(shí)候很難確定買賣合同交易的真實(shí)性,尤其是在工程款抵房、欠款抵房、互易、讓與擔(dān)保等情形下僅從合同外觀無(wú)法確定交易的真實(shí)背景,實(shí)務(wù)中的糾紛大抵因此而起。有的觀點(diǎn)認(rèn)為,房管部門不能只做形式審查,應(yīng)參照最高人民法院《關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條的規(guī)定,盡到力所能及的審查義務(wù),[2]必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地查看,對(duì)可能存在權(quán)屬爭(zhēng)議的,可以向利害關(guān)系人或有關(guān)單位進(jìn)行調(diào)查,筆者認(rèn)同這一觀點(diǎn)。

第五,在一房多賣情況下,現(xiàn)行制度對(duì)預(yù)售合同登記備案的順位規(guī)定不一致。一房多賣是實(shí)務(wù)中的典型糾紛,涉及多名購(gòu)房人權(quán)利保護(hù)的優(yōu)先問(wèn)題。影響買受人權(quán)利的因素包括所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記、預(yù)告登記、合同簽訂時(shí)間、是否交付、是否付款及是否進(jìn)行預(yù)售登記備案等。最高人民法院第八次民商事審判會(huì)議紀(jì)要確定的順位是:(1)房屋產(chǎn)權(quán)變更登記;(2)是否占有房屋以及合同履行情況;(3)買賣合同成立先后,并將備案時(shí)間作為評(píng)價(jià)買賣合同成立時(shí)間的要素之一。北京市高級(jí)人民法院確定的順位是:(1)所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記;(2)合法占有房屋;(3)買受人付款多少、是否網(wǎng)簽、合同成立的先后,辦理預(yù)售合同備案或網(wǎng)簽手續(xù)的買受人不能對(duì)抗合法占有房屋的買受人。安徽省高級(jí)人民法院確定的順位是:(1)房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記;(2)辦理了預(yù)告登記或合同備案手續(xù);(3)合法占有房屋;(4)合同履行在先;(5)合同成立在先。廣東省高級(jí)人民法院確定的順位是:(1)房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記;(2)辦理了預(yù)告登記;(3)實(shí)際交付;(4)受理了買受人所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記;(5)網(wǎng)上簽約或預(yù)售合同登記備案;(6)先行支付價(jià)款;(7)合同成立在先。浙江省高級(jí)人民法院確定的順位是:(1)預(yù)售合同登記備案;(2)合法占有房屋;(3)先行支付價(jià)款;(4)合同登記備案在先或成立在先。

由上可見(jiàn),在一房多賣且多份合同均有效的情形下,各法院在確定買受人優(yōu)先順位時(shí)銷售合同備案登記所處的位序并不相同,除了合同備案登記之外,各法院考慮的其他因素的位序也不相同,在司法實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致同類案件在不同省域作出不同的裁判,這與我國(guó)一元制立法體系不符,與同案同判的裁判統(tǒng)一性要求亦不符。

除上述列舉之外還存在其他未規(guī)定內(nèi)容,如:未規(guī)定買受人申請(qǐng)預(yù)售登記的權(quán)利;未規(guī)定預(yù)售合同登記備案后如何解除的程序;未規(guī)定違反預(yù)售合同登記備案的法律后果等。

三、完善商品房預(yù)售合同登記備案制度的建議

制度完善的路徑設(shè)計(jì)方面,路徑之一是整理現(xiàn)有法律、法規(guī)、文件、司法解釋等,制定統(tǒng)一的房地產(chǎn)交易法,將預(yù)售合同備案登記作為交易環(huán)節(jié)之一;路徑之二是修訂現(xiàn)有法律,將有關(guān)登記備案的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范性整理,植入歸化到現(xiàn)有法律中。筆者認(rèn)為,第二種路徑較為可取,具體可對(duì)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》修訂,增加登記備案內(nèi)容,一方面對(duì)備案登記行為從行政法規(guī)層面正名,另一方面可以實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有登記行為的有益銜接。在此過(guò)程中,現(xiàn)有的住建部與國(guó)家稅務(wù)總局;與人民銀行、銀監(jiān)會(huì);與最高人民法院之間聯(lián)合發(fā)布的相關(guān)文件,有其獨(dú)立存在價(jià)值,可以不列入整理范圍,繼續(xù)有效存在。

實(shí)踐中房屋交易的情況遠(yuǎn)比理論研究復(fù)雜,包括商品房預(yù)售、商品房現(xiàn)售、存量房買賣、房產(chǎn)繼承、以房抵債、房產(chǎn)互換、房產(chǎn)贈(zèng)與、一房多賣、房產(chǎn)抵押、讓與擔(dān)保等,現(xiàn)行制度規(guī)定并未全部涵蓋和細(xì)化,故而制度完善時(shí)的內(nèi)容設(shè)計(jì)任重道遠(yuǎn)。

第一,目前的登記備案部門包括房產(chǎn)管理部門和土地管理部門,實(shí)踐中主要由房產(chǎn)管理部門承擔(dān)登記備案職責(zé),在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記之后,下一步的登記備案主管部門建議歸口到不動(dòng)產(chǎn)登記部門。由不動(dòng)產(chǎn)登記部門進(jìn)行登記需要解決房屋銷售登記備案的性質(zhì)問(wèn)題,也就是登記備案是否屬于不動(dòng)產(chǎn)登記的類型之一。筆者認(rèn)為,在相關(guān)規(guī)定已經(jīng)明確登記備案是辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的必經(jīng)程序、且在住建部門的推行下登記備案已具實(shí)然性的情況下,將登記備案確定為不動(dòng)產(chǎn)登記的類型之一,不存在障礙且符合實(shí)務(wù)做法。

