盧昌林

（中國人民銀行南京分行營業(yè)管理部，江蘇 南京 210000）

一、住房公積金制度的發(fā)展現(xiàn)狀

住房公積金制度是我國目前最為重要的住房金融制度之一，也是住房保障體系的重要組成部分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國采用的是福利分房制度，一部分單位自建住房，按照職務(wù)、工齡、學(xué)歷、婚姻家庭等標(biāo)準(zhǔn)將住房分配給職工，職工以較低的成本購買或是免費(fèi)獲得住房的所有權(quán)或是使用權(quán)。房屋建造、管理、維修的大部分成本由單位承擔(dān)。隨著時(shí)代的變遷，這種制度的弊端凸顯。對單位來說，分房導(dǎo)致的財(cái)政壓力逐年遞增，對職工來說，分房的公平性和合理性不能完全得到有效保障。20世紀(jì)90年代末，國務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確要堅(jiān)持國家、單位、個(gè)人合理分擔(dān)的原則，停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，全面推行住房公積金制度，發(fā)展住房金融，加快住房建設(shè)。隨后國務(wù)院、財(cái)政部、中國人民銀行等相繼出臺包括《住房公積金管理?xiàng)l例》《關(guān)于完善住房公積金決策制度的意見》《住房公積金行政監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》等在內(nèi)的多項(xiàng)配套文件，我國的住房公積金制度逐步建立、完善。

住房公積金是國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、其他組織等與職工一起繳納的住房長期儲備基金，具有強(qiáng)制性、專用性、互助性等特點(diǎn)。住房公積金雙方繳納，個(gè)人所有，?？顚Ｓ?，監(jiān)督有力，一經(jīng)推出就有效緩解了職工購房“錢不夠”的問題。同時(shí)，相比商業(yè)貸款，住房公積金貸款利率更低，無形之中減輕了職工的購房壓力。住房公積金制度的實(shí)施，保障了職工基本住房需求、推動了城鄉(xiāng)住房建設(shè)發(fā)展?！笆濉逼陂g，我國住房公積金繳存額、繳存單位數(shù)、繳存職工數(shù)逐年增長，截止到2020年末，分別達(dá)到26210.83億元、365.38萬個(gè)、15327.70萬人。提取方面，2020年提取公積金的職工人數(shù)超過6000萬，一半以上提取用于購買、建造、翻修住房和償還住房貸款。貸款方面，2020年住房公積金個(gè)人住房貸款發(fā)放量穩(wěn)步上升，支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款穩(wěn)定回收。

二、住房公積金制度的現(xiàn)存問題

住房公積金制度自誕生以來，為城鄉(xiāng)住房建設(shè)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活條件改善做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，相關(guān)政策由于制定較早，部分內(nèi)容已與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有所脫節(jié)，又因?yàn)槿狈α⒎ūＵ?，還存在權(quán)威性、強(qiáng)制性不足問題。在實(shí)踐中，同時(shí)也存在受益群體有限，存款利率較低等問題。

（一）法治環(huán)境待完善，監(jiān)督體系需健全

目前，我國并沒有出臺住房公積金的專門法律，還停留在行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的層面，現(xiàn)存的行政執(zhí)法依據(jù)主要為國務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》以及地方政府關(guān)于住房公積金管理的若干規(guī)定。其中，住房公積金行政監(jiān)督的制度來源主要為2004年建設(shè)部會同財(cái)政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布的《住房公積金行政監(jiān)督辦法》，該辦法明確了住房公積金行政監(jiān)督的對象、方式、程序、執(zhí)行和處罰，提出了建立住房公積金通報(bào)制度，備案制度和報(bào)告制度，搭建了監(jiān)督體系的基本框架，為監(jiān)督工作的貫徹實(shí)施打下了可行的基礎(chǔ)。但辦法的頒布，也形成了事實(shí)上的多頭監(jiān)管格局。多頭監(jiān)管容易導(dǎo)致責(zé)任不清、層層監(jiān)管造成效果不夠理想，管理上難免出現(xiàn)漏洞，易于被“鉆空子”。

（二）覆蓋群體待擴(kuò)大，區(qū)域差異需協(xié)調(diào)

從繳存單位和人數(shù)看，住房公積金覆蓋率較低。2020年全國按主要行業(yè)劃分的法人單位數(shù)2938.89萬個(gè)，住房公積金實(shí)繳單位365.38萬個(gè)，繳存單位覆蓋率僅為12%。2020年全國住房公積金實(shí)繳職工15327萬人，而2020年全國就業(yè)人數(shù)為75064萬人，覆蓋率僅為20.42%。和其他職工保障相比，2020年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工32859萬人，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)21689萬人，參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)26763萬人，覆蓋率都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于住房公積金。

從地域看，全國住房公積金繳存呈現(xiàn)兩極分化。2020年，全國有14個(gè)省市住房公積金繳存覆蓋率超過平均水平。覆蓋率前五位的地區(qū)分別是：北京、上海、天津、江蘇、廣東，就業(yè)人數(shù)合計(jì)15117萬人，占全國全部就業(yè)人數(shù)的20%。排名后五位的地區(qū)分別是：安徽、河南、江西、廣西、云南，就業(yè)人數(shù)合計(jì)15755萬人，占全國全部就業(yè)人數(shù)的20%（見表1）。覆蓋率的兩極分化，雖然與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)類型有一定關(guān)系，但也從側(cè)面反映了區(qū)域不平衡的問題。

