陳少?gòu)?qiáng) 李默潔

內(nèi)容提要：能源綠色低碳轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。本文總結(jié)了我國(guó)支持能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的財(cái)政政策，將其歸類(lèi)為支持傳統(tǒng)能源清潔化和低碳化、發(fā)展非化石能源、支持重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳和發(fā)展新能源汽車(chē)四個(gè)方面，分析了能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策的特點(diǎn)和取得的成效，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)進(jìn)行了深入剖析，指出補(bǔ)貼政策長(zhǎng)期化、約束性能源財(cái)政政策面臨風(fēng)險(xiǎn)和部分能源財(cái)政政策重投資輕運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題。綜合以上分析，本文給出了針對(duì)性政策建議。

一、財(cái)政支持能源綠色低碳轉(zhuǎn)型取得明顯成效

我國(guó)能源活動(dòng)二氧化碳排放占全國(guó)二氧化碳排放量的87%，推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，有利于抓住實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的“牛鼻子”（宋敏、龍勇，2022）。碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)對(duì)我國(guó)以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)提出了新的更高要求，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型需要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，同時(shí)也要有效發(fā)揮政府的作用。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)通過(guò)多種財(cái)政政策工具支持能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，取得了明顯成效。

（一）能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策的著力點(diǎn)

根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，財(cái)政政策從推動(dòng)傳統(tǒng)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型、發(fā)展非化石能源、支持重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳和發(fā)展新能源汽車(chē)等四個(gè)方面著力，形成了具有中國(guó)特色的綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策體系。

1.推動(dòng)傳統(tǒng)能源清潔化和低碳化發(fā)展

一是支持煤炭清潔化利用。2017 年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建〔2017〕238 號(hào)），提出中央財(cái)政為各級(jí)政府開(kāi)展鍋爐清潔化改造工程直接提供財(cái)政資金補(bǔ)貼。國(guó)家發(fā)展改革委等十部委印發(fā)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021 年）》提出，中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖改造，對(duì)北方散煤、秸稈取暖開(kāi)展補(bǔ)貼，建設(shè)集中供暖、天然氣供暖或分布式發(fā)電供暖等綜合立體清潔取暖體系。

二是支持常規(guī)和非常規(guī)天然氣發(fā)展。中央財(cái)政按照“多增多補(bǔ)、冬增多補(bǔ)”的原則，采取增量考核的梯級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)方式，鼓勵(lì)地方和企業(yè)多產(chǎn)氣。2020 年，財(cái)政部發(fā)布《清潔能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，中央財(cái)政對(duì)煤層氣（煤礦瓦斯）、頁(yè)巖氣等非常規(guī)天然氣開(kāi)采利用給予獎(jiǎng)補(bǔ)。清潔能源專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)施期限為2020 年至2024 年，到期后按照規(guī)定程序申請(qǐng)延續(xù)。2021 年清潔能源發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算為60.1 億元①財(cái)政部：《2021 年上半年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》，見(jiàn)http：//m.mof.gov.cn/czxw/202108/t20210827_3748539.htm。。

2.大力發(fā)展非化石能源

在可再生能源補(bǔ)貼方面，國(guó)家對(duì)可再生能源直接進(jìn)行補(bǔ)貼是我國(guó)可再生能源財(cái)政支持政策的一大特色。電價(jià)附加補(bǔ)助是可再生能源補(bǔ)貼的主要形式，該資金是按照《可再生能源法》要求，通過(guò)從電價(jià)中征收基金附加的形式籌集資金設(shè)立，支持電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)等可再生能源發(fā)電量的政府性基金?？稍偕茉囱a(bǔ)貼相關(guān)政策詳見(jiàn)表1。

