王奎憲

（中水東北勘測設計研究有限責任公司，吉林 長春 130021）

0 引言

水利水電工程建設用地一般包括工程永久征地和施工臨時用地兩部分。臨時用地一般包括臨時辦公用房、生活用房、制梁場、拌合站、鋼筋加工廠、施工和運輸便道、地上線路架設和地下管線敷設、農用地表土剝離堆放場、材料堆場、取土場和棄土（渣）場用地等。臨時用地使用之前首先要辦理用地手續(xù)，進行表土剝離；在用地期間要對土地被占用者進行補償；如果臨時用地時間較長，并超過了臨時用地期限，需要辦理延續(xù)用地手續(xù)；臨時用地結束后要對所使用的土地進行復墾，恢復原有種植條件和質量，并給土地被占用者支付耕地減產(chǎn)損失費用。臨時用地費用包括臨時用地期間的補償費用、復墾費用和減產(chǎn)損失費等。筆者依據(jù)多年來征地移民規(guī)劃設計和實施經(jīng)驗，分析現(xiàn)有的規(guī)程規(guī)范和法律法規(guī)存在的一些與當今水利水電工程建設發(fā)展不適應的問題，提出臨時用地處理建議，供大家討論。

1 臨時用地概念及占地要求

依據(jù)自然資源部的規(guī)定[1]，臨時用地是指建設項目施工、地質勘查等臨時使用的土地。臨時用地地點的選擇和數(shù)量的確定，一方面要滿足工程建設需要，另一方面還要滿足節(jié)約占地、盡量不占或少占耕地的要求。對土地使用后復墾難度較大的臨時用地，要嚴格控制占用耕地。確需占用永久基本農田的，必須恢復原種植條件。也就是說臨時用地結束后要么恢復原地類，要么恢復成其他可利用的地類，如耕地恢復為林地，未利用地恢復為耕地等。

2 臨時用地費用計算

1）用地期間補償費。依據(jù)水電規(guī)范規(guī)定[2]，臨時用地期間每年用地補償費=規(guī)劃水平年耕地畝產(chǎn)值×臨時用地使用時間。

2）土地復墾費。土地復墾包括耕地、林地、草地和其他土地復墾，移民專業(yè)只負責耕園地復墾，其投資列入征地移民之中；除耕地以外的土地復墾全部由水土保持專業(yè)完成，其投資列入主體工程之中。土地復墾費計算一般依據(jù)挖損和壓占類型分別進行復墾典型設計，依據(jù)典型設計工程量、現(xiàn)行定額和人工材料單價計算各類挖損和壓占土地的復墾費用，最后推算整個工程土地復墾費用。如條件允許可以對所有要復墾的土地全部進行復墾設計，并計算復墾費用。

3）臨時用地減產(chǎn)損失費。一般按耕地年產(chǎn)值計算，第1年按減產(chǎn)50%、第2年按減產(chǎn)30%、第3年按減產(chǎn)20%計算。

3 臨時用地存在的問題

3.1 補償標準

依據(jù)規(guī)范規(guī)定，臨時用地期間每年補償費用按用地期間的耕地年產(chǎn)值乘以用地時間計算，但目前全國很多地區(qū)按政府公布的區(qū)片綜合地價10%或15%計算。2022年以前，一般耕地年產(chǎn)值在2000元左右，但采用區(qū)片綜合地價的10%或15%計算確定臨時用地每年補償標準遠高于耕地畝產(chǎn)值。如長春市政府規(guī)定[3]耕地青苗補償費為2.00元/m2（耕地年產(chǎn)值），而區(qū)片綜合地價一類區(qū)為160.0萬元/hm2，七類區(qū)為50.0萬元/hm2，按10%計算，每年臨時用地補償費一類區(qū)為16.00元/m2、七類區(qū)為5.00元/m2，為青苗補償費的2.5～8.0倍；沈陽市政府規(guī)定[4]臨時使用集體土地、國有農用地和未利用地，每年按照征地區(qū)片綜合地價的15%給予補償，沈河區(qū)區(qū)片綜合地價為675.0萬元/hm2、康平縣區(qū)片綜合地價為46.5萬元/hm2，每年臨時用地補償費沈河區(qū)為101.25元/m2、康平縣為6.98元/m2，是耕地年產(chǎn)值的幾倍至幾十倍。此外，近期移民安置監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，部分工程的臨時用地雖然按區(qū)片地價的10%或15%進行了補償，但對涉及青苗的臨時用地又要支付青苗補償費用，屬于重復補償。

