何璐 云南省審計廳 林濤 冉萍 昆明學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

引言

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡稱“非遺”），是各族人民世代相傳，并視為其文化遺產(chǎn)組成部分的各種傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式，以及與傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式相關(guān)的實(shí)物和場所。云南省聚居的少數(shù)民族有25個，總?cè)丝谶_(dá)1400余萬，傣族制陶、彝族刺繡、白族扎染等以少數(shù)民族傳統(tǒng)手工技藝為主要內(nèi)容的非遺資源豐富，被列入各級非遺項(xiàng)目超過10000項(xiàng)，如普米族“韓規(guī)”古籍、傈僳族音節(jié)文、建水紫陶、鶴慶銀器、普洱茶、會澤斑銅、左腳舞、海菜腔等，涉及民族古籍、語言文字、工藝制作、舞蹈歌唱等多個種類。截至2021年12月31日，全省共有國家級非遺代表性項(xiàng)目127個、國家級非遺代表性傳承人125人；省級非遺代表性項(xiàng)目547個、省級非遺代表性傳承人1421人。保護(hù)、傳承、利用好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，對于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)定文化自信、深化文明交流互鑒、建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國具有重要意義。

一、審計視角下云南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)現(xiàn)狀

為依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)提高文化服務(wù)供給效率和水平，云南省審計廳于2022年9月至10月對云南省省本級及部分地區(qū)2019年至2021年歷史文化文物保護(hù)資金使用及資產(chǎn)管理情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計調(diào)查。從總體情況看，被調(diào)查地區(qū)及單位不斷完善工作機(jī)制、提高財政專項(xiàng)資金使用效益，穩(wěn)步推進(jìn)非遺保護(hù)工作，有序?qū)嵤﹤鹘y(tǒng)工藝振興、手藝傳承等計劃，其中不乏“傈僳族民歌”、大理州“非遺進(jìn)校園”等全國非遺保護(hù)優(yōu)秀實(shí)踐案例，非遺保護(hù)工作取得階段性成效，但仍存在一些不容忽視的問題。

（一）非遺專項(xiàng)資金管理使用不夠規(guī)范

“十三五”期間，云南省共取得中央財政資金1.76億元，統(tǒng)籌安排省級財政資金0.49億元，重點(diǎn)支持非遺保護(hù)傳承、宣傳展示、傳承人補(bǔ)助等工作。各級財政按照確定的支出責(zé)任安排預(yù)算，并根據(jù)“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則實(shí)施預(yù)算績效管理，提升財政資金使用績效。然而，撥付過程中，由于各級審批環(huán)節(jié)過多、分配撥付方案制定不及時等原因，資金閑置或結(jié)存的現(xiàn)象仍然存在；執(zhí)行過程中，由于專項(xiàng)資金管理內(nèi)控制度不健全，虛列支出、違規(guī)使用、虛報冒領(lǐng)等情況仍時有發(fā)生。這些問題的存在，大大影響了財政資金的安全、規(guī)范和高效運(yùn)行，也一定程度上導(dǎo)致部分非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承基地和傳習(xí)館（所、室）建設(shè)推進(jìn)緩慢，部分非遺項(xiàng)目因資金缺乏未開展搶救性記錄而面臨失傳風(fēng)險。

（二）非遺保護(hù)力量相對薄弱

非遺有著極為豐富的表現(xiàn)形式和內(nèi)容，保護(hù)工作涉及許多管理部門，如果出現(xiàn)責(zé)任方不明確，會造成管理出現(xiàn)交叉，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、管理混亂等問題?！吨腥A人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》明確，縣級以上人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)非遺的保護(hù)、保存工作。實(shí)踐工作中，多數(shù)縣級非遺管理工作由縣級文化館承擔(dān)，在文化館下設(shè)非遺保護(hù)管理所二級專職機(jī)構(gòu)的并不多，大多由文化館工作人員兼職，面對量大面廣、專業(yè)性較強(qiáng)的非遺保護(hù)傳承工作，呈現(xiàn)出力量薄弱、工作人員專業(yè)水平參差不齊的現(xiàn)狀，一定程度影響了非遺的普查、發(fā)掘、整理、評審、保護(hù)、利用等工作的整體推進(jìn)。

（三）非遺保護(hù)傳承工作有待加強(qiáng)

