文/蔣文燕（北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院）

為進一步加快實施全面績效管理的步伐，我國不斷革新預(yù)算管理體系，出臺績效評價相關(guān)政策文件，支出績效評價開始從項目支出績效評價轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T整體支出績效評價，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念開始深入人心。但部門整體支出涉及內(nèi)容更廣、評價難度更大，一些單位具體實施中存在諸多問題，難以取得預(yù)期的評價效果。以N職業(yè)學(xué)院為例，其大部分自評項目評價等級為優(yōu)秀，但實際上N職業(yè)學(xué)院績效管理信息化程度低、評價指標(biāo)科學(xué)性不足、配套管理制度不健全、缺少專業(yè)績效管理人才、績效評價結(jié)果利用不充分，績效評價功能并未得到充分發(fā)揮，績效評價結(jié)果的可比性不足。因此，N職業(yè)學(xué)院應(yīng)積極針對部門整體支出績效評價實施中的問題，采取相應(yīng)有效措施，嚴(yán)格貫徹落實績效管理政策。

一、部門整體支出績效評價概念

部門整體支出績效評價是以部門預(yù)算資金為對象，以部門所有支出所達到的產(chǎn)出和結(jié)果為主要內(nèi)容，對單位支出活動進行考核評價[1]。近年來，為充分發(fā)揮財政資金保障作用，優(yōu)化財政資金配置，提升國家整體治理能力，我國各級財政部門積極試點，推進了部門整體支出績效評價工作，根據(jù)績效評價需要下發(fā)了諸多文件[2]。如：京發(fā)〔2019〕12號文件、京財績效〔2021〕613號文件，首批選取北京市民政局和北京市規(guī)劃自然資源委作為試點單位，經(jīng)過試點逐步建立部門整體績效報告工作機制，相關(guān)政策文件不斷完善。2022年，北京市財政局京財績效〔2022〕669號文件要求各部門開展自評，做好整體支出績效評價管理工作，并按要求制定《部門整體績效評價報告》。顯然，隨著預(yù)算績效管理的持續(xù)改革，單一的項目支出績效評價模式已無法滿足事業(yè)單位預(yù)算績效管理需要，為更準(zhǔn)確、全面地掌握部門整體績效，績效評價就要從項目支出績效評價延伸到部門整體支出績效評價。

二、現(xiàn)行部門整體支出績效評價分析

2014年，為從立法層面對績效評價作出規(guī)定，我國經(jīng)過政府工作會議討論，對《預(yù)算法》進行了修訂，開啟了預(yù)算績效管理法制化進程[3]。但實際工作中，各事業(yè)單位預(yù)算績效評價很長一段時間停留在項目支出層面，直到2018年印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），要求逐步開展部門整體支出績效評價，預(yù)算績效評價才開始真正進入全新階段[4]。從各地區(qū)具體實施情況來看，北京市緊隨政策印發(fā)了《北京市市級預(yù)算部門整體支出績效評價操作細則（試行）》，明確了評價內(nèi)容、評價對象、評價方法、評價指標(biāo)，以及績效報告機制，規(guī)范了績效評價工作程序。但該《細則》仍存在諸多的局限性，明顯借鑒了項目支出績效評價的經(jīng)驗，側(cè)重于考察部門支出的合規(guī)性、合法性，常常忽視支出的效益性、經(jīng)濟性。廣東省為規(guī)范預(yù)算績效，優(yōu)化部門整體支出績效評價體系，也印發(fā)了《廣東省省級部門整體預(yù)算績效評價暫行辦法》，對一級、二級、三級指標(biāo)都作出了規(guī)定，明確指出圍繞支出資金的申請、使用、驗收三個環(huán)節(jié)進行評價。該評價模式以4E理論為基礎(chǔ)，注重經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性，但細化量化程度不足，導(dǎo)致績效評價結(jié)果針對性不強。總結(jié)各省市部門整體支出績效評價方式，主要分為三大類：其一以項目支出為主脈的績效評價；其二以部門履行的社會責(zé)任為主脈的績效評價；其三以部門職能結(jié)合項目為主脈的績效評價[5]。顯然，目前我國部門整體支出績效評價機制尚不成熟，諸多方面亟待改革。

