古艷 四川省涼山彝族自治州昭覺縣衛(wèi)生健康局

一、基本理論

（一）財務(wù)管理

行政事業(yè)單位在財務(wù)預(yù)算管理過程中，資金是其重點關(guān)注的對象，其中資金活動是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的核心。資金活動主要由資金的收入與支出兩部分組成，行政事業(yè)單位的財務(wù)管理是由收入預(yù)算與支出預(yù)算兩部分組成的。行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作的內(nèi)容，主要是預(yù)算、統(tǒng)籌、分配和使用資金。在確保行政事業(yè)單位正常運行的情況下，要定期編制財務(wù)報表，通過這種方式客觀地反映單位的預(yù)算執(zhí)行情況。通過對相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，為行政事業(yè)單位進(jìn)行宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌安排和使用資金創(chuàng)造良好的條件。

（二）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制這一概念源于西方發(fā)達(dá)國家，1949 年美國注冊會計師協(xié)會統(tǒng)一界定內(nèi)部控制的概念，認(rèn)為企業(yè)要保證會計數(shù)據(jù)真實可靠、確保資產(chǎn)安全、實現(xiàn)管理目標(biāo)、提高經(jīng)營效率，出于以上目的在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行運營、組織、計劃以及利用各種控制方法的過程即內(nèi)部控制[1]。隨著時代的推進(jìn)，國內(nèi)外關(guān)于內(nèi)部控制的研究一直沒有停止。我國曾有學(xué)者深入研究了內(nèi)部控制的定義與范疇，認(rèn)為內(nèi)部控制是一種系統(tǒng)化的制度，是組織運用專門的方法，防范、遏制損失，保護和提高利益的一種方式。

對行政事業(yè)單位來說，建立內(nèi)部控制制度主要是為了控制單位財務(wù)管理中可能存在的一系列風(fēng)險。在建立內(nèi)部控制制度的過程中，行政事業(yè)單位可以采取多樣化的措施，從制度建立到管理細(xì)節(jié)、流程的協(xié)調(diào)與把控，都能夠成為單位優(yōu)化財務(wù)管理成效的重要手段，對增強行政事業(yè)單位風(fēng)險防范能力、維護行政事業(yè)單位穩(wěn)定運行創(chuàng)造更好的條件。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實施的有效性，在一定程度上會直接影響其財務(wù)管理的水平和資金的使用安全與效率。行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度以后，對單位員工的積極性可以起到一定的調(diào)動作用。內(nèi)部控制制度的建立與實施，是衡量單位內(nèi)外部風(fēng)險、提高資金利用效率、保障單位職能發(fā)揮的重要力量。行政事業(yè)單位只有充分做好內(nèi)部控制工作，才能保障財務(wù)管理工作的成效，這對行政事業(yè)單位綜合實力的提升有較強的促進(jìn)作用。

（三）風(fēng)險防范

在企事業(yè)單位的財務(wù)管理中，風(fēng)險的存在與發(fā)生有一定概率，即組織受內(nèi)外部不確定因素影響，導(dǎo)致其在經(jīng)濟活動中獲取的實際利潤與預(yù)期利潤出現(xiàn)偏差，實際支出與預(yù)期支出出現(xiàn)偏差。通常情況下，財務(wù)風(fēng)險主要存在于市場經(jīng)濟活動中的企事業(yè)單位中。由于我國行政事業(yè)單位屬于非營利性國有機構(gòu)，財務(wù)管理中的風(fēng)險防范主要是了解單位內(nèi)部控制中存在的財務(wù)問題。

二、導(dǎo)致行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險的原因

（一）管理意識薄弱

行政事業(yè)單位管理者的思想意識，直接影響著本單位財務(wù)管理與內(nèi)部控制工作的成效，對建立行之有效的內(nèi)部控制制度往往起到?jīng)Q定性的作用。我國部分行政事業(yè)單位管理層更重視單位的政績提升，相比而言，其財務(wù)管理意識較為薄弱，對內(nèi)部控制缺少基本的認(rèn)識。再加上行政事業(yè)單位的性質(zhì)與企業(yè)存在較大差異，不會像企業(yè)一樣在生產(chǎn)經(jīng)營中需要加強風(fēng)險控制，因此其風(fēng)險防范意識較弱[2]。