部分非遺保護(hù)名錄體系斷層嚴(yán)重，傳承項(xiàng)目缺乏相應(yīng)的傳承人，影響了非遺傳承的可持續(xù)性和傳承隊(duì)伍的穩(wěn)定發(fā)展。究其原因主要是由于建立系統(tǒng)的遺產(chǎn)檔案數(shù)據(jù)庫缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范和管理制度，加之需要大量人力財力對非遺原始資料進(jìn)行系統(tǒng)、準(zhǔn)確的記錄、分類、編目，對其歷史沿革、分布區(qū)域、傳承譜系、表現(xiàn)形式、文化內(nèi)涵等進(jìn)行確認(rèn)，使得非遺資源普查較為困難，家底不清、底數(shù)不明，運(yùn)用信息化技術(shù)管理非遺檔案的基礎(chǔ)尚不牢固。

二、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)實(shí)施研究型審計的必然性

（一）非物質(zhì)文化遺產(chǎn)特殊的文化價值和生產(chǎn)特點(diǎn)要求開展研究型審計

由于各個非遺項(xiàng)目的可生產(chǎn)屬性不同，有的適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有的則不適合，產(chǎn)業(yè)化需要規(guī)?；蜆?biāo)準(zhǔn)化，但是文化則對差異、個性、獨(dú)特等較為看中，建水手工紫砂壺，如果產(chǎn)業(yè)化，每把壺都一樣，就失去了價值。大理白族扎染生產(chǎn)企業(yè)，單純追求經(jīng)濟(jì)效益，已經(jīng)將原本的天然植物染料換成了化工染料，核心技術(shù)和人文蘊(yùn)涵徹底流失。若基于“投入－產(chǎn)出”的傳統(tǒng)績效理念開展審計，以市場業(yè)績來衡量“績效”，就與非遺的自身特點(diǎn)和其特殊的文化價值相悖，“績效”審計也就失去了意義。因此，審計重點(diǎn)應(yīng)更多關(guān)注投入資金的使用是否有利于非遺的保護(hù)、傳承和利用。

（二）非物質(zhì)文化遺產(chǎn)“準(zhǔn)公共品”的特性對績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)提出挑戰(zhàn)

“準(zhǔn)公共品”是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產(chǎn)品。首先，非遺有國家財政專項(xiàng)資金（公共資源）的支持，面向全社會開放；其次，由于存在空間和文化地域性的限制，非遺往往不存在充分競爭的市場，成本和收益不能匹配，靠國家主導(dǎo)而不是市場來有效調(diào)節(jié)，非遺保護(hù)的目的是傳承和發(fā)展，不能簡單地通過績效審計的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性來進(jìn)行評價；最后，很多非遺本身是不能“商業(yè)性經(jīng)營”的，比如非專業(yè)性的傳說故事、諺語童謠等，不存在盈利目標(biāo)；就算是可以通過“商業(yè)性經(jīng)營”來傳承的一些非遺項(xiàng)目，也因?yàn)閭€人、家庭的簡單經(jīng)營模式，沒有完整的會計資料，導(dǎo)致傳統(tǒng)績效審計難以實(shí)施，因此審計重點(diǎn)應(yīng)更多關(guān)注相關(guān)政策的制定、實(shí)施和落實(shí)情況。

（三）非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目評價指標(biāo)的多維度

面對非遺保護(hù)項(xiàng)目這種復(fù)雜、資金少而散的審計對象，績效審計評價指標(biāo)缺少靈活性，具體表現(xiàn)在指標(biāo)構(gòu)成、權(quán)重設(shè)計或是評價維度的不足。傳統(tǒng)的績效審計以“3E”為主要評價指標(biāo)，這對于多數(shù)審計項(xiàng)目是適用的，然而非遺保護(hù)項(xiàng)目，其評價涉及更多的社會、文化、政治、歷史價值觀。如果僅從財務(wù)維度評價一個非遺保護(hù)項(xiàng)目的績效，既不全面也不公平。比如，某個非遺項(xiàng)目社會效益高，但其財務(wù)績效評價不一定就好。所以，想要更客觀評價非遺保護(hù)項(xiàng)目的績效，需要將社會效益的評價維度融入文化傳承評價維度，形成多維度評價指標(biāo)體系。

三、對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)審計項(xiàng)目開展研究型審計的重點(diǎn)