三、N職業(yè)學(xué)院部門整體支出績效評價現(xiàn)狀

（一）N職業(yè)學(xué)院部門整體支出績效評價目的

N職業(yè)學(xué)院屬于農(nóng)業(yè)類高職院校，辦學(xué)宗旨是服務(wù)“三農(nóng)”，該院校共設(shè)36個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實有人數(shù)866人，其中在職人員838人，離休人員7人，其他人員21人，資產(chǎn)共計54370.50萬元。N職業(yè)學(xué)院為提高財政資金利用效率，營造良好的辦學(xué)環(huán)境，加快科研向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化，不斷加強預(yù)算績效管理改革，希望通過對部門整體支出活動進行綜合評價發(fā)現(xiàn)存在的問題，尋求整改方向，從而促進學(xué)院預(yù)算資金分配的規(guī)范化、資源配置的合理化。在工作實踐中，N學(xué)院對擬申請2022年預(yù)算的新增項目（共計19個）開展了事前績效評估工作，進一步推動了績效管理關(guān)口前移，不僅充分發(fā)揮了事前績效評估在項目決策中的主導(dǎo)作用，全面提升了預(yù)算項目申報質(zhì)量，還有效減少了無效資金投入，防止了“拍腦袋”決策。

（二）N職業(yè)學(xué)院部門整體支出績效評價的內(nèi)容和方法

N職業(yè)學(xué)院部門整體支出績效評價結(jié)合政策文件，將預(yù)算資金（包括上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金）納入評價范圍，評價范圍涵蓋N職業(yè)學(xué)院本級36個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。評價內(nèi)容方面，從部門決策、管理和績效三個方面著手，對績效目標(biāo)設(shè)定情況、資金收支情況、制度執(zhí)行情況、績效目標(biāo)實現(xiàn)程度及效果等內(nèi)容進行評價。評價指標(biāo)設(shè)定方面，詳細列出了黨風(fēng)黨建、教育教學(xué)管理、師資隊伍建設(shè)、學(xué)生培養(yǎng)、科技項目管理、招生就業(yè)等19項績效指標(biāo)。量化評估方面，共設(shè)4個等級，一級為優(yōu)秀、二級為良好、三級為一般、四級為較差。采用的評價方法主要是：案卷研究、電話訪談、專家評議、問卷調(diào)查等。

（三）N職業(yè)學(xué)院部門整體支出績效評價實施情況

為加快預(yù)算績效管理體系建設(shè)，強化預(yù)算績效管理工作開展力度，N職業(yè)學(xué)院成立了由院分管財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)組成的預(yù)算管理績效領(lǐng)導(dǎo)小組，明晰了責(zé)任主體，建立了協(xié)作機制，全面提升了績效評價力度。N職業(yè)學(xué)院根據(jù)“先有項目立項，再申請財政資金”的要求，對部門項目支出實施了績效評價，評價項目23個，占部門項目總數(shù)的100.00%，涉及金額3561.66萬元，其中部門評價項目1個，單位自評項目22個，部門評價項目評級為良好，自評項目中21個優(yōu)秀、1個良好。績效評價過程中，N職業(yè)學(xué)院構(gòu)建了一種全過程績效管理的模式，事前有績效評估報告；事中撰寫半年工作總結(jié)，并根據(jù)各項目進度按預(yù)算績效管理的要求開展績效跟蹤，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的情況，填寫《項目績效跟蹤匯總表》，撰寫《財政支出半年績效跟蹤報告》；事后則開展績效自評、部門整體支出績效評價，最終形成全院部門整體績效評價報告，并按要求將部門整體績效管理情況報北京市財政局。

（四）N職業(yè)學(xué)院部門整體支出績效評價實施中發(fā)現(xiàn)的問題

從N學(xué)院部門整體支出績效評價情況來看，自評的評價等級為優(yōu)秀，績效管理取得了良好效果，有效提升了學(xué)院總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、改進工作的能力，整體預(yù)算績效水平有明顯提升。但N職業(yè)學(xué)院部門整體支出績效評價在一些方面仍需進一步完善，歸納如下：

一是績效管理信息化程度低。21世紀(jì)是信息時代，大數(shù)據(jù)技術(shù)廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的影響力越來越大，學(xué)院很多經(jīng)濟業(yè)務(wù)都已在線辦理，財務(wù)信息化是主流趨勢，績效管理也將全面走向信息化。然而，N職業(yè)學(xué)院教育信息化建設(shè)剛剛起步，績效管理信息化尚未受到應(yīng)有重視，績效評價方式方法仍較為落后，跟不上學(xué)院發(fā)展的步伐，績效評價效率較低。

