□ 王 煒 李玉超

習近平總書記在二十大報告中指出，要堅持教育優(yōu)先發(fā)展、科技自立自強、人才引領驅動，加快建設教育強國、科技強國、人才強國，堅持為黨育人、為國育才，全面提高人才自主培養(yǎng)質量，著力造就拔尖創(chuàng)新人才，聚天下英才而用之。

實施人才強國戰(zhàn)略關鍵要建設高素質人才隊伍，通過實行更加開放的人才政策，構筑集聚國內外優(yōu)秀人才的科研創(chuàng)新高地?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，激發(fā)人才創(chuàng)新活力，全方位培養(yǎng)、引進、用好人才，造就更多國際一流的科技領軍人才和創(chuàng)新團隊，培養(yǎng)具有國際競爭力的青年科技人才后備軍。但是，根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國人口流動仍然不均衡，呈現(xiàn)出向東南部以及經濟發(fā)達地區(qū)集中的趨勢。其中，東北地區(qū)人口下降1.20%，人口流失1101 萬人，尤其是黑龍江省人口所占比重下降0.6%，為全國之首。流出人口中高學歷人才流失嚴重，其中，大學?？萍耙陨蠈W歷的流動人口占比達18.5%，遠遠高于省內流動人口和省外流入人口中高學歷人口的占比?？缡×鞒龅拇髮W專科及以上學歷人口數(shù)量是省內流動和省外流入合計數(shù)的1.53 倍[1]。而作為人口流入熱點省份的浙江省，2019年年末人口凈流入84.1萬人，成為全國人口流入最多的省份；廣東省2019年常住人口增量175 萬人，位居全國第一。去除區(qū)位因素、經濟因素、自然因素等外生因素，政策作為內生因素如何導致人才流動的差異，本文從政策價值屬性、政策工具以及政策實施環(huán)境的角度，分析黑、浙、粵三個省份人才政策的差異，以及政策效果的區(qū)別。

一、政策“價值—工具—環(huán)境”的內在關聯(lián)與邏輯

首先，政策的價值取向決定了公共政策的系統(tǒng)構成和工具選擇。政策價值觀指“政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好，個人愿望和目標；價值觀包括一個人的政治信條、個人偏好、組織目標以及政策取向”[2]。它規(guī)定了政策體制建立組織設計的總要求、權責分配的總原則、政策執(zhí)行的總依據(jù)、政策評價的總標準等。任何一項公共政策的出臺，都必須包含政策主體的價值選擇，體現(xiàn)政策主體的價值觀。公共政策的價值取向就是對政策系統(tǒng)行為的選擇，即對社會資源的提取和分配以及對行為管制的選擇[3]。從政策制定角度看，政策價值觀是政策制定和執(zhí)行的價值準則，表現(xiàn)出來的是具體的政策價值觀念，會直接影響政策主體的政策過程、政策動機、政策目標、政策方向和指導原則。從政策執(zhí)行角度看，政策價值會影響政策執(zhí)行對象的心理和需求，如政策認知、政策態(tài)度、政策情感等，這些心理和需求因素通過具體行為方式影響政策的效力和效果。

其次，政策工具引導了資源分配，體現(xiàn)了政策目標。20世紀80年代，英國學者胡德（Hood）在《政府的工具》一書中對政策工具做出了系統(tǒng)闡釋，此后，政策工具成為政策分析的重要研究內容。雖然，關于政策工具的類型目前還沒有形成共識，但是，羅斯威爾（Rothwell）和澤格菲爾德（Zegveld）[4]依據(jù)政策工具影響層面，將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型，這是目前政策分析普遍認可的三種類型。通過政策類型的劃分，研究政策的作用范圍、引導方向，可以實現(xiàn)社會資源的分配，并體現(xiàn)一定時期的政策目標。

