曹愛紅 王艷輝

北京市科學技術研究院，北京，100089

一、引言

近年來，法治已經(jīng)成為推動區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的基本方式和決定性力量[1]，科技立法作為推動區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要抓手，為區(qū)域科技創(chuàng)新和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了根本制度保障。2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“布局建設綜合性國家科學中心和區(qū)域性創(chuàng)新高地，支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心?！苯ㄔO國際科技創(chuàng)新中心既是國家在歷史性跨越的新階段賦予北京的戰(zhàn)略任務，也是在當今世界百年未有之大變局和新一輪科技革命背景下對北京提出的新要求。因此，加快制定北京國際科技創(chuàng)新中心地方性法規(guī)，通過立法破除科技創(chuàng)新的體制機制障礙，建立適應科技創(chuàng)新發(fā)展的新規(guī)則，既是北京落實落細《中華人民共和國科學技術進步法》的制度要求，也是推動北京落實國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、支撐我國科技強國建設的重要抓手。[2]如何科學設計立法框架，把握支撐國家戰(zhàn)略任務和建立本地科技創(chuàng)新基本法規(guī)之間的關系，在包容創(chuàng)新與合法合規(guī)之間實現(xiàn)動態(tài)平衡，已成為北京國際科技創(chuàng)新中心建設的緊迫需要。[3]

上海、廣東、深圳三地與北京同處于科技創(chuàng)新和改革的前沿，共同承擔著國家推進區(qū)域國際科技創(chuàng)新中心建設的戰(zhàn)略任務。2022年12月，中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評價報告2022》顯示，北京、上海（簡稱“滬”）和廣東（簡稱“粵”）三地綜合科技創(chuàng)新水平指數(shù)值高于全國平均水平，屬我國內(nèi)地31個地區(qū)3個梯隊中的第一梯隊，是代表我國參與國際科技競爭的核心區(qū)域，其科技創(chuàng)新立法工作也走在了全國前列。2019年，廣東省系統(tǒng)性修訂了《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》（簡稱《廣東條例》），2020年，上海市出臺了《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》（簡稱《上海條例》），兩部地方性法規(guī)的出臺，進一步完善了滬、粵兩地的科技創(chuàng)新法治體系。

在城市層面，深圳市科技創(chuàng)新能力突出，且是中國特色社會主義先行示范區(qū)和國家經(jīng)濟特區(qū)，在科技創(chuàng)新立法和政策制定方面具有獨到之處。2020年，深圳在全面落實廣東省地方性法規(guī)的基礎上，充分利用經(jīng)濟特區(qū)先行先試的地方立法權(quán)，重新制定了《深圳經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新條例》（簡稱《深圳條例》），建立了有別于《廣東條例》的立法框架、立法思路。同時，針對本地科技創(chuàng)新的資源特點和發(fā)展階段，深圳在重點制度設計方面形成了自己的特色，如土地資源利用體系的規(guī)制等，建立了突出市場的科技創(chuàng)新法治體系?！渡钲跅l例》的立法經(jīng)驗，可以從市場角度為北京國際科技創(chuàng)新中心建設立法提供借鑒。

綜上，筆者以《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》為例，對比研究滬粵深三地科技創(chuàng)新綜合性地方法規(guī)的立法經(jīng)驗，以期為北京國際科技創(chuàng)新中心立法提供啟示與借鑒。

二、滬粵深科技立法經(jīng)驗比較分析

為進一步優(yōu)化區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，滬粵深三地分別基于各自的法規(guī)體系建設情況，確定了綜合性法規(guī)的在科技法規(guī)體系中心的定位，并結(jié)合各地的區(qū)域科技創(chuàng)新優(yōu)勢，對法規(guī)的立法基礎、框架思路及重點制度進行特色化設計。

（一）滬粵深科技立法的基礎

法治建設越來越成為科技創(chuàng)新的基礎保障和重要驅(qū)動[4]。滬粵深三地均建立了相對完善的地方性科技法規(guī)體系，使各類創(chuàng)新主體、創(chuàng)新活動得到規(guī)范，得到相應支持和鼓勵，也為各地的科技創(chuàng)新和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

