秦曉娟 中國科學院深圳先進技術研究院

引言

近年來，隨著我國科技體制改革的不斷深入，國家財政在科技方面投入與支出都飛速增長。據(jù)國家統(tǒng)計局《2021年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2021年我國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入總量為27，956.3億元，較上年增加3，563.2億元，增長14.6%，增速比上年加快4.4個百分點，已連續(xù)6年保持兩位數(shù)增長；研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入強度（與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）為2.44%，比上年提高0.03個百分點。在全時工作量計算方式下，研究與試驗發(fā)展（R&D）人員的平均經(jīng)費為48.9萬元，比上年增加2.3萬元。國家財政科學技術支出10，766.7億元，比上年增加671.7億元，增長6.7%。其中，中央財政科學技術支出3，794.9億元占比為35.2%，地方財政科學技術支出6，971.8億元占比為64.8%。在國家大力投入科技，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐背景下，如何管好用好科研經(jīng)費，進一步激發(fā)科研人員的創(chuàng)造力，產(chǎn)出更多更好的原創(chuàng)性科研成果，是每個基層科學事業(yè)單位都要好好思考的問題。本文闡述了科學事業(yè)單位科研項目經(jīng)費的特點，結合筆者多年的工作實踐，對科研項目經(jīng)費管理中存在的問題及產(chǎn)生的原因進行研究及分析，有針對性地提出解決問題一些的建議與對策。

一、科學事業(yè)單位科研項目經(jīng)費特點

科學事業(yè)單位科研項目經(jīng)費主要來源于解決特定的科學和技術問題的縱向項目和橫向項目。縱向項目是由國家、地方各級政府資助或委托的項目，具有一定的公益性，包括各類科研、人才等項目，實行預算管理；橫向項目是由政府招標或由企業(yè)、民間組織、個人資助或委托的項目，具有一定的商業(yè)性質(zhì)，實行合同管理。

在申報項目階段，縱向項目一般有相應的經(jīng)費管理辦法，項目負責人在申請時須根據(jù)相關規(guī)定編制預算。進一步“放管服”后，目前大部分的人才和基礎研究類項目實行包干制預算，無須編制預算。而橫向經(jīng)費通常是企業(yè)委托，企業(yè)對經(jīng)費無管理要求，更關注合同內(nèi)容及履約情況，一般無須編制項目預算。

在項目執(zhí)行階段，縱向項目經(jīng)費按照預算執(zhí)行，目前在國家進一步“放管服”的背景下，預算調(diào)劑權限進一步放松，在項目負責人承諾項目相關性，經(jīng)費合理性等情況下，直接費用都可以調(diào)整。項目負責人根據(jù)實際科研需要調(diào)整預算，報項目承擔單位審批或根據(jù)單位內(nèi)部制度自主安排即可，且后續(xù)按照調(diào)整后的預算支出即可。橫向項目經(jīng)費支出比較靈活，也無須調(diào)整預算。

在項目結題階段，縱向項目一般有結題要求，在項目完成任務目標并通過綜合績效評價后，根據(jù)項目審計報告評定支出，剩余經(jīng)費為結余資金。自2021年國務院辦公廳發(fā)布《關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》國辦發(fā)〔2021〕32號文后，對結余資金放寬了留用政策，超過兩年后也不再收回，結余資金可由項目承擔單位在優(yōu)先考慮原項目團隊科研需求下，統(tǒng)籌安排用于科研活動直接支出。橫向項目一般無結題要求，所有經(jīng)費由項目負責人自行安排使用即可。

二、當前科研項目經(jīng)費管理遇到的問題及存在的現(xiàn)象

（一）科研經(jīng)費預算編制存在的問題

1.預算編制無依據(jù)，編制預算不科學

2021年國辦發(fā)32號文發(fā)布后，各類項目相繼根據(jù)32號文的精神出臺了新的經(jīng)費管理辦法，進一步簡化預算編制，將直接費用預算科目從9個以上精簡為3個，且預算調(diào)劑權限也下放給項目承擔單位和項目負責人，科研人員在做預算時可以根據(jù)實際科研預測需要編制預算。但科研人員在項目預算編制時，缺乏對科研經(jīng)費管理辦法和政策等專業(yè)知識的了解，仍憑主觀判斷和以往經(jīng)驗來進行測算，導致項目經(jīng)費預算缺乏可執(zhí)行性，不能客觀反映科研活動所需的全部成本，后期容易造成財務管理與科研經(jīng)費管理相脫節(jié)。

2.財務人員預算編制參與度不夠

2021年國辦發(fā)32號文提出要全面配備科研財務助理，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。要求項目承擔單位要確保每個項目配有相對固定的科研財務助理，為科研人員在預算編制、經(jīng)費報銷等方面提供專業(yè)化服務。但目前此項規(guī)定還不能完全落到實處，在編制預算時，財務部門沒有過多參與，在審核預算時，財務部門也只能根據(jù)管理辦法和單位相關制度來審核預算，或者即使參與了項目預算編制，但是由于專業(yè)性、溝通等原因，對項目實際情況不清楚，沒辦法對預算提出更加合理的建議。