最后，政策環(huán)境制約著政策制定和執(zhí)行的全過程。政策環(huán)境是影響公共政策產生、發(fā)展的自然因素和社會因素的總和。自然環(huán)境、經濟環(huán)境、制度與文化環(huán)境、國際環(huán)境等都是較為重要的政策環(huán)境。不同地區(qū)的經濟社會發(fā)展狀況、人口、生活習慣等均會影響政策的制定和執(zhí)行。在政策制定過程中，制定者首先要了解環(huán)境的基本特性，再確定政策的實施目標和優(yōu)先順序。政策價值的確定和選擇不能脫離實際環(huán)境，需要根據(jù)確定的政策環(huán)境選擇合適的政策工具，通過政策執(zhí)行實現(xiàn)政策預期的價值目標。政策價值、政策工具、政策環(huán)境三者相互關聯(lián)、互相影響，構成了政策制定、執(zhí)行、評估的關鍵要素。

二、人才政策“價值—工具—環(huán)境”適配的分析框架

適配性是一定語境下的雙因素或多因素間相互關聯(lián)、配合的屬性。兩個或兩個以上的對象，它們之間有內在或者外在的聯(lián)系，并且這種聯(lián)系可以通過一定的方法定量展示。政策適配性指政策之間的關聯(lián)性與適合性，即在政策制定與實施過程中，依據(jù)政策價值選擇的政策工具能否適應政策環(huán)境，是否有效地發(fā)揮了政策的預期目標和作用。人才政策的比較分析，可以從政策價值、政策工具、政策環(huán)境三個維度的適配性進行分析，只有明確環(huán)境的優(yōu)勢劣勢、選擇適用的政策工具，才能更好地體現(xiàn)“以人才為中心”的政策價值觀。依據(jù)三者的內在機制和邏輯關系，本文構建了“價值—工具—環(huán)境”人才政策分析框架，確定各部分的構成要素，并進行人才政策的分析比較。

1.政策工具維度

針對政策內容的影響力，本文選用羅斯威爾（Rothwell）和澤格菲爾德（Zegveld）將人才政策分為供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具分類方法。將供給型政策工具劃分為經濟投入、基礎建設、公共服務以及培訓支持；需求型政策工具分為政府采購、人才外包、示范工程、機構設置；環(huán)境型政策工具分為職業(yè)發(fā)展、成果轉換、稅收優(yōu)惠、產權保護等促進人才發(fā)展的環(huán)境工具。

2.政策環(huán)境維度

環(huán)境因素是對政策產生的所有內、外部影響因素的總和。政治體制、經濟發(fā)展、社會文化、人口結構、科技創(chuàng)新等宏觀因素，以及組織結構、組織文化和體制、領導風格及工作作風等中微觀因素都會對政策的制定和執(zhí)行產生影響。其中，經濟、社會環(huán)境引致的人才集聚效果明顯。經濟環(huán)境對人才政策的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是當?shù)氐慕洕w制和經濟發(fā)展水平，直接影響了人才薪酬福利水平和工作條件；二是由于經濟發(fā)展水平不同產生教育投入的差異，進而帶來公民文化素質的不同，間接影響了人們對人才政策的關注程度和認知理解。同時，財政投入、稅收優(yōu)惠等也制約了政策的執(zhí)行力。社會發(fā)展環(huán)境對人才政策的影響包括兩個方面：一是社會文化氛圍會影響公民的包容性、理解力，對政策的關注程度、理解能力、流動意愿等；二是傳統(tǒng)觀念的影響，對于能否創(chuàng)新性提出人才政策和如何有效進行政策執(zhí)行也有較深遠的影響。因此，本文重在分析經濟和社會環(huán)境對人才政策制定和執(zhí)行的影響。