針對非遺的審計項(xiàng)目，審計要充分發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)體檢”功能，就要開展研究型審計。要“跳出賬本搞審計，跳出審計看經(jīng)濟(jì)”，針對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承的核心理念，其涉及的項(xiàng)目、資金等都需深入研究，科學(xué)謀劃，系統(tǒng)研究，切實(shí)發(fā)揮審計“治已病、防未病”的功能。

（1）根據(jù)非遺項(xiàng)目類型（口頭傳統(tǒng)和表述、表演藝術(shù)、社會風(fēng)俗、傳統(tǒng)的手工藝技能等），通過研究型審計，揭示非遺保護(hù)及利用中的管理體制、機(jī)制問題。

根據(jù)審計中凸顯的保護(hù)資金劃撥不到位、資金總量不足、專業(yè)人員缺失等問題，研究如何進(jìn)一步健全非遺保護(hù)傳承工作的組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度，提出有效審計建議。一要根據(jù)“政府主導(dǎo)、社會參與、長遠(yuǎn)規(guī)劃、分步實(shí)施、職責(zé)明確、形成合力”原則，建立以政府為主導(dǎo)、文化部門牽頭、社會各界廣泛參與的非遺保護(hù)機(jī)制；二要認(rèn)真落實(shí)好“五納入”制度：即將非遺保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、納入財政預(yù)算、納入機(jī)構(gòu)改革、納入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，推進(jìn)非遺保護(hù)工作的規(guī)范化開展；三要健全非遺保護(hù)工作機(jī)構(gòu)。建議縣政府增加非遺工作人員編制，選拔、配備熱愛非遺工作的專業(yè)工作人員，確保非遺保護(hù)與傳承工作的正常開展。

（2）根據(jù)非遺歷史沿革信息，通過研究型審計，對非遺傳承人數(shù)、傳承模式和技術(shù)等指標(biāo)進(jìn)行審計，落實(shí)非遺傳承及保護(hù)的主體責(zé)任。

首先，要從省級層面規(guī)范制定標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)做好非遺資源普查，全面記錄建檔，既不能缺失，也不能泛化，對于瀕臨滅絕的非遺項(xiàng)目和具有代表性的優(yōu)秀傳承人，要優(yōu)先調(diào)查、收集、建檔，作為地方文化史、藝術(shù)史、民俗史研究的重要資料，為非遺文化的保護(hù)傳承打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時加強(qiáng)非遺項(xiàng)目代表傳承人的培訓(xùn)與考核管理，明確傳承人的責(zé)任和義務(wù)，支持傳承人對非遺技藝開展研究、創(chuàng)新和利用。其次，要明確非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的主體責(zé)任仍以政府為主體，對應(yīng)搶救、挖掘、整理、申報、評審等工作體系，建立評審指標(biāo)，讓傳承主體和保護(hù)主體各歸其位、各司其職，共同落實(shí)非遺的傳承和保護(hù)工作。

（3）根據(jù)市場需求（包括非遺的市場需求信息、非遺衍生產(chǎn)品的需求信息等），通過研究型審計，對非遺保護(hù)資金的使用建立多維度評價體系，提高資金的使用效率。

針對不同的非遺項(xiàng)目，在進(jìn)行保護(hù)及利用資金的使用效率審計時，除了資金的預(yù)算執(zhí)行率、撥款到位率、支出進(jìn)度、項(xiàng)目資金使用效率、年度績效目標(biāo)和年度工作任務(wù)完成率及項(xiàng)目實(shí)施整體績效情況之外，要根據(jù)非遺和非遺衍生產(chǎn)品的市場需求信息，本著理性商業(yè)化的宗旨，本著全面系統(tǒng)的要求，構(gòu)筑對應(yīng)的指標(biāo)體系。重點(diǎn)對評價指標(biāo)的內(nèi)容與評價指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行研究、實(shí)現(xiàn)定性指標(biāo)的定量化評價、定量指標(biāo)科學(xué)化以及財務(wù)維度與社會效益維度統(tǒng)一的多維度評價體系。