表1 2020年分地區(qū)住房公積金繳存情況

（三）增值收益待提升，投資能力需加強(qiáng)

住房公積金投資范圍單一，資產(chǎn)增值收益率較低。我國住房公積金增值收益的主要來源為利息，由高到低分別為委托貸款利息、存款利息和國債利息，2020年住房公積金增值收益1113.17億元，增值收益率僅為1.58%，而依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2020年CPI較上年上漲2.5%，增值收益率跑不贏通貨膨脹，資產(chǎn)存在減值風(fēng)險(xiǎn)。與住房公積金類似的全國社保基金，2020年的投資收益率則達(dá)到15.84%。全國社?；鸩捎弥苯油顿Y和間接投資相結(jié)合的方式，借助外部專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)，主要投向銀行存款、債券、信托、股權(quán)投資等流動性較好的金融工具，已經(jīng)形成了較為健全的資產(chǎn)配置和風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

三、住房公積金制度面臨的新形勢

面對紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，市場上進(jìn)行招聘的公司、崗位、人員數(shù)量減少，失業(yè)率攀升，就業(yè)形勢嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示，2018～2019年，我國就業(yè)形勢穩(wěn)中向好，新增就業(yè)人數(shù)超過1300萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員少于1000萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率保持在較低水平，特別是2019年，創(chuàng)下了18年來最低的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.8%。2020年之后，新增就業(yè)人數(shù)出現(xiàn)較大幅度下跌，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員超過1000萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率攀升（見表2）。

表2 2018～2021年全國就業(yè)、失業(yè)情況

在保障現(xiàn)有職工合法權(quán)益方面。按照現(xiàn)行要求，住房公積金的繳存基數(shù)一般為員工上年月平均工資，繳費(fèi)基數(shù)上限一般為非私營單位就業(yè)人員月平均工資的3倍，繳費(fèi)基數(shù)下限一般為當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)可選擇的繳存比例在5%-12%之間。企業(yè)在正常平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，有義務(wù)按時(shí)、足額為職工繳納住房公積金。然而，近年來，受新冠肺炎疫情沖擊及內(nèi)外部市場環(huán)境發(fā)生顯著變化的影響，一些企業(yè)因暫時(shí)的經(jīng)營困難，無法按時(shí)支付勞動者工資，但是基于現(xiàn)存的勞動關(guān)系，依然需要為職工足額繳納住房公積金，人工成本增加的壓力降低了企業(yè)繳存公積金的主觀能動性。

四、構(gòu)建高質(zhì)量住房公積金制度的對策建議

構(gòu)建高質(zhì)量的住房公積金制度，目的是要滿足人民群眾多樣化的需求。住房公積金制度的強(qiáng)制性和普遍性為低收入群體構(gòu)筑了“安全網(wǎng)”，無論時(shí)代如何變遷，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終不變。面對新情況新挑戰(zhàn)，應(yīng)充分發(fā)揮其紓困功能，采用降低繳費(fèi)比例，延長繳費(fèi)期限，提高貸款額度、放寬提取條件、簡化辦理手續(xù)等方法，為單位和個(gè)人解決現(xiàn)實(shí)困難。近年來，中央財(cái)政投入百億資金支持住房租賃保障，住房公積金如何更好地參與到這項(xiàng)惠民工程，也是未來需要探索的方向。

構(gòu)建高質(zhì)量的住房公積金制度，要在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)最大程度地發(fā)揮資金的效用。一方面，依托現(xiàn)有的全國住房公積金監(jiān)管平臺，對資金實(shí)行全流程電子化管理，通過提高資金安全、規(guī)范存放管理，進(jìn)一步完善資金管理體系。另一方面，可借鑒全國社?；鸬南冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)制度建設(shè)，積極盤活存量資金，擴(kuò)大投資方式和領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)存量資金的保值增值。

構(gòu)建高質(zhì)量的住房公積金制度，要健全住房公積金監(jiān)管體系。在制度層面，積極推動相關(guān)法規(guī)的制定和完善，健全法律體系。進(jìn)一步理順監(jiān)督工作機(jī)制，明確各類危害行為的法律責(zé)任主體，深化內(nèi)外部監(jiān)督的協(xié)同。內(nèi)部做好日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督和巡回監(jiān)督，外部做好信息公開，建立監(jiān)督的專門渠道，豐富群眾監(jiān)督的方式，最大程度的保障住房公積金制度的健康運(yùn)行。

五、結(jié)語

我國住房公積金制度設(shè)立的根本目的是為了解決人民基本住房的問題，滿足人民對住房的基本需求。住房公積金制度助力幫助千家萬戶圓夢“居者有其屋”，在全面建成小康社會的進(jìn)程中發(fā)揮了重要的保障作用。進(jìn)入新發(fā)展階段，應(yīng)樹立新發(fā)展理念，進(jìn)一步完善住房公積金制度，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，推動我國社會經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。