3.政策價值維度

政策價值維度是政策價值觀的體現(xiàn)，可以劃分為四個方面。一是政策目標。政策目標是政策制定者通過政策的有效實施所要取得的效果，可以從多個維度評價人才政策，如人才質量、人才規(guī)模、人才流動、人才效益[5]；或者人才素質、人才投入及人才創(chuàng)新方向等[6]。本文將人才政策目標歸納為：社會層面是人才創(chuàng)新；組織層面是團隊建設、組織結構優(yōu)化；個人層面是人才激勵、人才培育和人才評價。二是價值取向。按照要達成的政策目標，可以分為人才培育、人才評價、人才激勵和人才集聚四個方面，與之相對應的政策價值取向分別是規(guī)范、公平、滿意和效率。三是人才偏好。本文將人才分為高層次人才、中層次人才和基層人才，研究政策對不同層次人才的偏好和激勵力度的區(qū)別。四是政策結果，通過人才政策執(zhí)行后，專業(yè)人才結構變化以及人才的創(chuàng)造力等對政策結果進行評價分析。

根據(jù)上述分析，本文政策“工具—環(huán)境—價值”構成要素和分析框架如表1所示。

表1 政策“價值—工具—環(huán)境”構成要素及含義闡釋

三、政策來源與文本編碼

（一）政策來源

通過對黑龍江省、浙江省、廣東省政府官網(wǎng)、教育廳、人力資源社會保障廳等其他部門頒發(fā)人才相關文件進行搜索、整理，政策搜集的原則為：自十八大以來頒布的政策文本，頒布時間為2013—2021年，并且截至2021年12月31日現(xiàn)行有效的或者執(zhí)行期間未被廢止的文件；以“人才”為主要關鍵詞進行文件搜索；頒發(fā)部門為省級政府，不包括各市縣鄉(xiāng)發(fā)布的政策。按照以上規(guī)則共查到政策文本，黑龍江省90 條、浙江省91 條、廣東省91 條，共計272 條政策文本。

（二）文本編碼

根據(jù)選取的政策文本，按照政策工具需要一句一條地逐條分解，通過政策工具—政策環(huán)境—政策屬性分析單元進行編碼，其中A代表黑龍江省政策，B 代表浙江省政策，C 代表廣東省政策。如A-1-1 表示黑龍江省第一個政策文件中第一個政策條件，B-2-1 代表浙江省第二個政策文件中的第一個政策條件，C-4-2 代表廣東省第四個政策文件中的第二個政策條件。最后得到政策條目共272 條，由于篇幅的原因，本文展示三省部分政策條目內容（見表2）。

表2 黑浙粵人才政策內容一覽

四、黑、浙、粵人才政策“價值—工具—環(huán)境”的比較分析

按照上文的分析框架以及搜集的政策文本，分別進行黑、浙、粵三省人才政策價值、政策工具、政策環(huán)境兩兩要素交叉比較。

（一）政策價值與政策工具的適配性比較

由于政策價值體現(xiàn)為政策目標、政策取向、人才偏好、政策結果四個方面，本文分別比較三個省份在這四個方面與政策工具的適配性。

1.政策目標與政策工具交叉分析

通過政策文本分析，黑、浙、粵三省供給型、需求型、環(huán)境型政策工具都覆蓋了相應政策目標，但覆蓋率不完全并且存在工具與目標不適配的現(xiàn)象。如人才創(chuàng)新目標，黑龍江省主要依靠經濟投入來實現(xiàn)，相比廣東、浙江兩省略顯不足；人才激勵目標，黑龍江省和浙江省主要搭配了供給型和環(huán)境型政策工具，其中經濟投入和人才環(huán)境占比較大，但是缺乏對需求型政策工具的使用，廣東省則是合理搭配了三種政策工具；人才培育政策目標，三省主要依靠需求型政策工具，直接獲取人才；人才評價政策目標，三省主要搭配了供給型和需求型政策工具以及少量的環(huán)境型政策工具；團隊建設政策目標，黑龍江省關注程度最高，主要依靠經濟投入來實現(xiàn)，存在環(huán)境型和需求型政策工具部分缺失的現(xiàn)象。廣東省政策工具與政策目標適配性相對較好，但是政策工具使用也存在不合理現(xiàn)象，例如，選拔評價政策目標和稅收優(yōu)惠工具不適配，培育引導政策目標和產權保護不適配。三個省份環(huán)境型政策工具中都沒有使用法律法規(guī)政策工具加強人才保護、提高人才使用的規(guī)范性，存在政策工具缺失現(xiàn)象，降低了政策實施效果（見表3）。