上海一直重視科技立法工作，其科技創(chuàng)新領域的地方性法規(guī)共有19部，主要涉及創(chuàng)新主體、人才、教育、專利、創(chuàng)新園區(qū)、市場和環(huán)境等方面。2014年，習近平總書記在上?？疾鞎r作出上?！耙涌煜蚓哂腥蛴绊懥Φ目萍紕?chuàng)新中心進軍”的重要指示后，上海積極進行科創(chuàng)中心建設實踐探索，針對科創(chuàng)中心建設縱深推進中亟待解決的制度瓶頸，于2020年頒布施行《上海條例》[5]。該條例是上海科技創(chuàng)新中心建設的基本法[5]，與《上海市科學技術進步條例》一起成為科技法規(guī)的龍頭，以《上海市知識產(chǎn)權(quán)保護條例》《上海市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》等科技專項法規(guī)及《上海市促進中小企業(yè)發(fā)展條例》等其他相關法規(guī)成為科技法規(guī)的龍身，它們共同構(gòu)成雙綜合聯(lián)動的科技創(chuàng)新法規(guī)體系（見圖1）。

廣東省非常注重科技創(chuàng)新的法律保障和與時俱進，其現(xiàn)行有效的省級科技領域法規(guī)19部，主要涉及創(chuàng)新、人才、教育、市場和企業(yè)創(chuàng)新主體等方面。2011年頒布的《廣東條例》是全國第一部規(guī)范促進自主創(chuàng)新活動的地方性法規(guī)，和《廣東省促進科學技術進步條例》形成雙綜合聯(lián)動結(jié)構(gòu)的地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)形式（見圖1）。為提高法規(guī)的針對性、可操作性，《廣東條例》隨著廣東省科技創(chuàng)新環(huán)境的變化先后進行了3次修訂，2019年《廣東條例》的系統(tǒng)性修訂，增加了推進粵港澳大灣區(qū)建設等內(nèi)容[6]。

深圳建市40多年來，在落實國家法律法規(guī)和廣東省地方性法規(guī)的基礎上，充分運用其特區(qū)立法權(quán)先后制定了科技領域的地方性法規(guī)20多部，現(xiàn)行有效的共19部，主要涉及創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素、科技園區(qū)、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面，構(gòu)建了以《深圳條例》為單龍頭的“總（綜）+分”[7]法規(guī)體系（見圖1）?！渡钲跅l例》是深圳市科技領域的基礎性法規(guī)，自2008年頒布以來，隨著深圳經(jīng)濟特區(qū)科技發(fā)展的變化，先后經(jīng)歷了2013年和2019年的兩次修訂，2020年重新制定的《深圳條例》與國際科技創(chuàng)新中心建設的要求更加契合，致力于營造更好的科技創(chuàng)新法治環(huán)境，對深圳科技進步和經(jīng)濟發(fā)展起到了助推作用。

圖1 滬粵深科技法規(guī)體系

（二）滬粵深綜合性科技法規(guī)的框架及思路對比

1.法規(guī)適用范圍和定位

《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》的適用范圍有部分不同之處?！渡虾l例》適用上海市推進科技創(chuàng)新中心建設的相關工作，條例涉及科技、經(jīng)濟、金融、財政等領域。《廣東條例》適用范圍是廣東省行政區(qū)域內(nèi)的自主創(chuàng)新活動。《深圳條例》適用范圍是深圳經(jīng)濟特區(qū)科技創(chuàng)新活動，包括科技創(chuàng)新鏈條的各環(huán)節(jié)。但三者相同之處是，這些條例都是對本地科技創(chuàng)新活動進行全面規(guī)范的綜合性地方法規(guī)，是地方科技創(chuàng)新的“基本法”。同時，它們不僅將本地行之有效的改革舉措以法規(guī)的形式固定下來，而且還針對制約科技創(chuàng)新的瓶頸問題進行了前瞻性立法設計，以制度創(chuàng)新推動科技創(chuàng)新，通過法規(guī)穩(wěn)定性和先在性[8]為當?shù)乜萍紕?chuàng)新發(fā)展保駕護航。

2.立法框架對比

《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》都屬于沒有上位法的地方性法規(guī)，它們的立法框架均是根據(jù)立法目的和本地發(fā)展需要進行的設計（見表1）。

表1 滬粵深三地地方性科技綜合法規(guī)的立法框架對比

《上海條例》共9章59條，包括《總則》《創(chuàng)新主體建設》《創(chuàng)新能力建設》《聚焦張江推進承載區(qū)建設》《人才環(huán)境建設》《金融環(huán)境建設》《知識產(chǎn)權(quán)保護》《社會環(huán)境建設》《附則》等。該條例遵循“創(chuàng)新主體是科創(chuàng)中心建設的核心力量，創(chuàng)新能力是科創(chuàng)中心建設的核心內(nèi)容，創(chuàng)新人才、承載區(qū)和科技金融是科創(chuàng)中心建設的核心要素”[5]的原則，從政府推動科技創(chuàng)新中心建設的角度，按照“明確建設主體、明晰建設內(nèi)容、突出核心要素支撐、推動形成創(chuàng)新生態(tài)”的邏輯主線[5]，進行相應的制度框架設計，為科技創(chuàng)新中心建設提供了全面、系統(tǒng)的立法保障。

