于曉慧

山東工商學(xué)院，山東 煙臺 264005

2015年以來，以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心要義的“放管服”改革在全國范圍內(nèi)廣泛推進(jìn)，并在政府監(jiān)管方式創(chuàng)新、政務(wù)服務(wù)水平提升和營商環(huán)境優(yōu)化等多個方面取得了顯著成效［1］?！胺殴芊备母镆哉毮苻D(zhuǎn)變?yōu)楹诵淖h題，其中簡政放權(quán)意味著政府職能的讓渡和轉(zhuǎn)移，放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)意味著政府職能的轉(zhuǎn)變?！胺殴芊备母锸屈h的十八大提出的簡政放權(quán)的升級，在其基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確政府改革目標(biāo)。近年來，Y市政府深入推進(jìn)“放管服”改革，對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)先進(jìn)城市，打造全國一流的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，相繼提出多項改革舉措，在打造“許可流程最簡、辦事效率最高、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)”的政務(wù)環(huán)境方面取得了顯著成就［2］。但同時還面臨著一些困難和挑戰(zhàn)，本文基于循證治理視角，對Y市“放管服”改革實踐進(jìn)行循證分析，從科學(xué)證據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)力和公眾價值的三維視角探究問題并尋找推進(jìn)Y市“放管服”改革的優(yōu)化路徑。

一、“放管服”改革與循證治理的內(nèi)涵

（一）“放管服”改革

“放管服”改革是黨的十八大以來黨和政府在行政體制改革方面提出的新舉措，是建設(shè)高質(zhì)量的發(fā)展型和服務(wù)型政府的重大舉措?！胺殴芊备母锸呛喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱，主要圍繞處理好政府與市場關(guān)系、推動政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境等方面展開，從而激發(fā)市場活力和發(fā)揮社會創(chuàng)造力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。其中，簡政放權(quán)意味著可以由市場和企業(yè)管理的事情交還給市場和企業(yè)，較少政府對市場活動的直接干預(yù)，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；放管結(jié)合意味著政府要把該管的事情管好，加強(qiáng)政府在事中事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)變政府的監(jiān)管理念，維護(hù)市場秩序；優(yōu)化服務(wù)意味著政府要提高服務(wù)意識，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升政府服務(wù)水平，打造人民滿意的服務(wù)型政府?！胺殴芊备母锸钦囊粓鲎晕腋锩?，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念，是政府行政管理體制改革的深化。

（二）循證治理

循證一詞最早出現(xiàn)在循證醫(yī)學(xué)當(dāng)中，應(yīng)用于臨床醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，循證理念在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域取得了良好的成效，推動了循證實踐運動的蓬勃發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)展為循證決策、循證管理，并逐漸滲透到公共管理領(lǐng)域發(fā)展為今天所研究的循證治理。循證治理（evidence-based governance）意指多元治理主體基于科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒ㄐ纬裳芯孔C據(jù)，以科學(xué)的方式進(jìn)行有效的傳播，并遵循證據(jù)進(jìn)行決策的動態(tài)治理過程［3］。循證治理的核心在于證據(jù)，強(qiáng)調(diào)治理過程中證據(jù)的科學(xué)性、客觀性、公正性以及實效性。相關(guān)學(xué)者參考循證醫(yī)學(xué)，提出了循證治理的“動態(tài)三角模型”，包括科學(xué)證據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)力和公共價值［4］。循證治理的目標(biāo)是要確保證據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)力和公共價值三者實現(xiàn)動態(tài)平衡，并通過三者的動態(tài)平衡實現(xiàn)“善治”。

二、Y市“放管服”改革的循證治理分析

“放管服”改革的循證分析主要圍繞證據(jù)治理、領(lǐng)導(dǎo)力和公共價值三個要素展開，“放管服”改革要遵循科學(xué)證據(jù)，對標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)城市，借鑒先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，依據(jù)科學(xué)證據(jù)推進(jìn)改革；“放管服”改革的過程應(yīng)是開放的，廣泛聽取公眾的意見，讓公眾參與到改革之中；改革的根本目的是維護(hù)公共利益，使得政府公共服務(wù)符合公共價值導(dǎo)向，滿足社會公眾的需求，以提升公眾的獲得感和滿足感。

（一）循證證據(jù)分析

科學(xué)證據(jù)是循證治理的核心要素，循證證據(jù)具有多種形式，專家學(xué)者在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上提出科學(xué)證據(jù)，并為循證實踐過程提供重要的證據(jù)，主要包括科學(xué)報告、實證研究結(jié)果、專題案例分析和專家建議等；證據(jù)的不同獲取方式使得證據(jù)的級別亦存在一定的差異，通常認(rèn)為科學(xué)研究階段所使用的研究方法越科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，那么所獲得的相應(yīng)證據(jù)的級別就越高［5］。遵循科學(xué)證據(jù)能夠有效保證政府治理的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