表3 政策工具—政策目標交叉比較 單位：%

2.政策價值取向和政策工具交叉分析

通過政策文本分析，三個省份的政策取向重心都是人才滿意度即人才激勵，比例都在50%以上，其中，廣東省政策取向得分最高，為59.3%。其次是效率，即人才集聚占20%左右，最后是公平性和規(guī)范性。可見三個省份的政策制定重心以及人才觀念更注重效率和滿意度，即人才的關愛和引進優(yōu)秀人才，但是忽略潛在的人才和對人才的開發(fā)使用。單就某一政策取向來看，人才激勵較多搭配的是供給型和環(huán)境型政策工具，集聚人才主要搭配需求型政策工具，人才評價和人才培育則是搭配了需求型和環(huán)境型政策工具，浙江、廣東兩省都利用人才示范工程來達到吸引人才、聚集人才的目的，相較于黑龍江省具有借鑒意義（見表4）。

表4 政策價值取向—政策工具交叉分析 單位：%

3.人才偏好與政策工具的交叉分析

通過政策文本分析，三個省份的人才政策偏好都以高層次人才為重心，將高層次人才作為人才引進的重心，特別是廣東省高層次人才政策工具覆蓋率高達72.6%。而基層和中層人才政策力度較為薄弱，基層和中層人才政策工具使用總和占比40%左右，黑龍江、廣東兩省政策工具使用率對基層人才覆蓋僅7%左右，并且黑龍江省的基層人才政策缺乏使用需求型政策工具，廣東省基層人才政策缺乏供給型政策工具，三個省份的人才政策對于基層、中層次人才關注不夠（見表5）。

表5 政策工具—人才偏好交叉分析 單位：%

4.政策結果與政策工具交叉分析

政策結果的評價既涉及人才創(chuàng)新能力的發(fā)揮，也涉及人才引進效果、隊伍建設的結果，本文將專利數(shù)和高端人才的擁有量作為人才政策評價的指標。

一方面，創(chuàng)新能力的激發(fā)與科研成果的創(chuàng)造可以視為政策產生的效果，可以用來評價人才政策的效果。自2013年開始，廣東、浙江、黑龍江三省的專利總量逐年增長，廣東省增速最快，截至2021年年底，廣東省全省專利授權總量為87.22 萬件，位于全國第一；全省有效發(fā)明專利量43.96 萬件，也居全國首位，這與廣東省使用供給型政策工具激勵人才和環(huán)境型政策工具產權保護相關。黑龍江省授權專利38 884件，比上年增長36.6%；其中發(fā)明專利6 337件，增長37.8%。浙江省全年專利授權量46.5 萬件，其中發(fā)明專利授權量5.7 萬件，科技進步貢獻率為66%。“浙江制造”標準新增627 個，累計2 606 個。浙江省、黑龍江省相比廣東省產出較少，側面反映了兩省政策效果相對較弱。

另一方面，高端人才的擁有量是地區(qū)競爭力的重要體現(xiàn)。截至2018年末浙江省人才資源總量接近1 100萬人，入選國家“人才計劃”人才662 人，居全國第4 位，其中創(chuàng)業(yè)人才數(shù)量居全國首位。廣東省通過“廣東特支計劃”選出優(yōu)秀人才93 人；“揚帆計劃”培養(yǎng)了高層次人才126 人，引進緊缺人才81 人；在粵工作院士191 人，入選國家“人才計劃”653 人，“萬人計劃”210 人。兩省合理分配使用政策工具，搭配自身優(yōu)勢，人才隊伍越來越大，與之相比，黑龍江省人才資源稀缺，人才流失現(xiàn)象依舊存在。相比而言，由于黑龍江省三種政策工具使用最不均衡，供給型政策過多、需求型和環(huán)境型政策明顯不足，缺乏政策工具的合理搭配，最終人才引進成效不高。