部分行政事業(yè)單位目前還沒有建立一套完善的財務(wù)管理機制與風(fēng)險防范機制，無法定期梳理單位內(nèi)部存在的財務(wù)風(fēng)險，也無法及時改進(jìn)單位的財務(wù)管理相關(guān)制度；同時，部分單位管理者缺少對財務(wù)內(nèi)部控制制度的重視，缺乏財務(wù)內(nèi)控制度的基本知識，只是簡單地將國家財經(jīng)法規(guī)、財務(wù)部門預(yù)算控制制度作為單位的財務(wù)內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度長期缺失。

（二）財務(wù)管理模式滯后

我國行政事業(yè)單位的財務(wù)核算制度仍有待健全，內(nèi)部控制制度存在一定的形式化問題，內(nèi)部控制制度在實施過程中缺乏實效性。行政事業(yè)單位財務(wù)收支管理項目內(nèi)容十分復(fù)雜，存在分類不清的情況。同時，在行政事業(yè)單位的財務(wù)管理中，還存在預(yù)算編制不合理、預(yù)算編制工作模式滯后等問題，尤其是行政事業(yè)單位在缺乏系統(tǒng)性制度規(guī)范的保障時，在關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上預(yù)算執(zhí)行力缺失，單位未能及時跟蹤和調(diào)整超出預(yù)算的款項，難以為單位財務(wù)管理、財務(wù)決算提供有力支持[4]。

另外，我國部分行政事業(yè)單位的信息化管理水平不高，財務(wù)管理效率相對較低。即便許多行政事業(yè)單位目前已經(jīng)建立了信息化管理平臺，但是在缺少技術(shù)操作人才支持的情況下，其管理工作的開展仍然缺少信息化技術(shù)的支持。

總的來說，我國行政事業(yè)單位的財務(wù)管理模式相對滯后，應(yīng)結(jié)合財務(wù)管理工作中存在的各類問題有針對性地調(diào)整，確保單位財務(wù)管理模式能夠緊跟時代步伐，化解財務(wù)內(nèi)部控制中存在的風(fēng)險。

（三）內(nèi)部控制體系不完善

我國部分行政事業(yè)單位在開展財務(wù)管理工作中，仍然沒有建立完善的內(nèi)部控制體系。盡管多數(shù)行政事業(yè)單位都制定了內(nèi)部控制制度，但是從制度的實際應(yīng)用效果來看，與單位需求仍然存在一定差距。部分行政事業(yè)單位在加強內(nèi)部控制的過程中，對內(nèi)部控制的理解仍局限于內(nèi)部審計、會計控制和管理控制等方面，對風(fēng)險評估、信息溝通和環(huán)境控制等缺乏充足的考慮。尤其是對于一些發(fā)展較慢、業(yè)務(wù)規(guī)模較小的單位，其在內(nèi)部控制制度的建設(shè)上還不夠全面，制度建設(shè)仍局限于簡單的原則性文字標(biāo)準(zhǔn)，未能細(xì)化到具體操作層面。部分行政事業(yè)單位即便制定了較為完善的內(nèi)部控制制度，但是制度實施的系統(tǒng)性不足，無法支撐內(nèi)部體系的建立。

（四）財務(wù)監(jiān)督管理不嚴(yán)