表1 可再生能源補(bǔ)貼財(cái)政支持政策

此外，在水力發(fā)電稅收優(yōu)惠方面，我國(guó)一直實(shí)行水電站部分用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。2014 年，財(cái)政部要求對(duì)裝機(jī)容量超過(guò)100 萬(wàn)千瓦的水力發(fā)電站（含抽水蓄能電站）銷(xiāo)售自產(chǎn)電力產(chǎn)品實(shí)施稅收優(yōu)惠；《水電發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016-2020 年）》提出增加貧困地區(qū)年度發(fā)電指標(biāo)，提高貧困地區(qū)水電工程留成電量比例，落實(shí)和完善水電開(kāi)發(fā)財(cái)政稅收政策，讓當(dāng)?shù)睾腿罕姀哪茉促Y源開(kāi)發(fā)中更多地受益。在風(fēng)力發(fā)電稅收優(yōu)惠方面，《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于風(fēng)力發(fā)電增值稅政策的通知》（財(cái)稅〔2015〕74 號(hào)）規(guī)定，自2015 年7 月l 日起，對(duì)納稅人銷(xiāo)售自產(chǎn)的利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策。在核電稅收優(yōu)惠政策方面，《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于核電站用地征免城鎮(zhèn)土地使用稅的通知》（財(cái)稅〔2007〕124 號(hào)）規(guī)定，對(duì)核電站用地（不包括地下線路用地），生活、辦公用地按規(guī)定征收城鎮(zhèn)土地使用稅，其他用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)核電站應(yīng)稅土地在基建期內(nèi)減半征收城鎮(zhèn)土地使用稅。

3.支持重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能降碳

在工業(yè)節(jié)能領(lǐng)域，依據(jù)《節(jié)能減排補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2020〕10 號(hào)）的規(guī)定，節(jié)能減排補(bǔ)助資金重點(diǎn)支持范圍涵蓋重點(diǎn)關(guān)鍵節(jié)能減排技術(shù)示范推廣和改造升級(jí)。節(jié)能減排補(bǔ)助資金分配結(jié)合節(jié)能減排工作目標(biāo)、投資成本、節(jié)能減排效果以及能源資源綜合利用水平等因素，主要采用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息和據(jù)實(shí)結(jié)算等方式。財(cái)政部根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)、特點(diǎn)等情況，將資金下達(dá)地方或納入中央部門(mén)預(yù)算。

在建筑節(jié)能領(lǐng)域，國(guó)家制定綠色建筑核定標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 50378-2019），按照一星、二星、三星等不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。各地方財(cái)政對(duì)節(jié)能建筑按單位平方米進(jìn)行補(bǔ)貼。例如，北京市出臺(tái)的《北京市裝配式建筑、綠色建筑、綠色生態(tài)示范區(qū)項(xiàng)目市級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》中規(guī)定，二星級(jí)標(biāo)識(shí)項(xiàng)目50 元/平方米，三星級(jí)標(biāo)識(shí)項(xiàng)目80 元/平方米，單個(gè)項(xiàng)目最高獎(jiǎng)勵(lì)不超過(guò)800 萬(wàn)元。截至2022 年5月，全國(guó)31 個(gè)省份已出臺(tái)了一系列綠色建筑激勵(lì)政策，包括財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)先評(píng)獎(jiǎng)、信貸金融支持、減免城市配套費(fèi)用等。

在交通節(jié)能領(lǐng)域，中央財(cái)政設(shè)置交通運(yùn)輸節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)節(jié)能減排量可以量化的項(xiàng)目，獎(jiǎng)勵(lì)資金原則上與節(jié)能減排量掛鉤，對(duì)完成節(jié)能減排量目標(biāo)的項(xiàng)目承擔(dān)單位給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)財(cái)政部、交通運(yùn)輸部《交通運(yùn)輸節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2011〕374 號(hào)），對(duì)于節(jié)能減排量難以量化的項(xiàng)目，可按投資額的一定比例核定補(bǔ)助額度。

4.大力發(fā)展新能源汽車(chē)

財(cái)政政策除了支持新能源行業(yè)供給端之外，還積極推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)應(yīng)用和消費(fèi)端，其中，財(cái)政支持新能源汽車(chē)是一個(gè)重要方面。2010 年，財(cái)政部等四部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》（財(cái)建〔2010〕230 號(hào)）確定在上海、長(zhǎng)春、深圳、杭州、合肥等5 個(gè)城市啟動(dòng)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，這是財(cái)政補(bǔ)貼新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的起點(diǎn)。2011 年，各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步細(xì)化補(bǔ)貼方法和范圍，并提出了“新能源城市公交車(chē)不低于3 年或15 萬(wàn)公里”等日后影響深遠(yuǎn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2014 年是我國(guó)新能源汽車(chē)發(fā)展的關(guān)鍵年，國(guó)家首次提出“發(fā)展新能源汽車(chē)是邁向汽車(chē)強(qiáng)國(guó)的必由之路”。2017 年起，新能源汽車(chē)補(bǔ)貼政策適應(yīng)供給側(cè)改革進(jìn)行調(diào)整完善，補(bǔ)貼比例逐年逐漸下降。2017-2018 年新能源汽車(chē)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較2016 年降低20%，2019-2020 年降低40%。工業(yè)和信息化部、財(cái)政部等部門(mén)發(fā)布《乘用車(chē)企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車(chē)積分并行管理辦法》，至此，深刻影響汽車(chē)行業(yè)的“雙積分”政策正式實(shí)施。2021 年底，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于2022 年新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》，明確新能源汽車(chē)購(gòu)置補(bǔ)貼政策于2022 年12月31 日終止。這意味著我國(guó)財(cái)政直接補(bǔ)貼新能源車(chē)的歷史階段結(jié)束，新能源車(chē)產(chǎn)業(yè)迎來(lái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)階段。