（二）政策工具與政策環(huán)境的適配性分析

經濟環(huán)境對人口流動影響顯著。黑龍江省主要依靠實體經濟，隨著經濟進入穩(wěn)步增長的新常態(tài)，黑龍江省經濟增速放慢，城鎮(zhèn)居民人均收入增長緩慢，薪酬水平相對較低，對人才的吸引力不夠，導致黑龍江省人口持續(xù)流出，青壯年勞動力和優(yōu)秀人才資源不斷流失。浙江省有著優(yōu)越的地理位置和豐富的資源，依靠制造業(yè)的發(fā)展，經濟總量和人均收入逐年增加，能夠依靠線上經濟帶動地區(qū)發(fā)展，加快浙江制造業(yè)的轉型升級，促使城鎮(zhèn)居民人均收入水平不斷提升，吸引了大量的人才流入。廣東省地處中國大陸南端，粵港澳合作頻繁，經濟增長連年居全國首位。廣東省人口增速較快，主要來源于自然增長和引入式增長。浙江、廣東兩省由于良好的經濟基礎和穩(wěn)定的經濟增速，大量使用供給型政策工具，取得了顯著成果，政策環(huán)境優(yōu)化提升。黑龍江省經濟增速緩慢，依然大力推進使用供給型政策工具，造成“小馬拉大車”困境，為人才提供的資金、福利等方面的待遇相對匱乏，人才流失、優(yōu)質勞動力供給減少，造成發(fā)展環(huán)境的不良循環(huán)。浙江省、廣東省政策工具使用較為合理，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，引進人才帶動經濟增長，實現(xiàn)良性循環(huán)。從人口集聚趨勢看，浙江省和廣東省人口數(shù)逐年增加，未來可以適度降低需求型政策工具，提升環(huán)境型政策工具，避免人口過多導致的資源分配不均，人才環(huán)境被破壞。

（三）政策價值與政策環(huán)境的適配性分析

政策制定過程中要分析政策環(huán)境來體現(xiàn)政策價值。廣東省2021年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全省居民人均可支配收入44 993 元，比上年增長9.7%。人均消費水平同比增長。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，當解決溫飽問題后，人才更渴望獲得尊重和自我實現(xiàn)。在人才政策制定過程中，人才政策價值的重心如果放在較低層次的物質激勵上，將不利于人才的長遠發(fā)展。黑龍江省2021年居民人均可支配收入27 159 元，比上年增長9.1%，相比廣東省人均可支配收入較低，居民對于經濟的依賴性較強，黑龍江省在政策制定時把人才激勵和人才培育作為重心，給予人才舒適的工作環(huán)境，實現(xiàn)人才培育和人才激勵的目標，達到政策價值和環(huán)境的適配性。浙江省和黑龍江省人才數(shù)量相比廣東省還有一定的差距，因此，兩省都用集聚人才的政策取向和培育引導的政策目標，加大人才隊伍建設，有效提升人才隊伍數(shù)量和質量，也體現(xiàn)了價值和環(huán)境的適配性。

五、黑、浙、粵三省人才政策“價值—工具—環(huán)境”適配性的評價

由于人才政策間的整體比較無法量化，所以選用AHP 層次分析法對人才政策進行量化比較。首先，將人才政策內容中涉及的工具—環(huán)境—價值等因素進行拆解，分為具體關聯(lián)的指標；其次，通過專家打分的方式，將所有指標每兩個進行重要性比較，計算出權重；最后，通過權重的排序結果對黑龍江、浙江、廣東三省人才政策進行比較與評價。利用yaahp12.5 軟件，本文建立了三地人才政策比較模型，并進行了一致性檢驗。在前文分析的基礎上設計了3 個一級指標分別是政策價值、政策工具、政策環(huán)境；9 個二級指標分別是政策目標、政策取向、人才偏好、政策評價、供給型、需求型、環(huán)境型、人口環(huán)境、經濟環(huán)境。采用成對比較法和1～9 的比較尺度進行比較，對各項指標進行權重賦值比較，得到整體評價結果。建立的層次結構模型如圖1所示。