Y市政府在“放管服”改革過程中積極尋找科學(xué)證據(jù)，并在證據(jù)的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行客觀驗證，以尋求更加適合Y市“放管服”改革的政策和方法。2017年為爭創(chuàng)全國一流政務(wù)服務(wù)環(huán)境，Y市選取杭州、蘇州、深圳、成都、青島等全國20個先進(jìn)城市為標(biāo)桿，對市級38個部門的260項行政許可事項，從申報事項材料、辦理時限、收費標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行逐項梳理比對、優(yōu)化，實現(xiàn)了市級行政許可事項在全國20個先進(jìn)城市中申報材料最少、辦理時限最短，行政許可事項逐步壓縮，大大推進(jìn)了Y市“放管服”改革進(jìn)程。2019年，Y市政府委托Y市市委黨校組成了課題組，對Y市“多證合一”改革的推進(jìn)落實情況進(jìn)行了專題調(diào)研。其在充分征求有關(guān)專家建議的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗，堅持以問題為導(dǎo)向，以受益方視角為重點，分析各被調(diào)查對象“多證合一”改革的總體推進(jìn)情況和實際效果［6］。隨著“放管服”改革進(jìn)程的推進(jìn)，Y市政府加大改革力度，邀請專家學(xué)者進(jìn)行深入研究，積極探索并細(xì)化證據(jù)，不斷完善科學(xué)的證據(jù)系統(tǒng)，推進(jìn)“放管服”改革縱深化發(fā)展。

Y市政府在“放管服”改革中體現(xiàn)了對循證證據(jù)的科學(xué)使用，但在其實施過程中對證據(jù)的處理還存在著一些問題，例如如何對證據(jù)的全面性和有效性進(jìn)行評估并獲得最佳證據(jù)，如何將不可量化的證據(jù)應(yīng)用于政策，如何對證據(jù)本身的質(zhì)量問題以及證據(jù)的產(chǎn)生過程的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性進(jìn)行有效評估等；此外，證據(jù)產(chǎn)生后的質(zhì)量評估是否擁有評估標(biāo)準(zhǔn)也是有待完善的重要問題。

（二）領(lǐng)導(dǎo)力要素分析

領(lǐng)導(dǎo)力是循證治理的關(guān)鍵要素，領(lǐng)導(dǎo)干部的能力能夠直接影響治理效能。具有循證治理意識和能力的領(lǐng)導(dǎo)干部可以通過搜尋全面客觀的證據(jù)，與多元主體協(xié)商反省自身認(rèn)知的局限性，使得決策過程理性化。

在“放管服”改革過程中，Y市領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提高其領(lǐng)導(dǎo)力和決策力，堅持監(jiān)管與服務(wù)同時進(jìn)行，一方面通過績效考核和清單化管理等規(guī)范事業(yè)單位運行，另一方面，著力簡化優(yōu)化事業(yè)單位法人登記辦事程序，提升行政效能，為事業(yè)單位和黨政群機(jī)關(guān)辦事提供方便、搞好服務(wù)［7］。2018年6月，Y市市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于深化“一次辦好”改革深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化工作方案》，明確了6項工作任務(wù)、11項工作措施。領(lǐng)導(dǎo)干部自覺對標(biāo)一流，組織市直63個部門和單位提前編制了市縣“一次辦好”事項清單模板。Y市領(lǐng)導(dǎo)干部打破傳統(tǒng)經(jīng)驗決策模式的路徑依賴，對標(biāo)國內(nèi)先進(jìn)城市，充分利用證據(jù)進(jìn)行決策，不斷提升其循證決策能力，以科學(xué)證據(jù)支持促進(jìn)決策質(zhì)量的提高。

Y市政府領(lǐng)導(dǎo)干部在“放管服”改革過程中充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力，為實施“放管服”改革提出相應(yīng)的制度和措施，但領(lǐng)導(dǎo)干部自身還存在一些問題，包括如何與部門間利益部門內(nèi)部工作人員進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通、如何解決其治理和決策過程中存在循證意識模糊的問題等還有待于強(qiáng)化；此外，領(lǐng)導(dǎo)干部在其治理和決策過程中存在循證意識模糊的問題，沒有完全理解循證治理的意義和作用。

（三）公共價值要素分析

公共價值是循證治理的過程要素，公眾是政府治理和決策的受眾群體，政府決策應(yīng)體現(xiàn)公眾價值和利益訴求［8］。公共價值要素關(guān)注的是循證治理的全過程是否符合公共價值取向，公眾在公共領(lǐng)域依法表達(dá)自己的價值訴求，并通過溝通和整合等雙向互動，與政府部門達(dá)成價值共識，從而反映公民整體對政府決策的期望。