（二）能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策的成效

1.深化能源供給側(cè)改革

在財(cái)政政策的大力支持下，我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)新的變化：一是傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)高端化、清潔化等；二是新能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。在國(guó)家政策的直接支持下，我國(guó)已經(jīng)培育了多家具有世界影響力的可再生能源企業(yè)，可再生能源行業(yè)發(fā)展占據(jù)世界重要位置。我國(guó)政府采取的支持可再生能源發(fā)展財(cái)政政策取得了良好效果?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，低碳轉(zhuǎn)型成效顯著，非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到15.9%，煤炭消費(fèi)比重下降至56.8%，常規(guī)水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、核電裝機(jī)容量分別達(dá)到3.4 億千瓦、2.8 億千瓦、2.5 億千瓦、0.5 億千瓦，非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量穩(wěn)居世界第一①?lài)?guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局：《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202203/t20220322_1320016.html。。

2.推動(dòng)能源綠色消費(fèi)

我國(guó)是對(duì)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持力度最大的國(guó)家之一（池仁勇等，2021），經(jīng)過(guò)20 多年的發(fā)展，我國(guó)新能源汽車(chē)?yán)塾?jì)銷(xiāo)量達(dá)550 萬(wàn)輛，在動(dòng)力電池環(huán)節(jié)涌現(xiàn)出寧德時(shí)代、比亞迪、合肥高軒等世界級(jí)龍頭企業(yè)，其中，僅寧德時(shí)代的全球市場(chǎng)占有率就高達(dá)50%。我國(guó)的政府綠色采購(gòu)政策有力促進(jìn)了節(jié)能產(chǎn)品落地。目前，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購(gòu)規(guī)模占同類(lèi)產(chǎn)品政府采購(gòu)規(guī)模的比例達(dá)到90%以上。在政府財(cái)政補(bǔ)貼和宣傳帶動(dòng)下，我國(guó)普通消費(fèi)者的綠色意識(shí)不斷提高。《家庭低碳生活與低碳消費(fèi)行為調(diào)研報(bào)告》顯示：認(rèn)為低碳可以“減少浪費(fèi)”、有助于“可持續(xù)發(fā)展”、可以減少空氣污染、可以使生活更健康、使生活回歸簡(jiǎn)單而且更加愉悅的受訪者分別占比41%、33%、32%、33%、25%。

3.統(tǒng)籌能源安全與能源發(fā)展

財(cái)政在支持能源綠色低碳轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)能源安全。在能源消費(fèi)側(cè)，財(cái)政大力支持提高能源效率、控制能源消費(fèi)總量、提高能源消費(fèi)清潔化程度，從源頭上減輕能源供給壓力，保障能源使用安全。在財(cái)政的支持下，“十三五”末期，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到65%以上。財(cái)政通過(guò)支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，豐富能源供給種類(lèi)，提高能源供給韌性。“十三五”以來(lái)，財(cái)政政策在保障能源安全的基礎(chǔ)上，推動(dòng)新能源和節(jié)能技術(shù)快速發(fā)展，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步強(qiáng)化保障國(guó)家能源安全。在財(cái)政政策的大力支持下，截至2021 年底，我國(guó)風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)規(guī)模均穩(wěn)居世界首位，可再生能源累計(jì)裝機(jī)容量歷史性突破10 億千瓦大關(guān)?？稍偕茉匆呀?jīng)開(kāi)始逐步替代煤炭，成為保障國(guó)家能源安全、實(shí)現(xiàn)能源綠色低碳發(fā)展目標(biāo)的有效支撐力量。

（三）能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策的經(jīng)驗(yàn)