《廣東條例》（2019）共7章72條，包括《總則》《研究開發(fā)和成果創(chuàng)造》《成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化》《創(chuàng)新型人才建設與服務》《激勵與保障》《法律責任》《附則》等。該條例先后經(jīng)2012年、2016年、2019年3次修訂，原有的框架一直保持未變，但條款新增20條、刪除15條，修改49條，形成了目前7章77條的法規(guī)架構(gòu)。該條例從自主創(chuàng)新的角度，按照“自主創(chuàng)新鏈+人才”的邏輯順序進行立法框架設計，既突出了人才在自主創(chuàng)新中的重要作用，也保持了對自主創(chuàng)新生態(tài)的系統(tǒng)性法律保障?！稄V東條例》的第3次修訂對整個創(chuàng)新鏈條進行了規(guī)制，強化了對基礎研究的支持保障和粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展，為大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心建設和發(fā)展提供了堅實的法制保障。

《深圳條例》包括《總則》《基礎研究和應用基礎研究》《技術創(chuàng)新》《成果轉(zhuǎn)化》《科技金融》《知識產(chǎn)權(quán)》《空間保障》《創(chuàng)新環(huán)境》《附則》，共9章101條，是一部對科技創(chuàng)新全鏈條進行系統(tǒng)規(guī)制的地方性法規(guī)。該條例按照創(chuàng)新鏈條的邏輯順序設計立法框架，明確了深圳經(jīng)濟特區(qū)各主體的權(quán)利體系和科技創(chuàng)新活動空間的法制邊界。

從立法框架內(nèi)容來看，這三部地方性法規(guī)存在相同點，但又有所差別，主要體現(xiàn)在6個方面：（1）三部地方性法規(guī)都將基礎研究作為條例的重要內(nèi)容。（2）《上海條例》《廣東條例》設有人才建設方面章節(jié)，《深圳條例》沒有對人才進行專章設計，而是將人才的相關規(guī)定分散在科技創(chuàng)新鏈條的各個環(huán)節(jié)。（3）《上海條例》《深圳條例》都設有環(huán)境建設相關章節(jié)，其中《上海條例》將環(huán)境建設分為人才環(huán)境、金融環(huán)境、社會環(huán)境和知識產(chǎn)權(quán)四章；《深圳條例》將創(chuàng)新環(huán)境的相關制度設計成科技金融、知識產(chǎn)權(quán)保護和創(chuàng)新環(huán)境三章；《廣東條例》沒有專設環(huán)境建設部分，而是將創(chuàng)新環(huán)境相關的制度設計放在總則和保障部分。（4）《廣東條例》《深圳條例》都將成果轉(zhuǎn)化部分單獨成章。（5）上海和深圳都非常重視科技創(chuàng)新的資金保障，《上海條例》《深圳條例》對金融支持（金融環(huán)境建設、科技金融）進行了專章設計，充分體現(xiàn)其區(qū)域的金融發(fā)展優(yōu)勢和特色。（6）由于《上海條例》《深圳條例》都是從推動創(chuàng)新的角度進行的支持制度設計，所以二者都沒有法律責任部分。

3.立法思路比較分析

《上海條例》是國內(nèi)首部科創(chuàng)中心建設的地方“基本法”，其以地方性法規(guī)的方式全力保障上海科創(chuàng)中心建設，構(gòu)建更具競爭力的法治環(huán)境。作為上?？苿?chuàng)中心建設的“基本法”“保障法”“促進法”，《上海條例》一方面著力貫徹落實重大國家戰(zhàn)略，確保重大改革于法有據(jù)；另一方面強調(diào)創(chuàng)新策源能力的提升[5]，通過將科技創(chuàng)新中心建設的有效舉措進行固化提升、在破解發(fā)展障礙的同時進行前瞻性制度設計，形成了以政府推動為主的政府治理型法規(guī)模式。

