秦曉娟 中國科學(xué)院深圳先進(jìn)技術(shù)研究院

引言

近年來，隨著我國科技體制改革的不斷深入，國家財政在科技方面投入與支出都飛速增長。據(jù)國家統(tǒng)計局《2021年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2021年我國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入總量為27，956.3億元，較上年增加3，563.2億元，增長14.6%，增速比上年加快4.4個百分點，已連續(xù)6年保持兩位數(shù)增長；研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入強(qiáng)度（與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為2.44%，比上年提高0.03個百分點。在全時工作量計算方式下，研究與試驗發(fā)展（R&D）人員的平均經(jīng)費為48.9萬元，比上年增加2.3萬元。國家財政科學(xué)技術(shù)支出10，766.7億元，比上年增加671.7億元，增長6.7%。其中，中央財政科學(xué)技術(shù)支出3，794.9億元占比為35.2%，地方財政科學(xué)技術(shù)支出6，971.8億元占比為64.8%。在國家大力投入科技，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐背景下，如何管好用好科研經(jīng)費，進(jìn)一步激發(fā)科研人員的創(chuàng)造力，產(chǎn)出更多更好的原創(chuàng)性科研成果，是每個基層科學(xué)事業(yè)單位都要好好思考的問題。本文闡述了科學(xué)事業(yè)單位科研項目經(jīng)費的特點，結(jié)合筆者多年的工作實踐，對科研項目經(jīng)費管理中存在的問題及產(chǎn)生的原因進(jìn)行研究及分析，有針對性地提出解決問題一些的建議與對策。

一、科學(xué)事業(yè)單位科研項目經(jīng)費特點

科學(xué)事業(yè)單位科研項目經(jīng)費主要來源于解決特定的科學(xué)和技術(shù)問題的縱向項目和橫向項目?？v向項目是由國家、地方各級政府資助或委托的項目，具有一定的公益性，包括各類科研、人才等項目，實行預(yù)算管理；橫向項目是由政府招標(biāo)或由企業(yè)、民間組織、個人資助或委托的項目，具有一定的商業(yè)性質(zhì)，實行合同管理。

在申報項目階段，縱向項目一般有相應(yīng)的經(jīng)費管理辦法，項目負(fù)責(zé)人在申請時須根據(jù)相關(guān)規(guī)定編制預(yù)算。進(jìn)一步“放管服”后，目前大部分的人才和基礎(chǔ)研究類項目實行包干制預(yù)算，無須編制預(yù)算。而橫向經(jīng)費通常是企業(yè)委托，企業(yè)對經(jīng)費無管理要求，更關(guān)注合同內(nèi)容及履約情況，一般無須編制項目預(yù)算。

在項目執(zhí)行階段，縱向項目經(jīng)費按照預(yù)算執(zhí)行，目前在國家進(jìn)一步“放管服”的背景下，預(yù)算調(diào)劑權(quán)限進(jìn)一步放松，在項目負(fù)責(zé)人承諾項目相關(guān)性，經(jīng)費合理性等情況下，直接費用都可以調(diào)整。項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際科研需要調(diào)整預(yù)算，報項目承擔(dān)單位審批或根據(jù)單位內(nèi)部制度自主安排即可，且后續(xù)按照調(diào)整后的預(yù)算支出即可。橫向項目經(jīng)費支出比較靈活，也無須調(diào)整預(yù)算。

在項目結(jié)題階段，縱向項目一般有結(jié)題要求，在項目完成任務(wù)目標(biāo)并通過綜合績效評價后，根據(jù)項目審計報告評定支出，剩余經(jīng)費為結(jié)余資金。自2021年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》國辦發(fā)〔2021〕32號文后，對結(jié)余資金放寬了留用政策，超過兩年后也不再收回，結(jié)余資金可由項目承擔(dān)單位在優(yōu)先考慮原項目團(tuán)隊科研需求下，統(tǒng)籌安排用于科研活動直接支出。橫向項目一般無結(jié)題要求，所有經(jīng)費由項目負(fù)責(zé)人自行安排使用即可。

二、當(dāng)前科研項目經(jīng)費管理遇到的問題及存在的現(xiàn)象

（一）科研經(jīng)費預(yù)算編制存在的問題

1.預(yù)算編制無依據(jù)，編制預(yù)算不科學(xué)