財務(wù)內(nèi)部控制是動態(tài)循環(huán)的管理過程，任何一個環(huán)節(jié)的工作都非常重要，如果行政事業(yè)單位缺乏完善、有效的監(jiān)督機制，即便內(nèi)部控制制度再完善，也難以起到應(yīng)有的作用。我國部分行政事業(yè)單位在運行過程中，更強調(diào)服務(wù)職能的發(fā)揮，現(xiàn)行財務(wù)監(jiān)督職責(zé)不具體、不細(xì)化，單位會計很難確認(rèn)財務(wù)支出的真實性，導(dǎo)致監(jiān)督工作缺少外部環(huán)境支撐，單位財務(wù)監(jiān)督管理可操作性不強。部分行政事業(yè)單位在建設(shè)了專業(yè)的核算中心后，仍然保留了過去的會計崗位，沒有對其進(jìn)行精簡，導(dǎo)致單位內(nèi)部出納與會計之間職能不相容，不同工作由同一名員工負(fù)責(zé)，使財務(wù)監(jiān)管工作失去了應(yīng)有的作用。

三、強化行政事業(yè)單位財務(wù)管理與風(fēng)險內(nèi)部控制的建議

（一）強化財務(wù)內(nèi)控管理意識

我國行政事業(yè)單位在開展財務(wù)管理與內(nèi)部控制工作中，為防范財務(wù)風(fēng)險，必須建立完善的財務(wù)控制體系。單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)主動轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識到財務(wù)風(fēng)險防范的重要性，立足于本單位內(nèi)部的實際情況，全面加強信息化建設(shè)，促進(jìn)各部門之間的溝通，通過這種方式找出各部門在內(nèi)部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，并有針對性地整改。經(jīng)濟新常態(tài)下，財務(wù)風(fēng)險必然會融入行政事業(yè)單位的財務(wù)管理工作，要想完全杜絕財務(wù)風(fēng)險有非常大的難度，因此，行政事業(yè)單位需要通過強化風(fēng)險意識的方式，合理規(guī)避財務(wù)內(nèi)控管理中各類風(fēng)險的出現(xiàn)[5]。

首先，行政事業(yè)單位要提高財務(wù)管理的前瞻性，根據(jù)國家宏觀政策及時調(diào)整財務(wù)管理工作，在完善的制度、政策的指導(dǎo)下，合理規(guī)避管理工作中存在的風(fēng)險因素。

其次，行政事業(yè)單位還應(yīng)加強對財務(wù)人員的培訓(xùn)與教育，確保每一位財務(wù)人員都具備較強的財務(wù)內(nèi)控意識與風(fēng)險防范意識，重視財務(wù)人員職業(yè)道德素質(zhì)的提升，通過這種方式為行政事業(yè)單位開展財務(wù)管理工作創(chuàng)造良好的條件。

（二）強化全面預(yù)算管理

在這個過程中，行政事業(yè)單位需要加強財務(wù)制度建設(shè)，健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析和考核等管理制度，在預(yù)算編制方面，要科學(xué)編制行政事業(yè)單位的財務(wù)預(yù)算，合理安排單位的預(yù)算編制時間，尤其是需要重視對預(yù)算編制方法的改革和創(chuàng)新。在預(yù)算審批方面，單位的財務(wù)支出要做到有章可循，嚴(yán)格按照制度辦事，最大限度地節(jié)省資金，切實提升行政事業(yè)單位資金使用效益。在預(yù)算執(zhí)行方面，針對單位財務(wù)支出建立約束機制，加強對單位經(jīng)費支出的管理。在調(diào)整和分析方面，在行政事業(yè)單位全體成員思想、觀念發(fā)生積極轉(zhuǎn)變以后，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)重視對現(xiàn)行財務(wù)管理模式的調(diào)整，強化單位全面預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行考核制度，提升全面預(yù)算管理的協(xié)同性。