一是改造傳統(tǒng)能源與發(fā)展新能源并重。一方面，我國(guó)的能源資源稟賦特征決定了煤炭等能源在保障能源安全方面起到了壓艙石的作用，傳統(tǒng)化石能源的退出必須逐步進(jìn)行。財(cái)政政策對(duì)傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)型的態(tài)度是支持煤炭資源清潔高效利用。另一方面，能源綠色低碳化是全球發(fā)展大勢(shì)所趨，在財(cái)政政策工具方面，國(guó)家通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、綠色采購(gòu)、稅收優(yōu)惠等多種方式支持新能源和可再生能源的發(fā)展，并不斷提升新能源和可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重。

二是能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策以補(bǔ)貼政策為主。補(bǔ)貼政策優(yōu)點(diǎn)包括針對(duì)性強(qiáng)、易于操作和符合我國(guó)實(shí)際。我國(guó)能源低碳綠色轉(zhuǎn)型要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)承受能力，綠色稅收政策對(duì)傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)和高耗能產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行、就業(yè)等影響較大，這些企業(yè)負(fù)擔(dān)加重會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，因而國(guó)家對(duì)綠色稅收政策的實(shí)施總體上持謹(jǐn)慎態(tài)度。

三是有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合。一方面，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的行為主體是市場(chǎng)，相關(guān)財(cái)政政策要尊重市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。另一方面，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策體現(xiàn)了政府的作為和意圖。財(cái)政主管部門(mén)不斷更新技術(shù)指導(dǎo)目錄，通過(guò)“抬高門(mén)檻”的方式，利用財(cái)政資金倒逼企業(yè)技術(shù)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金高效利用和推動(dòng)我國(guó)新能源車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對(duì)“市場(chǎng)失靈”及由此帶來(lái)的問(wèn)題，政府有必要采取相應(yīng)措施，利用“有形的手”來(lái)影響市場(chǎng)，使資源配置漸次達(dá)到最合理狀態(tài)。

二、能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策面臨三大挑戰(zhàn)

能源綠色低碳轉(zhuǎn)型處在關(guān)鍵發(fā)力期，仍然面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。其中與財(cái)政政策關(guān)系密切的有財(cái)政補(bǔ)貼政策長(zhǎng)期化、約束性財(cái)政政策面臨風(fēng)險(xiǎn)和部分財(cái)政政策重投資輕運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題。

（一）補(bǔ)貼政策長(zhǎng)期化不利于提升能源產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

如前所述，我國(guó)能源低碳綠色轉(zhuǎn)型財(cái)政政策注重政策激勵(lì)，激勵(lì)手段以補(bǔ)貼為主。補(bǔ)貼政策長(zhǎng)期化有其合理性和必要性，促進(jìn)了新能源汽車(chē)、光伏等新能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)“彎道超車(chē)”的政策保障（鞠晴江等，2021）。同時(shí)，補(bǔ)貼政策長(zhǎng)期化帶來(lái)的問(wèn)題也較為突出。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政補(bǔ)貼也是支持能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的主要措施之一，但政府主要從公平競(jìng)爭(zhēng)和提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的角度設(shè)計(jì)財(cái)政補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼政策是階段性而非長(zhǎng)期性的。

在補(bǔ)貼時(shí)間長(zhǎng)、補(bǔ)貼力度大的行業(yè)中，相關(guān)企業(yè)形成了對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴(lài)預(yù)期，期待政府補(bǔ)貼長(zhǎng)期進(jìn)行下去，這不利于促進(jìn)企業(yè)實(shí)施提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)進(jìn)步的向內(nèi)改革，不利于培養(yǎng)和壯大相關(guān)產(chǎn)業(yè)。這種無(wú)效率的路徑依賴(lài)，在我國(guó)能源領(lǐng)域表現(xiàn)為企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)期較高。這一方面影響企業(yè)技術(shù)升級(jí)改造，阻礙企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致新能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)難以做大做強(qiáng)；另一方面導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不牢，財(cái)政補(bǔ)貼退出風(fēng)險(xiǎn)逐漸升高，政策改革難度逐漸加大。2021 年以來(lái)，光伏組件各產(chǎn)業(yè)鏈，包括硅料、硅片、電池片、組件都經(jīng)過(guò)幾輪的擴(kuò)張，產(chǎn)能增加了幾倍。從產(chǎn)能上看，國(guó)內(nèi)企業(yè)各產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)能已超出全世界光伏預(yù)測(cè)最大安裝量的2 倍-3 倍，產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象突出①《太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)容量前兩月同比增22.7%光伏產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)產(chǎn)忙》，《證券日?qǐng)?bào)》2022 年3 月22 日，http：//www.zqrb.cn/finance/hangyedongtai/2022-03-22/A1647884227449.html。。