2019年修訂的《廣東條例》在原來框架下，加強了對自主創(chuàng)新鏈的前端基礎與應用基礎研究等相關的制度設計，增加了重大科技基礎設施建設、重點領域研發(fā)計劃、省實驗室建設等內(nèi)容，體現(xiàn)了廣東省由重視成果轉(zhuǎn)化向關注自主創(chuàng)新全鏈條的立法導向和思路，實現(xiàn)了對自主創(chuàng)新進行全鏈條布局和創(chuàng)新環(huán)境的系統(tǒng)性構(gòu)建。

《深圳條例》從激發(fā)市場主體活力、推動創(chuàng)新要素順暢流動的角度，按照“基礎研究和應用基礎研究—技術攻關—成果轉(zhuǎn)化—科技金融—人才支撐”的生態(tài)鏈進行系統(tǒng)性制度設計，更注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，該條例還規(guī)定政府可以運用財政后補助、間接投入等方式，通過資助、貸款貼息、獎勵、基金等形式支持科技創(chuàng)新，通過加強知識產(chǎn)權(quán)保護、提供創(chuàng)新空間來服務科技創(chuàng)新，兼顧政府在市場失靈時的調(diào)節(jié)作用，形成了市場和政府協(xié)同推動科技創(chuàng)新的法規(guī)制度模式。

（三）滬粵深綜合性科技法規(guī)的重點制度設計分析

作為地方的綜合性科技法規(guī)，《上海條例》《廣東條例》《深圳條例》三部法規(guī)在重點制度設計上存在一些共同點。

1.三部法規(guī)都比較重視基礎研究

三部法規(guī)都對基礎研究進行了重點制度設計，除明確規(guī)定支持高校院所、企業(yè)等創(chuàng)新主體參與基礎研究外，還對基礎研究的經(jīng)費投入、重大科技基礎設施和實驗室等載體建設進行了規(guī)制。例如，《上海條例》明確規(guī)定，要開展重點領域的技術創(chuàng)新規(guī)劃布局，突出共性關鍵技術、前沿引領技術、現(xiàn)代工程技術等，支持可能產(chǎn)生顛覆性創(chuàng)新成果但意見分歧較大的非共識項目研究，系統(tǒng)推進上?？萍紕?chuàng)新工作?！稄V東條例》明確了各級政府在基礎研究、應用基礎研究投入方面的責任，并通過省市政府對廣東省實驗室的穩(wěn)定支持和關鍵核心技術自主可控及重大創(chuàng)新平臺等方面的制度安排等，為基礎研究和應用基礎研究創(chuàng)造了條件?！渡钲跅l例》在落實《廣東條例》的基礎上，根據(jù)本地實際，不僅對基礎研究進行專章設計，明確基礎研究和應用基礎研究的主體、財政資金支持原則、政府支持方式、承載區(qū)、載體、基礎設施、主要發(fā)展領域、產(chǎn)學研聯(lián)合基礎研究等，而且還對市級科技研發(fā)資金的比例和社會資金投入進行了規(guī)定，要求基礎研究和應用基礎研究的投入比例不低于市級科研資金的30%，企業(yè)和其他社會力量的捐贈支出可享受優(yōu)惠政策。

2.加強科技創(chuàng)新人才的權(quán)益規(guī)制

創(chuàng)新是第一動力，人才是第一資源。三部法規(guī)都將科技人才的權(quán)利義務作為制度設計的重要內(nèi)容，更多融入和體現(xiàn)了“私法自治”的理念[9]?！渡虾l例》不僅規(guī)定了體現(xiàn)創(chuàng)新貢獻價值導向的收入分配原則，還將競爭性財政項目的勞務費和績效支出、“三技”（技術開發(fā)、技術咨詢、技術服務）收入不納入科研事業(yè)單位的績效工資總量等規(guī)定固化提升為地方性法規(guī)，為科技人員提供了穩(wěn)定的預期?！稄V東條例》創(chuàng)新了用人機制，充分體現(xiàn)人才的知識價值，規(guī)定財政性自主創(chuàng)新項目中承擔項目人員的人力資源成本費可以從項目經(jīng)費中支出且比例不受限制?！渡钲跅l例》加大了對科研人員的產(chǎn)權(quán)激勵，在全國率先立法規(guī)定，“全部或者主要利用財政性資金取得職務科技成果的，高等院校、科研機構(gòu)應當賦予科技成果完成人或者團隊科技成果所有權(quán)或者長期使用權(quán)”?？萍汲晒瓿扇嘶蛘邎F隊可以獲得不低于70%的所有權(quán)份額和不少于10年的長期使用權(quán)。同時，該條例充分利用特區(qū)先行先試的立法權(quán)，率先以法規(guī)形式確立了“同股不同權(quán)”制度，并允許實行“同股不同權(quán)”的公司在深圳證券交易所上市交易，以吸引和激勵全球創(chuàng)新人才和資本參與深圳早期的科技創(chuàng)新和技術研發(fā)。