二是績效評價指標(biāo)不科學(xué)?？冃гu價指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)、合理，直接決定績效評價結(jié)果的客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性。然而，N學(xué)院績效指標(biāo)的設(shè)置不夠量化，考核重點不突出，可考性不足。例如，社會效益指標(biāo)設(shè)置有“進行創(chuàng)業(yè)示范展示和社會服務(wù)，常年服務(wù)于教授科研、‘三農(nóng)’工作”。顯然，該指標(biāo)設(shè)置不夠明確，表述較為模糊，無具體效益考核內(nèi)容，非常不利于評價指標(biāo)的執(zhí)行和后期評價。而且一些指標(biāo)設(shè)置過于煩瑣，導(dǎo)致項目支出績效目標(biāo)申報表填報質(zhì)量不高，經(jīng)常發(fā)生指標(biāo)歸口錯誤、多項指標(biāo)未分條填寫的情況。例如：社會效益指標(biāo)設(shè)置為“成為校企合作產(chǎn)學(xué)研基地和技術(shù)應(yīng)用中心，為北京及全國工程建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)，承擔(dān)社會責(zé)任，為企業(yè)、社會提供培訓(xùn)并加快學(xué)院專業(yè)建設(shè)步伐、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。基地建成后，計劃每年為企業(yè)開展員工培訓(xùn)不少于100人次，同時為社會潛在學(xué)院提供1+X證書考取培訓(xùn)”，該設(shè)置指標(biāo)不夠精練，考核重點不突出。

三是配套管理制度不健全。雖然N職業(yè)學(xué)院一直在提倡預(yù)算績效管理，卻沒有結(jié)合部門整體支出績效評價的需要制定配套管理制度，存在“走一步看一步”的現(xiàn)象。配套管理制度缺失會導(dǎo)致績效評價過程不規(guī)范，經(jīng)常出現(xiàn)無據(jù)可依的情況，無法為相關(guān)責(zé)任的確定提供客觀依據(jù)，難以真正揭示學(xué)院預(yù)算管理、財務(wù)支出、成本控制的缺陷。通過對N職業(yè)學(xué)院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于相關(guān)管理制度不健全，導(dǎo)致N職業(yè)學(xué)院對外投資不規(guī)范，易面臨資產(chǎn)流失風(fēng)險。

四是缺少專業(yè)績效管理人才。N職業(yè)學(xué)院設(shè)置了37個部門預(yù)算員且多是兼職人員，知識結(jié)構(gòu)相對單一，對績效管理了解不深，更缺少相關(guān)工作經(jīng)驗，自評表填寫存在諸多問題。而且N職業(yè)學(xué)院缺少真正主管部門整體支出績效評價的專業(yè)人才，現(xiàn)有人員多為普通財務(wù)人員調(diào)任、兼任，難以真正落實績效管理工作任務(wù)。

五是績效評價結(jié)果利用不充分。只有加強對績效評價結(jié)果的分析與利用才能找到問題成因，提出適當(dāng)?shù)膯栴}解決方案，逐步提高學(xué)院預(yù)算管理的效能，為學(xué)院經(jīng)費支出控制提供依據(jù)。然而，N職業(yè)學(xué)院在績效評價過后未根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整預(yù)算管理體制，未對相關(guān)責(zé)任人作出獎懲，績效評價結(jié)果很多時候只是下一年度預(yù)算調(diào)整的參考，評價結(jié)果卻沒有得到利用。

四、N職業(yè)學(xué)院部門整體支出績效評價優(yōu)化建議

（一）提高績效管理信息化程度

為消除各機構(gòu)間的信息差，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費，提升績效自評結(jié)果的整理與分析能力，N職業(yè)學(xué)院應(yīng)積極加強信息化建設(shè)，提高績效管理信息化程度，為加速全面落實預(yù)算績效管理進程提供強有力支持。N職業(yè)學(xué)院可基于業(yè)財融合，搭建“預(yù)算+績效”一體化系統(tǒng)，支出項目績效目標(biāo)全程線上申報、線上審核，利用信息技術(shù)實現(xiàn)績效管理關(guān)口前移，使預(yù)算審核從經(jīng)驗式審核向科學(xué)精準(zhǔn)審核轉(zhuǎn)變，構(gòu)建精準(zhǔn)績效管理模式，以此實現(xiàn)預(yù)算和績效業(yè)務(wù)“流程”有機融合、“數(shù)據(jù)”匯聚聯(lián)通、“結(jié)果”集成應(yīng)用，助推預(yù)算和績效深度融合。