（二）實(shí)施約束性能源低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策是未來(lái)的發(fā)展方向，但也面臨較大壓力和阻力

財(cái)政政策從制定的出發(fā)點(diǎn)區(qū)分，可以分為激勵(lì)性財(cái)政政策和約束性財(cái)政政策。約束性財(cái)政政策一般包括開(kāi)征特定稅種，或在已有稅種中提高征收稅率、降低稅收門(mén)檻，還包括取消或減少補(bǔ)貼、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。約束性的能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策是未來(lái)財(cái)政政策的重要選擇。一是國(guó)際上的環(huán)保壓力逐漸增加，中美已經(jīng)進(jìn)行過(guò)G20 框架下的化石燃料補(bǔ)貼同行審議，化石燃料補(bǔ)貼不可持續(xù)，約束性財(cái)政政策是發(fā)展趨勢(shì)。二是長(zhǎng)期補(bǔ)貼將扭曲政府和市場(chǎng)的關(guān)系，妨礙市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用。在可再生能源發(fā)電和新能源車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸成熟的今天，逐漸取消政府補(bǔ)貼，讓企業(yè)充分競(jìng)爭(zhēng)是大勢(shì)所趨。三是歐盟等國(guó)家和地區(qū)紛紛出臺(tái)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）等限制性措施，對(duì)我國(guó)補(bǔ)貼政策提出了更大挑戰(zhàn)。未來(lái)我國(guó)產(chǎn)品出口極有可能受此限制，出口成本隨著政策收緊逐漸上升，相關(guān)利潤(rùn)從我國(guó)轉(zhuǎn)移至歐盟相關(guān)管理機(jī)構(gòu)，我國(guó)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型反而缺少資金支持。開(kāi)展約束性的稅收政策在抵消CBAM 沖擊方面具有積極意義，也是未來(lái)的發(fā)展方向。四是隨著新能源產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性逐漸提高，市場(chǎng)對(duì)補(bǔ)貼等支持性政策逐步取消、約束性財(cái)政政策逐漸出臺(tái)具備了一定接受能力。

同時(shí)，約束性財(cái)政政策的實(shí)施也面臨較大的壓力和阻力。一是巨大的制度慣性加大了財(cái)政政策改革困難。在能源領(lǐng)域按照行業(yè)分類(lèi)，受財(cái)政補(bǔ)貼影響最大的是煤炭綜合利用和風(fēng)電、光伏等新能源行業(yè)。煤炭是我國(guó)最基礎(chǔ)的能源來(lái)源。為了鼓勵(lì)各地使用清潔煤，在原產(chǎn)地推動(dòng)煤炭清潔化利用，中央會(huì)同地方財(cái)政采取多種措施予以支持。例如，山西某煤化工上市企業(yè)年報(bào)顯示，近三年該企業(yè)連續(xù)獲得過(guò)千萬(wàn)財(cái)政補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼已經(jīng)成為公司利潤(rùn)的重要組成部分。在風(fēng)電、光伏行業(yè)也存在大量依賴(lài)財(cái)政補(bǔ)貼生存的企業(yè)。一旦取消補(bǔ)貼，將直接影響到這些企業(yè)的存續(xù)，影響企業(yè)所在地的就業(yè)穩(wěn)定。企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的強(qiáng)烈預(yù)期也綁架財(cái)政政策，導(dǎo)致落后產(chǎn)能遲遲得不到妥善退出。二是約束性財(cái)政政策對(duì)能源安全有一定抑制作用。約束性財(cái)政政策將抬高能源使用成本，而能源部門(mén)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，能源成本會(huì)沿著產(chǎn)業(yè)鏈不斷傳導(dǎo)，導(dǎo)致最終需求側(cè)成本上升，能源需求下降，進(jìn)而導(dǎo)致能源投資下降，能源供給能力受到抑制，能源安全保障能力同頻下降。三是開(kāi)征碳稅有可能對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生較為明顯的抑制作用。我國(guó)工業(yè)的主要能源來(lái)源是煤炭，石油和天然氣占比相對(duì)較低。一旦開(kāi)征碳稅，則含碳量相對(duì)較高的煤炭資源消費(fèi)會(huì)受到顯著打擊（李鳳榮、何柏霖，2022）。但同時(shí)由于煤炭處于我國(guó)基礎(chǔ)供應(yīng)地位，消費(fèi)者別無(wú)選擇，約束性財(cái)政政策可能造成能源消費(fèi)收縮，進(jìn)一步加重了能源綠色轉(zhuǎn)型的困難。在高碳產(chǎn)業(yè)聚集的地區(qū)，碳稅等約束性財(cái)政政策產(chǎn)生的就業(yè)下降、產(chǎn)業(yè)萎縮、財(cái)政收入減少等不利因素可能疊加，造成產(chǎn)業(yè)大幅變動(dòng)并影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定。因此對(duì)碳稅等約束性財(cái)政政策及相關(guān)接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的實(shí)施時(shí)機(jī)、力度和精準(zhǔn)性提出了更高要求。