3.強化科技創(chuàng)新的法治環(huán)境

《上海條例》從人才環(huán)境建設、金融環(huán)境建設、知識產(chǎn)權(quán)保護、社會環(huán)境建設4個角度勾畫出了上海科技創(chuàng)新中心建設創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境的制度體系，不僅明確了人才發(fā)展、資金支持的促進措施，還明確要實施最嚴格的知識產(chǎn)權(quán)保護制度，并從科學普及、表彰獎勵、科研誠信、科研倫理等方面推動建立科技創(chuàng)新發(fā)展的生態(tài)秩序?！渡钲跅l例》從《知識產(chǎn)權(quán)》《科技金融》《創(chuàng)新環(huán)境》3個專章對創(chuàng)新環(huán)境進行規(guī)范，其中創(chuàng)新環(huán)境部分從人才、科普、創(chuàng)新文化和科技創(chuàng)新底線等方面進行了制度設計?！稄V東條例》雖然沒有設置創(chuàng)新環(huán)境部分，但在《激勵與保障》部分對創(chuàng)新環(huán)境的一些方面進行了規(guī)范，如對于科技這把雙刃劍帶來的不確定性風險[10]，《廣東條例》加強了對科技倫理的規(guī)制，明確實行“科研倫理承諾制”，并規(guī)定了從事涉及人的生物醫(yī)學科研和實驗動物生產(chǎn)、使用單位的科研倫理審查、管理方面的責任。

4.滬粵深綜合性科技法規(guī)的特色和創(chuàng)新點

體現(xiàn)地方特色是《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）等法律賦予地方立法的基本要求，也是增強地方立法的有效性、連續(xù)穩(wěn)定性和可執(zhí)行性的關鍵。三部法規(guī)都圍繞地方發(fā)展特色進行了創(chuàng)新性的制度設計。

《上海條例》根據(jù)科技創(chuàng)新中心建設的系統(tǒng)性、復雜性特點，更加注重科技創(chuàng)新中心建設與城市其他功能定位的關系。其不僅設置了第四章專章《聚焦張江推進承載區(qū)建設》對張江科學城和張江自主創(chuàng)新示范區(qū)自建設進行了規(guī)定，而且還將《金融環(huán)境建設》獨立成章，提出要推動科技創(chuàng)新中心建設與其他“四個中心”建設、自貿(mào)試驗區(qū)建設、長三角一體化建設等聯(lián)動發(fā)展，充分體現(xiàn)了“上海特色”。

《廣東條例》圍繞粵港澳大灣區(qū)國際創(chuàng)新中心建設的自主創(chuàng)新要求，不僅明確了自主創(chuàng)新的法律概念，建立了從基礎研究到創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化覆蓋自主創(chuàng)新全過程的法規(guī)體系[11]，還從自主創(chuàng)新的源頭、激勵與保障等方面進行了創(chuàng)新性的制度設計[6]。同時，該條例還從知識產(chǎn)權(quán)保護、人才流動、資金跨境使用等角度明確規(guī)定要推進粵港澳大灣區(qū)建設，為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同合作的落實落地提供了原則指引和法規(guī)保障。

《深圳條例》針對科技創(chuàng)新空間緊張的問題，重點強調(diào)土地空間等創(chuàng)新要素的高效運用，用《空間保障》專章對科技創(chuàng)新的土地空間進行了規(guī)定，從空間規(guī)劃、土地供給和管理等角度為科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地、用房提供法律保障。其不僅將“先租后讓”等彈性供應新型產(chǎn)業(yè)土地的有效做法上升到法規(guī)層面，還明確了政府可以根據(jù)實際需要合理確定工業(yè)用地使用權(quán)出讓年限。同時，還按照“限對象、限租金”的思路，規(guī)定了新型產(chǎn)業(yè)用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房的申請人和受讓人范圍及例外情況，以保證科技創(chuàng)新土地、空間的使用效能。