圖1 人才政策評價體系模型

從人才政策判斷矩陣（見表6）可以看出，指標權重政策價值＞政策工具＞政策環(huán)境，其中政策價值權重最高占半數(shù)多，可見在政策制定過程中，政策價值最為重要，遠超政策工具和政策環(huán)境帶來的影響。其次是政策工具合理使用的影響，最后是人才政策環(huán)境帶來的差異。

表6 人才政策評價體系判斷矩陣

根據(jù)最終評分結果，三個省份人才政策在價值—工具—環(huán)境三個因素適配程度的綜合權重結果為浙江?。?.3667）、廣東省（0.3589）、黑龍江省（0.2744）?？梢钥闯觯憬『蛷V東省差距不大，綜合三種政策因素適配方面較好，而黑龍江省在綜合政策工具、政策環(huán)境、政策價值的合理適配方面，與兩省還存在一定差距?；贏HP 法的人才政策評價體系，將人才政策的內容進行不同層次的劃分，進行定量的研究并輔以前文的分析，在政策適配程度上，浙江?。緩V東省＞黑龍江省的最終結果也反映了三省之間政策的差別以及浙江廣東兩省人才吸引的優(yōu)勢。

六、結論及展望

通過對黑、浙、粵三省人才政策“價值—工具—環(huán)境”適配性分析，可見，浙江省三者的適配性最好，在穩(wěn)定的經濟狀態(tài)和增加的人口下，結合產業(yè)發(fā)展缺乏的人才，合理分配使用政策工具，實現(xiàn)了政策價值，達到了政策目標。其次是廣東省，廣東省不斷加強引進人才，實現(xiàn)了政策目標，但是在政策價值和政策環(huán)境方面適配性有待提升，特別是人口大量集聚，仍然大量使用供給型政策工具，可能造成資源的浪費。黑龍江省在政策工具和環(huán)境以及價值的適配方面仍有欠缺，如經濟水平低，著重使用供給型政策工具，但是供給型工具的激勵性有限；人才重心存在偏差，對高端人才引進力度不夠；重視人才激勵、忽視人才培育等，因此，還需要進一步結合自身環(huán)境合理確定政策價值，結合省情分析定位將政策工具、政策環(huán)境有效融入政策價值中，發(fā)揮優(yōu)勢、彌補劣勢，避免出現(xiàn)政策工具重心偏差，政策工具缺失導致政策價值無法體現(xiàn)?？傊叩脑O計和政策工具的選用，一定要與各省的經濟發(fā)展相適配。政策環(huán)境、政策價值、政策工具協(xié)同作用是一個系統(tǒng)關聯(lián)活動，貫穿于人才政策制定、執(zhí)行、反饋的全過程，每一個環(huán)節(jié)都要精確分析、明確目標、優(yōu)先選擇，讓人才政策更加具有激勵性。

文章雖然從價值、工具、環(huán)境的視角對黑粵浙三省的政策文本進行了交叉分析，但是由于政策文本有限，沒有從政策協(xié)同、政策效力等多角度進行更深入的分析，特別是2022年之后，一些新的人才政策相繼出臺，如黑龍江省頒布的“新時代龍江人才振興60 條”，對于落實習近平總書記新時代人才工作的重要思想、推動黑龍江省全方位振興具有重要的激勵作用，也體現(xiàn)了適應時代發(fā)展需要的人才政策工具創(chuàng)新。相信在人才強國戰(zhàn)略的指引下，通過政策的優(yōu)化創(chuàng)新，各級各類人才必將充分煥發(fā)工作活力，為建設社會主義現(xiàn)代化強國貢獻力量。