（三）部分能源領(lǐng)域財(cái)政政策存在重投資、輕運(yùn)營(yíng)的傾向

首先，在現(xiàn)有能源財(cái)政政策的導(dǎo)向下，光伏、新能源車(chē)等新興產(chǎn)業(yè)熱衷于跑馬圈地。財(cái)政政策的績(jī)效注重形成了多少產(chǎn)能，至于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是否提高、財(cái)政政策效果如何，并未作為績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。其次，財(cái)政政策支持能源綠色轉(zhuǎn)型存在一定的階段性和過(guò)渡性，在政策執(zhí)行中也難以考慮政策的全生命周期等特征，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏可持續(xù)性，存在重投資輕運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題。

三、完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策的建議

（一）及時(shí)更新財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提高行業(yè)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)程度

為了破解能源領(lǐng)域財(cái)政補(bǔ)貼政策難題，建議對(duì)行業(yè)技術(shù)水平進(jìn)行系統(tǒng)摸排，及時(shí)更新財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置合理的緩沖期引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，推動(dòng)落后產(chǎn)能有序退出。要及時(shí)調(diào)整提高補(bǔ)貼門(mén)檻，推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下的科技創(chuàng)新正循環(huán)。在新能源領(lǐng)域，對(duì)于那些不具有自生能力，主要依靠政府補(bǔ)貼、銀行貸款、資本市場(chǎng)融資或借債而勉強(qiáng)維持運(yùn)營(yíng)的光伏和風(fēng)電企業(yè)，補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)及時(shí)收口，引導(dǎo)和幫助企業(yè)剝離可再生能源開(kāi)發(fā)執(zhí)照、風(fēng)光電場(chǎng)經(jīng)營(yíng)許可、管理技術(shù)團(tuán)隊(duì)等優(yōu)質(zhì)資源，淘汰已經(jīng)超期運(yùn)轉(zhuǎn)、技術(shù)水平嚴(yán)重落后的機(jī)組設(shè)備，為新技術(shù)推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件。要利用好當(dāng)前新能源汽車(chē)行業(yè)井噴式發(fā)展的改革機(jī)遇，加快引導(dǎo)新能源汽車(chē)補(bǔ)貼政策退出。當(dāng)市場(chǎng)熱度和行業(yè)發(fā)展速度下降時(shí)，補(bǔ)貼退坡造成的影響將會(huì)更大。

（二）儲(chǔ)備約束性能源財(cái)政政策，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際減排壓力

應(yīng)認(rèn)識(shí)到約束性能源財(cái)政政策是未來(lái)的發(fā)展方向，同時(shí)重視約束性政策的正反兩方面特性。要做好約束性財(cái)政政策的壓力測(cè)試，有效引導(dǎo)行業(yè)預(yù)期，防止因約束性政策產(chǎn)生硬著陸風(fēng)險(xiǎn)。把握好政策的實(shí)施節(jié)奏，主動(dòng)應(yīng)對(duì)政策變化帶來(lái)的轉(zhuǎn)型壓力。把握好約束性能源財(cái)政政策和就業(yè)穩(wěn)定政策、區(qū)域轉(zhuǎn)移支付政策、接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策等正面激勵(lì)性財(cái)政政策之間的協(xié)調(diào)協(xié)作關(guān)系，雙向穩(wěn)妥促進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。