3.盲目承諾項目經(jīng)費配套資金

在爭取需要配套資金的項目時，為爭取到科研項目，科研人員根據(jù)項目要求但未經(jīng)單位集體決策和統(tǒng)籌考慮，盲目承諾配套資金，導致在單位自有資金有限的情況下，項目無法按照預算執(zhí)行，陷入項目結題困難的困境。

（二）科研經(jīng)費使用過程中遇到的問題及存在的現(xiàn)象

1.科研人員對科研經(jīng)費使用存在較大的意見

在日常報銷過程中，科研人員因對單位報銷制度不了解而對報銷過程抱怨連連，覺得財務是在“刁難”，故意“卡單”?？蒲腥藛T對經(jīng)費使用相關性理解不全，沒有明確項目負責人是科研經(jīng)費使用的直接責任人的概念，認為報銷就是財務的事，能不能報，能不能買都要問財務。

2.科研經(jīng)費來源多，加大了項目管理的難度

科研事業(yè)單位來源比較多，有縱向的國家、省、市經(jīng)費，也有橫向的企業(yè)合作經(jīng)費，有大項目需要審計結題驗收的，也有不需審計直接紙質(zhì)件驗收的。每個項目或委托方的經(jīng)費管理要求不相同，各個經(jīng)費管理辦法缺乏一致的管理，各類項目在結構上，使用側重都不一樣。這樣就會導致財務人員在項目執(zhí)行過程中對某些經(jīng)費使用把握不準確，導致項目經(jīng)費使用混亂。在結題時，財務驗收專家對經(jīng)費管理辦法解讀不一致，有各自獨立的經(jīng)費使用審核標準，對于同一批次項目結題也會有不同的看法。最終增加了項目管理的難度。

3.財務人員綜合素質(zhì)有待提高

科研項目多、經(jīng)費大，在資金使用過程中財務人員承擔了會計核算和資金支付的服務性工作，但有時財務人員流動大或對科研經(jīng)費管理辦法理解不同，對具體業(yè)務了解不多，以致在核算過程中會出現(xiàn)科研經(jīng)費不符合經(jīng)費預算科目規(guī)定的現(xiàn)象。

4.科研單位內(nèi)部管理部門銜接不暢

一般科研項目管理部門負責申請課題，立項及結題，財務部門負責會計核算、根據(jù)預算執(zhí)行、配合財務驗收，采購部門負責采購及材料設備驗收，這樣導致科研項目經(jīng)費管理的各個環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)溝通協(xié)調(diào)不充分、遇事推脫、怕?lián)煹那闆r。例如：經(jīng)費管理過程中計提間接費用的比例，合同約定和單位統(tǒng)一制度不相符；三個部門未及時溝通項目結題狀態(tài)；未及時結轉項目結余，造成結余資金沉積等問題。

（三）項目結余資金管理制度不健全，造成科研資金長期沉淀

2021年國辦發(fā)32號文對結余資金的要求是項目完成任務目標并通過綜合績效評價后，結余資金留歸項目承擔單位使用。項目承擔單位要將結余資金統(tǒng)籌安排用于科研活動直接支出，優(yōu)先考慮原項目團隊科研需求，并加強結余資金管理，健全結余資金盤活機制，加快資金使用進度。但是科學事業(yè)單位為了自身發(fā)展，統(tǒng)籌使用只是蓄個結余資金池，導致資金沒有用到實處，造成科研資金長期沉淀。

三、針對科研經(jīng)費管理中的問題及現(xiàn)象提出的建議

（一）科研經(jīng)費預算編制方面的建議

1.向科研人員宣傳解讀最新經(jīng)費管理辦法

在科研經(jīng)費申請前期，由科研管理部門牽頭，財務人員認真解讀經(jīng)費管理辦法，統(tǒng)一對管理辦法的認識后，及時對相關人員進行培訓，針對管理辦法中的重點、不同點進行重點講解。財務人員根據(jù)單位實際情況規(guī)范預算科目使用范圍，提供預算模板以便科研人員參考，避免科研人員對預算科目的主觀臆斷。

2.財務人員提前參與預算編制

在各類項目申請啟動前，單位財務人員積極主動地了解所負責項目組的具體情況，如項目組人員結構、以前年度經(jīng)費支出、目前項目經(jīng)費情況、預計后續(xù)支出等，結合課題組項目要求，根據(jù)新項目目標提出既符合項目實際又符合經(jīng)費管理辦法的建議，為科研人員預算編制提供依據(jù)，以便更好地編制出適合項目開展的預算。