（二）優(yōu)化績效評價指標(biāo)設(shè)置

若績效評價指標(biāo)適用性不強，自然無法得出準(zhǔn)確的績效評價結(jié)果，甚至?xí)W(xué)院的預(yù)算資金配置優(yōu)化造成一定的誤導(dǎo)。N職業(yè)學(xué)院應(yīng)參照《北京市財政支出績效評價管理暫行辦法》（京財預(yù)〔2012〕272號)，針對歷年項目實施情況，不斷加強共性指標(biāo)收集，同時針對延續(xù)性項目不斷優(yōu)化績效指標(biāo)，進一步提高指標(biāo)適用性、針對性，突出教育改革與教學(xué)管理、招生就業(yè)、人才隊伍建設(shè)及管理、推動鄉(xiāng)村振興等重點工作成果及效果?？冃гu價指標(biāo)體系具體搭建與設(shè)計時，要緊貼校園建設(shè)與戰(zhàn)略發(fā)展的需要，圍繞年度部門重點工作，深入分析指標(biāo)執(zhí)行的影響因素，為不同評價內(nèi)容設(shè)置不同指標(biāo)，并為每一項指標(biāo)設(shè)置不同分值，盡可能做到量化細化，提升指標(biāo)可考核性。

（三）健全配套管理制度

完善配套管理制度，明確評價思路、責(zé)任主體、具體工作內(nèi)容和進度安排等事項，規(guī)范績效目標(biāo)申報表填報形式，才能提高績效管理水平，減少績效管理缺陷，確保績效理念及相關(guān)要求落實到項目負責(zé)人。N職業(yè)學(xué)院應(yīng)遵循“部門總體層面—處室（系部）層面—項目層面”分層次評價思路，按“誰申請預(yù)算、誰設(shè)定目標(biāo)”的原則優(yōu)化績效評價制度，健全《財務(wù)審批和報銷管理辦法》，對支出績效目標(biāo)申報表填報作出較為明細的規(guī)定。此外，還要通過制度明確績效評價的決策主體、責(zé)任主體、執(zhí)行主體，對預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、預(yù)期成本作出相應(yīng)規(guī)定，建立節(jié)約型校園。

（四）積極組織人才培訓(xùn)活動

為解決缺少專業(yè)績效管理人才的問題，N職業(yè)學(xué)院應(yīng)加強績效目標(biāo)編報的指導(dǎo)和培訓(xùn)工作，多層次組織績效目標(biāo)相關(guān)專題的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，確?？冃Ю砟罴跋嚓P(guān)要求落實到項目負責(zé)人。一方面，要對全院37個部門預(yù)算員開展培訓(xùn)，確保所有預(yù)算員都能按要求填寫自評表及申報表，從而給匯總學(xué)院整體數(shù)據(jù)提供基礎(chǔ)。另一方面，應(yīng)實施“人才強校”戰(zhàn)略，積極引進第三方中介機構(gòu)進行指導(dǎo)、培訓(xùn)，通過專業(yè)培訓(xùn)幫助相關(guān)人員考取績效評價師CPEP崗位能力證書，建設(shè)專業(yè)績效管理隊伍。在實際培訓(xùn)中，為降低壓縮培訓(xùn)成本，提高培訓(xùn)的靈活性，可采用在線直播、網(wǎng)絡(luò)微課的方式進行培訓(xùn)，例如，建設(shè)云教室、云學(xué)堂等。

（五）加強對績效評價結(jié)果的利用

實施部門整體支出績效評價的目的就是為了找出問題、整改問題，全面提升預(yù)算資金的利用效率，并據(jù)此完善預(yù)算績效管理制度和改進預(yù)算績效管理工作，同時對預(yù)算執(zhí)行率偏低、績效目標(biāo)偏離較大、自評結(jié)果較差的項目，認真制定落實整改措施。因此，N職業(yè)學(xué)院要加強對績效評價結(jié)果的利用，組織專家對評價結(jié)果進行全方位的分析，查明問題發(fā)生的原因，將評價結(jié)果作為學(xué)院編制下一年度預(yù)算的重要參考依據(jù)，確保項目如期完成。另外，要嚴(yán)格執(zhí)行《“三重一大”決策制度》，根據(jù)績效評價的結(jié)果對相關(guān)責(zé)任人采取獎懲措施，通過必要的獎懲加強學(xué)院各機構(gòu)對績效評價的重視。

五、結(jié)論

教育教學(xué)質(zhì)量與學(xué)院財政支出管理有直接關(guān)系，預(yù)算資金配置不合理，無法保障學(xué)院重點支出，勢必影響教學(xué)實踐活動的開展，實施支出績效評價，提高資金利用率有一定必要性。因此，為落實支出責(zé)任，提高資金使用效益，創(chuàng)造良好辦學(xué)環(huán)境，N職業(yè)學(xué)院應(yīng)進一步加強支出績效管理，優(yōu)化績效評價指標(biāo)設(shè)置，加強對績效評價結(jié)果的利用，通過對績效評價的分析，逐步減少財政資金管理的漏洞。