目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了環(huán)境保護(hù)稅，對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類(lèi)污染物排放行為進(jìn)行限制。我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)燃油稅在一定程度上發(fā)揮了對(duì)碳排放的等效約束作用，從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型過(guò)程中約束性財(cái)政政策必不可少。應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展政策研究，對(duì)現(xiàn)行的節(jié)能環(huán)保約束性財(cái)政政策打包評(píng)估。研究碳稅和碳市場(chǎng)政策并行體系，碳稅作為碳底價(jià)保障碳市場(chǎng)的正常調(diào)節(jié)能力，碳市場(chǎng)作為價(jià)格發(fā)現(xiàn)手段實(shí)現(xiàn)高效減排。積極建設(shè)碳排放核算體系和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，為日后實(shí)施碳排放約束性財(cái)政政策鋪平道路。為了應(yīng)對(duì)CBAM 對(duì)我國(guó)高碳行業(yè)發(fā)展的不利影響，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與“一帶一路”國(guó)家、東南亞國(guó)家的合作，加強(qiáng)與歐盟、美、日、英等國(guó)家和組織的接觸和協(xié)作，加強(qiáng)與IMF、世界銀行、國(guó)際能源署等國(guó)際組織的溝通，爭(zhēng)取CBAM 豁免份額，把約束性財(cái)政政策征得的資金留在國(guó)內(nèi)。在保障能源安全和我國(guó)發(fā)展權(quán)益的前提下，與有需要的國(guó)家共享我國(guó)綠色技術(shù)和綠色能源市場(chǎng)，打造能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策的“中國(guó)樣板”。

（三）提升全過(guò)程能源低碳轉(zhuǎn)型財(cái)政政策的效果

首先，在政策制定初期就積極引入績(jī)效管理理念，強(qiáng)化政策績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理。一是在能源財(cái)政政策預(yù)算編制階段，加強(qiáng)編制監(jiān)管。在預(yù)算編制過(guò)程中，能源、環(huán)境和項(xiàng)目主管部門(mén)可以根據(jù)各自需要制定提交預(yù)算。財(cái)政部門(mén)由于其專(zhuān)業(yè)性，在制定過(guò)程中通常會(huì)進(jìn)行一定指導(dǎo)，并在各部門(mén)制定完成預(yù)算編制后進(jìn)行審批。當(dāng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型各個(gè)領(lǐng)域的預(yù)算出現(xiàn)分歧時(shí)，由財(cái)政部門(mén)予以統(tǒng)一協(xié)調(diào)。二是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是全過(guò)程監(jiān)督中最重要的部分，可以督促政策按照既定的計(jì)劃執(zhí)行，也可在預(yù)算編制失誤時(shí)及時(shí)調(diào)整績(jī)效目標(biāo)，避免資金浪費(fèi)。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督可及時(shí)收回多余資金以減少資金沉淀，也可及時(shí)發(fā)現(xiàn)效果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。在能源財(cái)政政策領(lǐng)域，對(duì)每個(gè)重大項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)落實(shí)責(zé)任人，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，防止資金濫用。三是預(yù)算結(jié)果監(jiān)管。預(yù)算績(jī)效結(jié)果監(jiān)管大體分為兩部分，即對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)和對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。要在能源財(cái)政政策領(lǐng)域推行以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效改革，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與第二年或更長(zhǎng)時(shí)間的預(yù)算安排相掛鉤，最終形成完整、清晰、可追蹤的全過(guò)程能源財(cái)政政策體系。

其次，在政策實(shí)施過(guò)程中要及時(shí)按照市場(chǎng)反饋進(jìn)行調(diào)整，最大限度發(fā)揮政策全生命周期作用。探索能源綠色低碳轉(zhuǎn)型項(xiàng)目全生命周期管理，需要構(gòu)建起財(cái)政、發(fā)改、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)及業(yè)務(wù)主管部門(mén)信息共享、協(xié)同合作的工作格局，讓分散在各個(gè)領(lǐng)域的政策形成合力。對(duì)財(cái)政支持的項(xiàng)目，要構(gòu)建全生命周期管理項(xiàng)目庫(kù)，包括項(xiàng)目?jī)?chǔ)備申報(bào)、立項(xiàng)、遴選、啟動(dòng)、實(shí)施、資金預(yù)算、資金執(zhí)行、竣工驗(yàn)收、考核評(píng)價(jià)、審計(jì)檢查等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目入庫(kù)前期工作至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收完成的全生命周期所有信息要素的統(tǒng)一管理，真正做到全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控和資金管理。