三、滬粵深科技立法的啟示

滬粵深三地根據(jù)當?shù)乜萍紕?chuàng)新特點，建立了符合科技創(chuàng)新發(fā)展形勢的科技法規(guī)體系，尤其在促進科技人才等創(chuàng)新要素集聚方面的立法設計，對北京未來制定綜合性科技法規(guī)具有一定的借鑒意義。

（一）建立層次分明、完備的科技法規(guī)體系

滬粵深三地科技創(chuàng)新法規(guī)體系分為3個層次：其一，基礎性法規(guī)。作為基本綱領，這一層次的法規(guī)涉及政府對科技活動的組織、資金投入等基礎性內(nèi)容，包括技術進步條例、創(chuàng)新中心建設條例、自主創(chuàng)新條例或科技創(chuàng)新條例等。其二，科技領域某些方面的專門法規(guī)，如針對科技人才、成果轉(zhuǎn)化、技術市場、知識產(chǎn)權(quán)、企業(yè)技術創(chuàng)新等關鍵環(huán)節(jié)和重點要素的專門立法。其三，與科技領域相關的其他法規(guī)，如營商環(huán)境條例、自貿(mào)區(qū)條例等。這類法規(guī)中也對科技創(chuàng)新進行了相關的制度設計。例如，上海除了《上海市科學技術進步條例》《上海條例》等綜合性法規(guī)之外，還制定和實施了《上海市知識產(chǎn)權(quán)保護條例》《上海市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》《上海市科學技術獎勵規(guī)定》等一系列專項法規(guī)。另外，《上海市實施〈中華人民共和國氣象法〉辦法》與《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，均對科技創(chuàng)新作了專門規(guī)定。這些法規(guī)的實施為上海市的科技創(chuàng)新提供了強有力的支持，形成了科技創(chuàng)新相對獨立而又比較健全的法規(guī)支撐體系。

（二）緊跟科技發(fā)展形勢制定修訂地方性法規(guī)

科技創(chuàng)新快速發(fā)展，需要適時推動地方科技創(chuàng)新立法的立、改、廢，以保證立法體系的科學性、完整性和有效性，更涉及科技創(chuàng)新環(huán)境的穩(wěn)定維護。因此，科技創(chuàng)新立法呈現(xiàn)出動態(tài)性發(fā)展。隨著科技創(chuàng)新形勢的不斷變化，滬粵深三地均及時對相關法規(guī)進行了制定和修訂，保證法規(guī)的科學性、先在性和適用性，并為科技發(fā)展和體制改革提供了堅實的法律后盾。《廣東條例》2011年出臺后，根據(jù)國內(nèi)外科技發(fā)展形勢的變化先后經(jīng)過3次修訂?！渡钲跅l例》2008年以來先后經(jīng)過3次修訂和1次重新制定，對一些問題進行了前瞻性制度設計，保證了法規(guī)的先在性和適用性，以降低法規(guī)滯后對科技創(chuàng)新帶來的影響。對科技帶來的負面影響，三部法規(guī)都及時新增了相應內(nèi)容。例如，為應對科技創(chuàng)新可能對經(jīng)濟發(fā)展和社會進步帶來的危害，新修訂的《廣東條例》新增了科研倫理相關的制度設計，明確規(guī)定了創(chuàng)新主體在創(chuàng)新活動中應遵循的科研倫理義務、管理主體的責任，并將不簽訂科研倫理承諾書的行為納入立項的負面清單等。

（三）強化科技創(chuàng)新要素的法制保障

科技的發(fā)展離不開良好的科技創(chuàng)新環(huán)境、大量的基建配套、高水平的人才培養(yǎng)體系和廣闊的市場[12]。創(chuàng)新要素是科技創(chuàng)新活動必不可少的基本條件，也是科技立法的重點。滬粵深三地都圍繞資金、人才、土地等創(chuàng)新要素進行系統(tǒng)的制度設計。以人才為例，三部法規(guī)都非常重視對人才的支持，尤其重視對青年科技人才的支持。上海不僅在《上海市科學技術進步條例》《上海條例》中將人才作為專章進行了規(guī)定，同時明確規(guī)定，通過保障研究經(jīng)費、創(chuàng)設支持自由探索開展挑戰(zhàn)性研究的環(huán)境、賦予科研人員更大自主性、提高研究人員待遇水平、加強各類項目機構(gòu)合作、共享研究設施等方面對青年科研人員提供支持。與這些規(guī)定相呼應，上海還出臺了《上海市人才流動條例》《上海市高等教育條例》《上海市科學技術獎勵規(guī)定》等一系列支持激勵人才發(fā)展的地方性法規(guī)，進一步增強了科學技術人才活力。同樣，廣東省不僅在相關條例的專章中對人才進行了規(guī)定，也先后出臺了人才發(fā)展和人才繼續(xù)教育相關條例等，為科技人才發(fā)展保駕護航。