四、構(gòu)建非文化遺產(chǎn)研究型審計能力與機(jī)制的探索

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計思維，提高審計人員研究水平

要實(shí)現(xiàn)新時代審計事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，開展研究型審計是必由之路。對非遺保護(hù)資金的專項(xiàng)審計，要用研究思維開展實(shí)事求是的調(diào)查研究，根據(jù)非遺傳承與保護(hù)需要適合的文化環(huán)境的特性，構(gòu)建“活態(tài)保護(hù)模式”，著重從政策、體制、機(jī)制、制度方面提出審計建議，推動出臺有利于非遺保護(hù)傳承的政策措施。審計人員要逐步提高思想認(rèn)識，以研究型審計作為提高其審計質(zhì)量的途徑，通過專業(yè)咨詢、聯(lián)合科研等方式，學(xué)習(xí)掌握研究型審計的目的、方法、手段、程序以及思路等，重視提高審計人員的研究能力和水平，將研究型審計運(yùn)用于實(shí)際，積極探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

（二）構(gòu)建研究型審計相關(guān)的專家智庫

開展研究型審計時需要“向能者求教，向智者問策”。對全省人才資源進(jìn)行合理分配使用，擇優(yōu)篩選具有審計、會計、文化研究、信息技術(shù)、法律等方面人才，建立協(xié)審人員庫。通過行業(yè)專家助力研究型審計，充分發(fā)揮專業(yè)人才的專業(yè)技能作用，相互配合，以提升審計工作的專業(yè)化、科學(xué)化及規(guī)范化水平。在具體實(shí)踐時，開始組建審計項(xiàng)目組初期，就可以考慮引入專業(yè)的智庫專家，在審計過程中，可以借助內(nèi)部審計人員以及社會審計的力量，為具體審計項(xiàng)目的每個階段進(jìn)行分析評價、提供咨詢，確保研究型審計方向的正確性和權(quán)威性，提高審計工作的實(shí)效性。

（三）綜合利用研究型審計工作結(jié)果

開展“研究型審計”的目的，就是要將研究成果轉(zhuǎn)化為優(yōu)化體制制度、完善管理措施、提高財政資金使用績效的生產(chǎn)力，從而將審計的建設(shè)性作用更好地體現(xiàn)出來。在研究型審計進(jìn)行完成后，應(yīng)全方位整理項(xiàng)目審計的工作情況。首先，對云南省各級非遺保護(hù)單位的履職情況、執(zhí)行國家政策法的規(guī)落實(shí)情況以及目標(biāo)任務(wù)完成的情況等方面，作出綜合研判，進(jìn)而分析審計中發(fā)現(xiàn)問題，評判其輕重和風(fēng)險程度，形成綜合的報告；其次，要深入研究非遺保護(hù)資金審計中發(fā)現(xiàn)問題，著重分析其評價標(biāo)準(zhǔn)的特殊性原因，并且按照不同層級向有關(guān)層面提出具有可操作且有前瞻性的意見，從而促進(jìn)法規(guī)制度的健全，加大了對非遺保護(hù)的力度；最后，要立足研究成果，適時建立審計成果庫，加大成果共享和技術(shù)支持，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化工作流程，提升審計工作效率。

（四）加強(qiáng)研究型審計統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，審計項(xiàng)目應(yīng)全程融入研究型思維理念。要在實(shí)踐中自上而下地增強(qiáng)研究型審計的思維，把審計方式、方法、內(nèi)容作為研究對象，全面提升審計項(xiàng)目質(zhì)量。其次，成立以主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，科室負(fù)責(zé)人和全體審計人員參與的研究型審計工作專班或項(xiàng)目課題組，項(xiàng)目課題化，課題實(shí)戰(zhàn)化。形成領(lǐng)導(dǎo)重視、骨干帶動、全員參與的研究型審計工作格局。加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)“研審”合力。最后，要建立正向激勵機(jī)制。探索建立研究型審計考核評價機(jī)制，對研究型審計各項(xiàng)任務(wù)完成情況開展定期或不定期督察，納入部門目標(biāo)績效考核，以考核促進(jìn)審計人員深入研究審計工作，全面提升審計人員的研究型審計能力，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督在國民監(jiān)督體系中的重要作用。

結(jié)語

當(dāng)前黨中央把審計工作提升到“涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作”的高度，對審計發(fā)揮更大作用提出了更高要求。針對非遺保護(hù)資金專項(xiàng)審計，云南省審計廳積極開展研究型審計，深學(xué)細(xì)悟謀實(shí)，著力找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，充分發(fā)揮審計監(jiān)督和宏觀管理職能作用，推動云南審計工作提質(zhì)增效，更好地服務(wù)云南省非遺的傳承和保護(hù)工作。