2021年國辦發(fā)32號文發(fā)布后，各類項目相繼根據(jù)32號文的精神出臺了新的經(jīng)費管理辦法，進(jìn)一步簡化預(yù)算編制，將直接費用預(yù)算科目從9個以上精簡為3個，且預(yù)算調(diào)劑權(quán)限也下放給項目承擔(dān)單位和項目負(fù)責(zé)人，科研人員在做預(yù)算時可以根據(jù)實際科研預(yù)測需要編制預(yù)算。但科研人員在項目預(yù)算編制時，缺乏對科研經(jīng)費管理辦法和政策等專業(yè)知識的了解，仍憑主觀判斷和以往經(jīng)驗來進(jìn)行測算，導(dǎo)致項目經(jīng)費預(yù)算缺乏可執(zhí)行性，不能客觀反映科研活動所需的全部成本，后期容易造成財務(wù)管理與科研經(jīng)費管理相脫節(jié)。

2.財務(wù)人員預(yù)算編制參與度不夠

2021年國辦發(fā)32號文提出要全面配備科研財務(wù)助理，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。要求項目承擔(dān)單位要確保每個項目配有相對固定的科研財務(wù)助理，為科研人員在預(yù)算編制、經(jīng)費報銷等方面提供專業(yè)化服務(wù)。但目前此項規(guī)定還不能完全落到實處，在編制預(yù)算時，財務(wù)部門沒有過多參與，在審核預(yù)算時，財務(wù)部門也只能根據(jù)管理辦法和單位相關(guān)制度來審核預(yù)算，或者即使參與了項目預(yù)算編制，但是由于專業(yè)性、溝通等原因，對項目實際情況不清楚，沒辦法對預(yù)算提出更加合理的建議。

3.盲目承諾項目經(jīng)費配套資金

在爭取需要配套資金的項目時，為爭取到科研項目，科研人員根據(jù)項目要求但未經(jīng)單位集體決策和統(tǒng)籌考慮，盲目承諾配套資金，導(dǎo)致在單位自有資金有限的情況下，項目無法按照預(yù)算執(zhí)行，陷入項目結(jié)題困難的困境。

（二）科研經(jīng)費使用過程中遇到的問題及存在的現(xiàn)象

1.科研人員對科研經(jīng)費使用存在較大的意見

在日常報銷過程中，科研人員因?qū)挝粓箐N制度不了解而對報銷過程抱怨連連，覺得財務(wù)是在“刁難”，故意“卡單”?？蒲腥藛T對經(jīng)費使用相關(guān)性理解不全，沒有明確項目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費使用的直接責(zé)任人的概念，認(rèn)為報銷就是財務(wù)的事，能不能報，能不能買都要問財務(wù)。

2.科研經(jīng)費來源多，加大了項目管理的難度

科研事業(yè)單位來源比較多，有縱向的國家、省、市經(jīng)費，也有橫向的企業(yè)合作經(jīng)費，有大項目需要審計結(jié)題驗收的，也有不需審計直接紙質(zhì)件驗收的。每個項目或委托方的經(jīng)費管理要求不相同，各個經(jīng)費管理辦法缺乏一致的管理，各類項目在結(jié)構(gòu)上，使用側(cè)重都不一樣。這樣就會導(dǎo)致財務(wù)人員在項目執(zhí)行過程中對某些經(jīng)費使用把握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致項目經(jīng)費使用混亂。在結(jié)題時，財務(wù)驗收專家對經(jīng)費管理辦法解讀不一致，有各自獨立的經(jīng)費使用審核標(biāo)準(zhǔn)，對于同一批次項目結(jié)題也會有不同的看法。最終增加了項目管理的難度。

3.財務(wù)人員綜合素質(zhì)有待提高

科研項目多、經(jīng)費大，在資金使用過程中財務(wù)人員承擔(dān)了會計核算和資金支付的服務(wù)性工作，但有時財務(wù)人員流動大或?qū)蒲薪?jīng)費管理辦法理解不同，對具體業(yè)務(wù)了解不多，以致在核算過程中會出現(xiàn)科研經(jīng)費不符合經(jīng)費預(yù)算科目規(guī)定的現(xiàn)象。