Y市“放管服”改革始終堅持以人民為中心的理念，重視多元主體的利益關(guān)切和價值愿望，在“放管服”改革過程中，Y市政府緊緊抓住制約企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和群眾創(chuàng)業(yè)辦事的突出問題，聚焦“痛點”“難點”“堵點”，出實招、辦實事，讓群眾獲得感得以提升。在“放”上，開展削權(quán)行動，民生領(lǐng)域行政權(quán)力全部下放，提出“四降一減”的改革措施；在“管”上，開展精準(zhǔn)監(jiān)管行動，著力營造規(guī)范有序的市場環(huán)境；在“服”上，開展流程再造行動，大力提升政務(wù)服務(wù)效能［9］。

Y市政府在“放管服”改革中提出的改革措施是改革創(chuàng)新的表現(xiàn)，同時也是尊重多元利益主體的利益訴求和價值愿望的反映。但在現(xiàn)實社會中民眾的個體意愿通常是不同的甚至是沖突的，政府部門僅僅尊重多元利益主體的價值愿望是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究和完善。

三、循證治理視角下Y市“放管服”改革的優(yōu)化路徑

（一）完善證據(jù)鏈，利用最佳證據(jù)推進(jìn)改革

“放管服”改革是一項從試點探索拓展到整體推進(jìn)的循序漸進(jìn)式的改革。政府要組織有關(guān)研究人員對與“放管服”改革以及社會治理問題相關(guān)的研究報告、實驗數(shù)據(jù)、學(xué)術(shù)論文等成果進(jìn)行系統(tǒng)分析，依據(jù)統(tǒng)計顯著性并結(jié)合專家經(jīng)驗選出可靠證據(jù)。此外，政府可以劃撥短期專項資金動員高校及科研機(jī)構(gòu)研究人員開展有關(guān)“放管服”改革的專項研究，并針對所獲得的科學(xué)證據(jù)，按照質(zhì)量和可靠性的高低進(jìn)行線性排序，形成決策導(dǎo)向型證據(jù)鏈，領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)證據(jù)鏈，選取最佳證據(jù)并進(jìn)行有效決策，讓科學(xué)證據(jù)支撐改革措施，促進(jìn)“放管服”改革有效實施并取得良好的成效。

（二）提升領(lǐng)導(dǎo)干部的循證決策能力

政府領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化循證意識形成循證思維并提升自身的循證領(lǐng)導(dǎo)力。首先，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部動態(tài)治理能力的培養(yǎng)，通過引入循證理念培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部循證決策能力，并進(jìn)一步提升獲取政策研究證據(jù)、統(tǒng)籌公共權(quán)力與公共資源以及協(xié)調(diào)公共價值沖突的能力。其次，重視公眾的利益訴求和價值愿望，通過開設(shè)“放管服”改革信息收集平臺、設(shè)立專項調(diào)研小組等方式，與公眾進(jìn)行互動交流，充分討論、溝通和整合信息，以滿足不同主體的價值需求，加強(qiáng)與社會信息的互動，搭建府社溝通橋梁，實現(xiàn)部門之間的良好協(xié)作，建立政府內(nèi)部的跨部門組織機(jī)制，實現(xiàn)跨部門協(xié)同，促進(jìn)“放管服”改革的順利實施并取得良好的成果。［10］

（三）以公共價值的實現(xiàn)促進(jìn)改革成效提升

“放管服”改革關(guān)系到人民群眾內(nèi)部不同群體間的切身利益。首先，要改變唯政府循證的單一性，以多元中心治理促進(jìn)“放管服”改革有效發(fā)展，突出人民至上的價值取向，尊重公眾的價值愿望，鼓勵包括社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會和社區(qū)社會組織等多元主體以多種方式參與“放管服”改革，使得改革能夠惠及更多人群。其次，讓公眾在公開平臺表達(dá)自身價值訴求，通過政府和公眾雙向互動達(dá)成一致，進(jìn)而將公眾意愿融入改革之中，擴(kuò)大“放管服”改革成果共享的覆蓋面，為群眾生活辦事提供便利，妥善分配公共部門資源，有效提供切合民意的公共服務(wù)，以滿足群眾的利益關(guān)切和價值愿望，從而使Y市“放管服”改革取得有效的提升。

四、結(jié)語

“放管服”改革推動政府職能轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)政府管理模式，實現(xiàn)地方政府向創(chuàng)新型和服務(wù)型政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在Y市“放管服”改革中，強(qiáng)有力的證據(jù)鏈?zhǔn)谴?lián)多元主體的必要體系，其通過科學(xué)證據(jù)來提高改革措施的說服力，同時發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力加強(qiáng)對改革事中事后監(jiān)管，滿足公眾價值愿望，實現(xiàn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型升級。Y市持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革給政府治理帶來了新的機(jī)遇，在循證治理視角下對Y市“放管服”改革進(jìn)行研究，對于推進(jìn)我國地方“放管服”改革縱深化發(fā)展大有裨益。