四、對北京國際科技創(chuàng)新中心建設立法的建議

從滬粵深三地的科技法規(guī)體系建設和三地綜合性地方法規(guī)的框架、立法思路及重點制度設計比較研究中，結(jié)合北京市綜合性科技法規(guī)立法情況，筆者提出如下6個方面的建議：

（一）盡快構(gòu)建系統(tǒng)性、動態(tài)性的科技立法體系

目前，北京市堅持以問題為導向，以需求為牽引，不斷進行科技創(chuàng)新法規(guī)政策制度建設，已形成10部地方性法規(guī)、4部政府規(guī)章和近200項政策文件構(gòu)成的具有首都特色的地方科技政策法規(guī)體系，為激勵科技創(chuàng)新營造了良好的法治環(huán)境，但目前尚缺少一部統(tǒng)領科技領域的綜合性基本法規(guī)，法規(guī)之間易出現(xiàn)斷點和銜接問題?？萍颊邔嵤╇m然更加靈活，但層次較低、穩(wěn)定性不足，規(guī)范的社會關系面較窄，難以為各類主體提供穩(wěn)定預期。[13]因此，北京可借鑒上海、廣東和深圳系統(tǒng)化的立法思路，在國家法律框架下，按照《立法法》規(guī)定的地方立法權(quán)限，盡快啟動北京國際科技創(chuàng)新中心建設相關條例或科技進步相關條例等綜合性地方法規(guī)的立法工作，制定一部全面規(guī)范北京科技創(chuàng)新活動的基本性科技法規(guī)，完善北京市科技法規(guī)政策體系，為北京國際科技創(chuàng)新中心建設提供全面、系統(tǒng)的法制保障。

（二）構(gòu)建國際科技創(chuàng)新中心建設的立法框架

國際科技創(chuàng)新中心建設不僅包括科技創(chuàng)新，還涉及制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等，以及經(jīng)濟、金融、營商環(huán)境、教育、文化等與科技創(chuàng)新中心建設相關的創(chuàng)新。北京應依據(jù)科技創(chuàng)新的核心要素和關鍵環(huán)節(jié)，圍繞國際科技創(chuàng)新中心建設，立足北京特色精準定位，構(gòu)建以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新的立法框架，按照“創(chuàng)新主體、創(chuàng)新能力、載體建設、人才隊伍建設、制度建設、環(huán)境建設”等邏輯順序進行制度設計，可以分為《總則》《創(chuàng)新能力建設》《高精尖產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新》《區(qū)域和載體創(chuàng)新》《人才隊伍建設》《開放合作》《創(chuàng)新環(huán)境建設》《法律責任》《附則》等9章。法規(guī)不僅應明確國際科技創(chuàng)新中心建設的目標與任務、基本原則、政府職責、創(chuàng)新主體權(quán)益和法律責任等，還應根據(jù)北京科技創(chuàng)新的相關特色在各章節(jié)進行相應的制度安排，如創(chuàng)新能力部分則應規(guī)制北京地區(qū)央地各類創(chuàng)新主體的權(quán)利義務、國家戰(zhàn)略科技力量建設、大科學裝置運用管理等，區(qū)域創(chuàng)新部分應明確“三城一區(qū)”、中關村自主創(chuàng)新示范區(qū)等定位、功能等。同時，北京立法還應注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府引導推動作用之間的平衡，在保障市場作用充分發(fā)揮的同時，明確政府的責任、權(quán)利和義務，保障政府更好地發(fā)揮作用。