4.科研單位內(nèi)部管理部門銜接不暢

一般科研項目管理部門負(fù)責(zé)申請課題，立項及結(jié)題，財務(wù)部門負(fù)責(zé)會計核算、根據(jù)預(yù)算執(zhí)行、配合財務(wù)驗收，采購部門負(fù)責(zé)采購及材料設(shè)備驗收，這樣導(dǎo)致科研項目經(jīng)費管理的各個環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)不充分、遇事推脫、怕?lián)?zé)的情況。例如：經(jīng)費管理過程中計提間接費用的比例，合同約定和單位統(tǒng)一制度不相符；三個部門未及時溝通項目結(jié)題狀態(tài)；未及時結(jié)轉(zhuǎn)項目結(jié)余，造成結(jié)余資金沉積等問題。

（三）項目結(jié)余資金管理制度不健全，造成科研資金長期沉淀

2021年國辦發(fā)32號文對結(jié)余資金的要求是項目完成任務(wù)目標(biāo)并通過綜合績效評價后，結(jié)余資金留歸項目承擔(dān)單位使用。項目承擔(dān)單位要將結(jié)余資金統(tǒng)籌安排用于科研活動直接支出，優(yōu)先考慮原項目團(tuán)隊科研需求，并加強(qiáng)結(jié)余資金管理，健全結(jié)余資金盤活機(jī)制，加快資金使用進(jìn)度。但是科學(xué)事業(yè)單位為了自身發(fā)展，統(tǒng)籌使用只是蓄個結(jié)余資金池，導(dǎo)致資金沒有用到實處，造成科研資金長期沉淀。

三、針對科研經(jīng)費管理中的問題及現(xiàn)象提出的建議

（一）科研經(jīng)費預(yù)算編制方面的建議

1.向科研人員宣傳解讀最新經(jīng)費管理辦法

在科研經(jīng)費申請前期，由科研管理部門牽頭，財務(wù)人員認(rèn)真解讀經(jīng)費管理辦法，統(tǒng)一對管理辦法的認(rèn)識后，及時對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，針對管理辦法中的重點、不同點進(jìn)行重點講解。財務(wù)人員根據(jù)單位實際情況規(guī)范預(yù)算科目使用范圍，提供預(yù)算模板以便科研人員參考，避免科研人員對預(yù)算科目的主觀臆斷。

2.財務(wù)人員提前參與預(yù)算編制

在各類項目申請啟動前，單位財務(wù)人員積極主動地了解所負(fù)責(zé)項目組的具體情況，如項目組人員結(jié)構(gòu)、以前年度經(jīng)費支出、目前項目經(jīng)費情況、預(yù)計后續(xù)支出等，結(jié)合課題組項目要求，根據(jù)新項目目標(biāo)提出既符合項目實際又符合經(jīng)費管理辦法的建議，為科研人員預(yù)算編制提供依據(jù)，以便更好地編制出適合項目開展的預(yù)算。

3.根據(jù)實際情況統(tǒng)籌預(yù)算

在申請需要自籌經(jīng)費的項目時，單位科研管理部門應(yīng)根據(jù)單位及項目組實際情況，結(jié)合財務(wù)部門意見統(tǒng)籌安排預(yù)算，建議科研人員如實反映項目實際需求，告知自籌不到位產(chǎn)生的風(fēng)險，避免項目預(yù)算盲目夸大自籌等情況。

（二）科研經(jīng)費使用過程中的建議

1.向科研人員多宣傳經(jīng)費管理制度及單位報銷制度

近年來，國家聽取了很多科研人員的建議，增加了經(jīng)費管理辦法的靈活性，國辦發(fā)32號文發(fā)布以后，更是進(jìn)一步簡化了預(yù)算編制，目的就是為了讓科研人員能夠根據(jù)實際情況來編制預(yù)算，明確項目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費使用的直接責(zé)任人，須根據(jù)目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性靈活地使用經(jīng)費。在經(jīng)費報銷方面，需要單位根據(jù)內(nèi)控及各類經(jīng)費管理辦法要求，梳理出合規(guī)流程來避免科研經(jīng)費的濫用，如果報銷流程太簡單靈活，容易滋生腐敗，并在此基礎(chǔ)上向科研人員做好溝通宣傳。