由于占地期間補償標準高，導致部分被占地農民找各種理由拒絕接收復墾后土地，導致部分工程臨時用地時間延長。另外，對占地時間較長的臨時用地，若按區(qū)片地價10%或15%的標準進行補償，部分地區(qū)占地六七年的臨時用地補償費就超過永久占地，導致永久占地農民有意見。

3.2 使用期限

中華人民共和國土地管理法規(guī)定臨時用地使用期限一般不超過2年；自然資源部規(guī)定[1]臨時用地使用期限一般不超過2年，建設周期較長的能源、交通、水利等基礎設施建設項目，施工使用的臨時用地期限不超過4年。然而大型水利工程的建設工期基本都在5年以上，特別是抽水蓄能電站建設周期一般8～10年，遠遠超過4年。2021年之前，各地自然資源部門能夠給大型水利水電工程2年續(xù)辦一次臨時用地手續(xù)，但自從2021年自然資源部關于臨時占地規(guī)定出臺之后，辦理臨時用地延續(xù)手續(xù)讓地方自然資源部門很為難。例如東北某抽水蓄能工程總工期為9年，2017年開工，至2021年已實施4年，在辦理臨時用地延續(xù)手續(xù)時讓當?shù)刈匀毁Y源局很為難。

3.3 臨時用地復墾

為了保證臨時用地復墾土源問題，在占地之前首先進行土地表層土壤剝離。目前，表層土壤剝離一般由主體工程施工單位在臨時用地施工時進行，費用計入主體工程水土保持之中，但在表土剝離之前，很多項目未按表土剝離規(guī)范[5]的規(guī)定對土層厚度、土壤質地、有機質、土壤類型等進行土壤調查和土壤評價，導致土地被占之前沒有土地現(xiàn)狀調查資料，無法證明土地復墾后是否達到了原有質量標準，出現(xiàn)被占地居民不滿意等問題。

4 建議

4.1 臨時用地補償標準

在工程建設過程中，臨時用地期間的補償一般會出現(xiàn)以下3種情況：一是臨時用地占用青苗；二是不占青苗；三是對北方施工占地時間短的工程項目（如輸水管道），在秋季作物秋收后施工，在春季種植前完成土地復墾，既不影響作物種植，也不涉及青苗。建議對第1種情況應按畝產(chǎn)值標準補償，對第2種情況應按凈產(chǎn)值補償，對第3種情況不需補償或應結合實際情況給予適當補償。故對沒有同一年產(chǎn)值規(guī)定的地區(qū)，規(guī)劃設計單位應對所占用的土地進行產(chǎn)值分析計算，確定所占耕地的實際產(chǎn)值或凈產(chǎn)值，確定臨時用地補償標準。

對遼寧某電站臨時用地補償費計算時，對不涉及青苗的臨時用地每年按畝產(chǎn)值的80%進行補償（即凈產(chǎn)值補償）；對涉及青苗的臨時用地按畝產(chǎn)值補償；對臨時用地年限較長，補償費用超過永久占地補償費用時，按永久占地補償標準進行控制。在實施過程中，被占地農民對上述處理方案沒有提出任何異議。

4.2 臨時用地使用年限

由于能源、水利等基礎設施建設項目施工周期長，建議自然資源部門對臨時用地的使用年限按工程工期進行控制，每2年續(xù)辦一次用地手續(xù)。

4.3 土地復墾

臨時用地復墾質量涉及被占地農民的利益，為避免引起建設單位與被占地農民的矛盾，以及被占地農民拒收復墾后的耕地，建議項目法人加強對土地復墾的管理，在進行表土剝離之前，應按照表土剝離規(guī)范[5]的要求對所占耕地的土層厚度、土壤質地、有機質、土壤類型等進行土壤調查和土壤評價，復墾時按著不低于原有耕地標準進行復墾，復墾后進行檢查驗收，杜絕施工單位復墾質量不達標，也防止被占地農民提出過高要求。

5 結語

為了保住1.2億hm2耕地的紅線，國家實行最嚴格的耕地保護制度，所以臨時用地選址盡量不占或者少占耕地，確需占用永久基本農田時，必須能夠恢復原種植條件，保證基本農田不會減少。對用地期間補償標準問題，一方面設計單位應向自然資源部門進行咨詢，了解臨時用地期間補償標準確定的依據(jù)和所包含的補償內容；另一方面設計單位應本著合情合理的原則確定補償標準。對用地年限問題，項目法人應與自然資源部門進行溝通協(xié)調，依據(jù)工程建設合理工期辦理臨時用地延續(xù)手續(xù)。另外，在臨時用地之前做好土層和土質調查，在臨時用地結束后按照原有土地質量做好臨時用地的復墾，特別是對輸水管道這樣臨時用地比較多的項目，保證臨時用地復墾質量，并給與被占地者合理的補償。