（三）強化基礎研究，打通科技創(chuàng)新的全鏈條制度設計

基礎研究是科技創(chuàng)新的總源頭?；A研究能力和產(chǎn)出是我國科研的短板之一，亟待加強。上海、廣東和深圳的地方性法規(guī)制度設計都對基礎研究進行了重點制度設計。北京作為國際科技創(chuàng)新中心，科技資源豐富，其面臨的“卡脖子”問題及北京的戰(zhàn)略定位，都要求北京把基礎研究作為科技立法的重要內(nèi)容之一，在綜合性科技法規(guī)制度設計中高度重視。因此，北京可根據(jù)自身實際，借鑒滬粵深立法經(jīng)驗，明確規(guī)定地方政府對基礎研究的支持義務和財政資金的支持力度，引導社會資金加強基礎研究投入；賦予自然科學基金、大科學裝置和國家實驗室等法律地位，明確其在支持基礎研究、科學前沿探索等方面的功能定位；建立支持可能產(chǎn)生顛覆性創(chuàng)新成果但意見分歧較大的非共識項目的管理機制。同時，應支持與重大科學問題緊密相關的應用基礎性研究活動，支持高等院校等各類創(chuàng)新主體對接國家需求，建立產(chǎn)學研深度融合的跨界創(chuàng)新團隊，共同承擔國家重大科研項目，通過“沿途下蛋”等方式，推動基礎研究成果不斷轉(zhuǎn)化應用，使基礎研究、應用基礎研究與國家戰(zhàn)略相互支撐。

（四）通過立法持之以恒地厚植人力資源優(yōu)勢

科技驅(qū)動的本質(zhì)是人才驅(qū)動。北京科技人力資源豐富，但人才結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化，國際頂尖科學家、青年科技人才和高技能人才儲備不足，無法滿足國際科技創(chuàng)新中心發(fā)展需要。北京應借鑒滬粵深等地的立法經(jīng)驗，明確國際人才的引進和使用原則，將人才引進綠卡、年薪制、分類考核評價等制度法定化；明確各類人才在科技創(chuàng)新中的權(quán)利義務，分類規(guī)定基礎研究、應用基礎研究等科技項目中人力資源成本的比例，明確科研人員科研自主權(quán)的范圍等。同時，通過立法保障對青年人才的培育，應根據(jù)青年人才的發(fā)展特點、需求、培養(yǎng)路徑等進行制度性規(guī)定，如支持企事業(yè)單位激勵青年科技工作者申報或參與科研項目，參與“揭榜掛帥”等，從地方性法規(guī)層面理順現(xiàn)行的體制和機制，為青年人才的成長提供法律保障。

（五）充分發(fā)揮政府和市場作用，提高土地空間要素配置效率

土地空間是北京科技創(chuàng)新發(fā)展的稀缺資源，也是北京進一步加強科技創(chuàng)新發(fā)展的主要瓶頸之一。為進一步發(fā)揮科技創(chuàng)新作為北京在減量中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展第一動力的作用，建議北京借鑒廣東、深圳立法經(jīng)驗，將北京利用土地空間的有效經(jīng)驗固化提升，在地方立法中明確加強科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地空間保障，明確規(guī)定可以通過確定工業(yè)用地使用權(quán)出讓年限、“限對象、限租金”限制土地出讓等方式，滿足科技創(chuàng)新企業(yè)用地用房需求，降低科技創(chuàng)新企業(yè)初始用地成本，最大限度地提升土地空間的利用效率。

（六）進一步營造良好科技創(chuàng)新生態(tài)

北京科技創(chuàng)新發(fā)展在全國處于領先地位，隨著新技術、新業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展也將較早地感受到新興技術對生產(chǎn)、生活帶來的影響和沖擊。因此，北京有條件也有責任對新興技術可能帶來的負面影響率先開展立法規(guī)制探索，在促進科技發(fā)展的同時，將技術的負面作用控制在可接受的安全范圍內(nèi)。具體來說，可從以下4個方面入手：其一，培育創(chuàng)新價值、創(chuàng)新精神的創(chuàng)新文化，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的社會氛圍；建立健全科研創(chuàng)新守信激勵和失信懲戒機制；對科研所產(chǎn)生的失敗，在依法依規(guī)、勤勉盡責、未謀取非法利益、未違反誠信要求的前提下，一律不作負面評價，依法免除相關責任。其二，按照“鼓勵創(chuàng)新、包容失誤、審慎處罰”原則，建立符合新興領域發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管措施，對新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不得簡單加以禁止或者不加監(jiān)管。其三，完善監(jiān)管制度，對政府及其部門、有關單位在科技創(chuàng)新方面的創(chuàng)新性、差異化的改革措施，如有失誤或偏差，符合規(guī)定條件的可免責或減輕責任，推行信用承諾制。其四，針對北京有明顯的發(fā)展優(yōu)勢的生物醫(yī)藥、人工智能、大數(shù)據(jù)等領域，加強科研倫理、科學相關數(shù)據(jù)的使用、流動等立法規(guī)制，這有助于實現(xiàn)北京自身可持續(xù)發(fā)展的目標，也可為全國在這方面的立法進行探索和嘗試。