3.根據(jù)實際情況統(tǒng)籌預算

在申請需要自籌經(jīng)費的項目時，單位科研管理部門應根據(jù)單位及項目組實際情況，結合財務部門意見統(tǒng)籌安排預算，建議科研人員如實反映項目實際需求，告知自籌不到位產(chǎn)生的風險，避免項目預算盲目夸大自籌等情況。

（二）科研經(jīng)費使用過程中的建議

1.向科研人員多宣傳經(jīng)費管理制度及單位報銷制度

近年來，國家聽取了很多科研人員的建議，增加了經(jīng)費管理辦法的靈活性，國辦發(fā)32號文發(fā)布以后，更是進一步簡化了預算編制，目的就是為了讓科研人員能夠根據(jù)實際情況來編制預算，明確項目負責人是科研經(jīng)費使用的直接責任人，須根據(jù)目標相關性、政策相符性和經(jīng)濟合理性靈活地使用經(jīng)費。在經(jīng)費報銷方面，需要單位根據(jù)內(nèi)控及各類經(jīng)費管理辦法要求，梳理出合規(guī)流程來避免科研經(jīng)費的濫用，如果報銷流程太簡單靈活，容易滋生腐敗，并在此基礎上向科研人員做好溝通宣傳。

2.各類經(jīng)費統(tǒng)一管理辦法口徑

對于科研多、經(jīng)費大的單位，針對各類項目管理辦法不一致的現(xiàn)象，希望各管理部門能出臺統(tǒng)一的指南，讓財務人員在面對不同經(jīng)費時能夠統(tǒng)一標準，在項目結題時財務專家也能有理可依。

3.進一步完善單位相關制度，規(guī)范報銷標準

單位相關部門應根據(jù)最新的經(jīng)費管理辦法，結合單位實際，完善各項制度，制定統(tǒng)一標準，通過流程和標準規(guī)范報銷，讓報銷人員了解單位管理模式及標準，讓財務人員審核時有理可依、有據(jù)可查。在梳理流程規(guī)范標準的基礎上，通過進一步完善財務系統(tǒng)提高工作效率，把財務人員從每日的審單中釋放出來，進一步向科研經(jīng)費管理邁進。

4.加強財務人員繼續(xù)教育，及時更新項目管理知識

財務人員須定期培訓特別是新進財務人員，認真學習了解各類經(jīng)費管理辦法及案例，加強和其他科研單位的溝通交流，通過學習溝通加強對各類科研經(jīng)費管理的理解，總結各類經(jīng)費特點，消化吸收后提高財務人員的綜合素質(zhì)。

5.加強內(nèi)部管理部門溝通

單位須明確各部門職能，通過定期會議了解各部門目前的工作情況，加強內(nèi)部溝通，共同制定可執(zhí)行的制度。

（三）結余資金使用的建議

結余經(jīng)費在最近的審計中逐漸被重視起來，其目的主要是為了防止資金沉積，提高資金的利用率。單位在項目驗收通過后應及時梳理課題驗收狀態(tài)，核對結余資金情況，對結余經(jīng)費進行結轉工作，用于支持延續(xù)項目或相關聯(lián)項目的科學研究，提高科研經(jīng)費的使用效率。除此以外，項目的三大參與主體，即科研管理部門、財務部門以及該項目的負責人還要積極溝通、配合?？蒲泄芾聿块T要依據(jù)合同中的結題時間，牽頭開展項目結題工作，詢問項目負責人其項目是否具備結題條件，對確已符合項目要求的項目，由項目負責人提交結題證明材料，通過綜合績效評價后，科研管理部門審核整理項目驗收清單后提交至財務部門，由財務部門核對通過驗收項目是否存在結余資金，并將有結余經(jīng)費的項目整理后及時做結轉結余操作以便后續(xù)使用。

結語

科學事業(yè)單位對經(jīng)費管理問題的解決，能提高科研項目管理水平，使科研經(jīng)費能夠發(fā)揮更大的用處，并能在一定程度上解放科研人員，讓科研人員潛心科研。因此探討科研經(jīng)費管理對于提高經(jīng)費使用效益，確?？蒲心軌蝽樌_展具有重要意義。中央層面高度重視科研項目“放管服”改革，已陸續(xù)出臺了多部旨在解放科研工作者、優(yōu)化科研項目經(jīng)費管理的文件，但政策落地的“最后一公里”還需要基層科學事業(yè)單位結合中央和省級不斷優(yōu)化科研經(jīng)費管理流程、細化管理規(guī)范，努力為科研人員提供更高效率、更低風險的科研項目經(jīng)費管理服務，盡可能提高科研人員參與項目經(jīng)費管理的積極性，不斷激發(fā)科研人員科研創(chuàng)新內(nèi)生動力，努力創(chuàng)造出“經(jīng)費利用積極高效，科研事業(yè)蒸蒸日上”的欣欣向榮景象。