第二,登記備案的性質(zhì)和效力是不得不面對(duì)的問(wèn)題,因其直接涉及登記備案行為是否可訴的司法困惑。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,登記備案只是將房產(chǎn)交易合同在登記機(jī)關(guān)記載、歸檔、備查,并不改變當(dāng)事人的法律關(guān)系,也不產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù),也不影響合同的效力,登記備案屬于主管機(jī)關(guān)的行政管理行為,只是一種事實(shí)狀態(tài)的記載,故不屬于行政訴訟受案范圍。(4)以不屬于人民法院行政案件受案范圍并駁回起訴的裁判基本持這一觀點(diǎn),如:山西省太原市中級(jí)人民法院(2020)晉01行終94號(hào)行政裁定書;四川省高級(jí)人民法院(2020)川行申184號(hào)行政裁定書;江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2018)蘇06行終458號(hào)行政裁定書。相反觀點(diǎn)認(rèn)為,登記備案事實(shí)上對(duì)當(dāng)事人及利害關(guān)系人產(chǎn)生了實(shí)際影響,如:變更、注銷備案前,不得重復(fù)辦理備案;登記備案是所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的前置程序;一房數(shù)賣情況下登記備案作為多個(gè)買受人權(quán)利優(yōu)先性考量的因素之一;違法撤銷登記備案會(huì)損害買受人權(quán)利等,因而應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟受案范圍。(5)認(rèn)為屬于人民法院行政案件受案范圍的裁判亦存在,如:河北省石家莊市中級(jí)人民法院(2018)冀01行終69號(hào)行政判決書;山西省太原市中級(jí)人民法院(2019)晉01行終61號(hào)行政判決書?；诖?司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)駁回起訴和受理審理兩類完全不同的做法,爭(zhēng)議不斷;各地也在嘗試性解決這一個(gè)問(wèn)題,如《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》規(guī)定“未經(jīng)登記備案的商品房買賣合同不得對(duì)抗第三人”,浙江省高級(jí)人民法院《關(guān)于審理涉及房地產(chǎn)登記民事案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》將已經(jīng)辦理商品房銷售合同登記備案的買受人列為一房數(shù)賣下的第一順位人。筆者認(rèn)為,所有行政行為均具有公信力,登記備案也不應(yīng)例外,在現(xiàn)行法律和實(shí)務(wù)已經(jīng)將登記備案作為房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記、預(yù)告登記前置程序情況下,仍認(rèn)為登記備案僅是對(duì)買賣合同事實(shí)的記載、不具有可訴性,說(shuō)服力顯然不足。因此,建議明確登記備案的性質(zhì),屬于行政確認(rèn)行為;明確其法律效力,或?qū)剐Я騼?yōu)先效力,以定紛止?fàn)?、息訴寧人。

第三,關(guān)于登記備案的適用范圍,建議將商品房預(yù)售、商品房現(xiàn)售、存量房買賣、房產(chǎn)繼承、以房抵債、房產(chǎn)互換、房產(chǎn)贈(zèng)與、一房多賣、房產(chǎn)抵押、讓與擔(dān)保等囊括進(jìn)來(lái),尤其對(duì)實(shí)務(wù)中容易引發(fā)糾紛的以房抵債、一房多賣,應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范。

第四,關(guān)于登記備案的法律程序,建議以住建部建辦房(2015)45號(hào)《房屋交易與產(chǎn)權(quán)管理工作導(dǎo)則》為基礎(chǔ),結(jié)合各地規(guī)定,以法規(guī)范的形式予以完善。一方面,現(xiàn)行備案程序、房源核驗(yàn)、主體資格審查等按照法律規(guī)范“假定、處理、后果”的模式改造,以權(quán)利義務(wù)責(zé)任的立法形式規(guī)范。另一方面,重點(diǎn)確定登記備案機(jī)關(guān)的審查義務(wù),審查義務(wù)確定時(shí)建議采納《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第十九條做法,采用形式審查為主、實(shí)質(zhì)審查為輔的模式,并輔之以公告異議期,在審查時(shí)建議審查交易的真實(shí)性、是否履行等,尤其是對(duì)于可能存在以房抵債、房產(chǎn)互換、房產(chǎn)贈(zèng)與、讓與擔(dān)保等非貨幣交易的情形,應(yīng)重點(diǎn)審查。

第五,對(duì)于一房多賣的順位問(wèn)題,最高人民法院第八次民商事審判會(huì)議紀(jì)要已經(jīng)有了指導(dǎo)性意見(jiàn),在司法解釋正式明確之前,不建議通過(guò)立法形式再行確定,但對(duì)于各地法院關(guān)于備案登記在優(yōu)先順位方面的規(guī)定建議由最高司法機(jī)關(guān)逐漸梳理并統(tǒng)一,以有效防止同案不同判情況。對(duì)于登記備案和抵押登記的優(yōu)先性問(wèn)題,雖然抵押權(quán)的物權(quán)性具有對(duì)抗備案登記的債權(quán)性,但需要考慮先后問(wèn)題,目前司法實(shí)務(wù)中相對(duì)一致的做法是,如果銷售登記備案在先、抵押登記在后,抵押權(quán)不得對(duì)抗債權(quán);如果抵押登記在先、銷售合同登記備案在后,抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。