2.各類經(jīng)費統(tǒng)一管理辦法口徑

對于科研多、經(jīng)費大的單位，針對各類項目管理辦法不一致的現(xiàn)象，希望各管理部門能出臺統(tǒng)一的指南，讓財務(wù)人員在面對不同經(jīng)費時能夠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在項目結(jié)題時財務(wù)專家也能有理可依。

3.進(jìn)一步完善單位相關(guān)制度，規(guī)范報銷標(biāo)準(zhǔn)

單位相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)最新的經(jīng)費管理辦法，結(jié)合單位實際，完善各項制度，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過流程和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范報銷，讓報銷人員了解單位管理模式及標(biāo)準(zhǔn)，讓財務(wù)人員審核時有理可依、有據(jù)可查。在梳理流程規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步完善財務(wù)系統(tǒng)提高工作效率，把財務(wù)人員從每日的審單中釋放出來，進(jìn)一步向科研經(jīng)費管理邁進(jìn)。

4.加強(qiáng)財務(wù)人員繼續(xù)教育，及時更新項目管理知識

財務(wù)人員須定期培訓(xùn)特別是新進(jìn)財務(wù)人員，認(rèn)真學(xué)習(xí)了解各類經(jīng)費管理辦法及案例，加強(qiáng)和其他科研單位的溝通交流，通過學(xué)習(xí)溝通加強(qiáng)對各類科研經(jīng)費管理的理解，總結(jié)各類經(jīng)費特點，消化吸收后提高財務(wù)人員的綜合素質(zhì)。

5.加強(qiáng)內(nèi)部管理部門溝通

單位須明確各部門職能，通過定期會議了解各部門目前的工作情況，加強(qiáng)內(nèi)部溝通，共同制定可執(zhí)行的制度。

（三）結(jié)余資金使用的建議

結(jié)余經(jīng)費在最近的審計中逐漸被重視起來，其目的主要是為了防止資金沉積，提高資金的利用率。單位在項目驗收通過后應(yīng)及時梳理課題驗收狀態(tài)，核對結(jié)余資金情況，對結(jié)余經(jīng)費進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)工作，用于支持延續(xù)項目或相關(guān)聯(lián)項目的科學(xué)研究，提高科研經(jīng)費的使用效率。除此以外，項目的三大參與主體，即科研管理部門、財務(wù)部門以及該項目的負(fù)責(zé)人還要積極溝通、配合?？蒲泄芾聿块T要依據(jù)合同中的結(jié)題時間，牽頭開展項目結(jié)題工作，詢問項目負(fù)責(zé)人其項目是否具備結(jié)題條件，對確已符合項目要求的項目，由項目負(fù)責(zé)人提交結(jié)題證明材料，通過綜合績效評價后，科研管理部門審核整理項目驗收清單后提交至財務(wù)部門，由財務(wù)部門核對通過驗收項目是否存在結(jié)余資金，并將有結(jié)余經(jīng)費的項目整理后及時做結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余操作以便后續(xù)使用。

結(jié)語

科學(xué)事業(yè)單位對經(jīng)費管理問題的解決，能提高科研項目管理水平，使科研經(jīng)費能夠發(fā)揮更大的用處，并能在一定程度上解放科研人員，讓科研人員潛心科研。因此探討科研經(jīng)費管理對于提高經(jīng)費使用效益，確?？蒲心軌蝽樌_展具有重要意義。中央層面高度重視科研項目“放管服”改革，已陸續(xù)出臺了多部旨在解放科研工作者、優(yōu)化科研項目經(jīng)費管理的文件，但政策落地的“最后一公里”還需要基層科學(xué)事業(yè)單位結(jié)合中央和省級不斷優(yōu)化科研經(jīng)費管理流程、細(xì)化管理規(guī)范，努力為科研人員提供更高效率、更低風(fēng)險的科研項目經(jīng)費管理服務(wù)，盡可能提高科研人員參與項目經(jīng)費管理的積極性，不斷激發(fā)科研人員科研創(chuàng)新內(nèi)生動力，努力創(chuàng)造出“經(jīng)費利用積極高效，科研事業(yè)蒸蒸日上”的欣欣向榮景象。