（三）完善財務(wù)內(nèi)控體系

財務(wù)內(nèi)部控制體系的建立，涉及行政事業(yè)單位財務(wù)管理的方方面面，無論是風(fēng)險評估還是崗位機構(gòu)設(shè)置，抑或是各業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟活動，都需要通過建立內(nèi)部控制制度的方式進(jìn)行梳理。針對現(xiàn)有內(nèi)部控制制度，需要根據(jù)行政事業(yè)單位的實際情況加以完善；針對缺少的內(nèi)部控制制度，行政事業(yè)單位需要對其進(jìn)行補充，確保單位的各項活動、業(yè)務(wù)有章可循，加強單位全員對財務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識，避免在財務(wù)管理工作中出現(xiàn)違規(guī)行為。行政事業(yè)單位需要將內(nèi)部控制作為風(fēng)險防范的主要措施，將內(nèi)部控制落實為單位日常管理工作的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，實現(xiàn)對單位日常工作的有效約束與指導(dǎo)，通過這種方式提高單位的財務(wù)管理水平。

行政事業(yè)單位還可以將內(nèi)部控制成效納入績效考核評價體系，確保財務(wù)內(nèi)部控制體系的不斷完善，發(fā)揮績效考核評價對財務(wù)內(nèi)部控制的保障作用，充分保障內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。

（四）加強財務(wù)監(jiān)督管理

行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)明確財務(wù)內(nèi)部控制的主要職能部門，通過信息化建設(shè)的方式，在單位內(nèi)各部門之間建立暢通的溝通機制，根據(jù)職能分離、相互制衡的原則，明確崗位職責(zé)權(quán)限，尤其是針對財務(wù)監(jiān)督管理職能的發(fā)揮，可以設(shè)置專門的監(jiān)督機構(gòu)，加強財務(wù)監(jiān)督管理；還可借助政府審計的獨立性規(guī)范單位的財務(wù)內(nèi)部控制。地方業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)加大對所屬單位的監(jiān)督與指導(dǎo)力度，定期開展對下屬單位的檢查和考核工作，地方審計機關(guān)、財政部門和紀(jì)檢部門應(yīng)將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制列入監(jiān)督管理范圍，統(tǒng)籌聯(lián)動、齊抓共管，借助信息化平臺相互共享監(jiān)管信息，尤其是需要加強對單位財政資金使用的監(jiān)管，促進(jìn)財會監(jiān)督、審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察的有效結(jié)合。

（五）全面實施預(yù)算績效管理

全面實施預(yù)算績效管理是非常有必要的，要遵循實施預(yù)算績效管理的基本原則，建立全過程預(yù)算績效管理機制，建立健全預(yù)算績效管理制度。

首先，要建立績效評價機制，各單位要結(jié)合預(yù)算審核、項目審批等內(nèi)容，對新出臺的重大政策和項目開展事前績效評估，重點論證項目立項的必要性、投資的經(jīng)濟性、績效目標(biāo)的合理性、實施方案的可行性和資金籌集的合規(guī)性等，加強績效目標(biāo)管理。

其次，各部門預(yù)算單位要確定總體績效目標(biāo)、政策和項目績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)不僅包括產(chǎn)出和成本，還應(yīng)包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和客戶滿意度等績效指標(biāo)。

再次，要做好績效監(jiān)控，確保如期、保質(zhì)、保量實現(xiàn)績效目標(biāo)，加強國庫現(xiàn)金管理，降低資金運行成本。

最后，要開展績效評價及結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)引入第三方機構(gòu)參與績效評價，完善績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制度，加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位與營業(yè)性企業(yè)具有本質(zhì)區(qū)別，其運行主要依靠政府財政撥款，因此面臨的資金壓力較小。我國行政事業(yè)單位需要承擔(dān)的責(zé)任不斷加重，在群眾需求日益多樣化的背景下，行政事業(yè)單位還應(yīng)滿足部分營利性質(zhì)的經(jīng)營要求。因此，行政事業(yè)單位如何高效利用現(xiàn)有資源和財政資金、做好財務(wù)管理工作、有效防范財務(wù)風(fēng)險，是當(dāng)前需要重點考慮的問題。行政事業(yè)單位要從內(nèi)部控制與風(fēng)險防范兩個方面入手，加強制度建設(shè)、體系建設(shè)及信息化建設(shè)，及時識別風(fēng)險，通過風(fēng)險評估、風(fēng)險防范等措施，切實提高單位的財務(wù)管理效率。