吳 叢 韓 青 阿儒涵,3*

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190 2 中國科學(xué)院大學(xué) 北京 100049 3 中國科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)歷經(jīng) 100 余年發(fā)展歷程，是目前相對先進(jìn)和完善的財(cái)政科技投入績效問責(zé)機(jī)制。由于美國聯(lián)邦政府沒有設(shè)立專門的科技事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，其科技領(lǐng)域資助和管理分散在各職能部門中，各部門則是依照機(jī)構(gòu)使命定位來開展科技管理與評價(jià)工作，因而美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)也在政府績效評價(jià)的大框架下運(yùn)行。作為科技強(qiáng)國和引領(lǐng)政府績效評價(jià)變革的代表性國家之一，美國聯(lián)邦政府預(yù)算績效評價(jià)有何獨(dú)特的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)？能夠?yàn)槲覈_展財(cái)政科技投入績效評價(jià)提供哪些啟示？基于此，本文以美國為研究對象，將美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)的歷史演進(jìn)分為探索期、形成期與發(fā)展期 3 個(gè)階段，首先梳理分析了各階段的特點(diǎn)與方法，進(jìn)而綜合 3 個(gè)階段進(jìn)行整體性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，最后得出對我國財(cái)政科技投入績效評價(jià)有借鑒意義的結(jié)論與啟示。

1 探索期：為提升預(yù)算科學(xué)性，啟動基于績效的預(yù)算編制方法

美國政府績效評價(jià)最早開始于 20世紀(jì)初，距今有 100 余年的歷史。1906年，紐約市政研究局首次探索以效率為核心的政府績效評估方法，通過計(jì)算政府活動投入、產(chǎn)出和社會條件來衡量政府工作績效。但是績效評價(jià)工作并沒有大規(guī)模實(shí)際推進(jìn)。直到 20世紀(jì)30年代，美國田納西河流域管理局和美國農(nóng)業(yè)部開始采用基于績效的預(yù)算方式（以下簡稱“績效預(yù)算”）來提高部門運(yùn)作效率。1949年，美國政府行政部門組織委員會（又稱“胡佛委員會”）建議在政府部門中采用績效預(yù)算進(jìn)行預(yù)算編制，即“基于政府職能、活動和項(xiàng)目情況來設(shè)計(jì)聯(lián)邦政府預(yù)算”[1]。

20世紀(jì)60年代，約翰遜政府進(jìn)一步開發(fā)了“計(jì)劃-規(guī)劃-預(yù)算系統(tǒng)”。該系統(tǒng)于 1961年在美國國防部（DOD）首次實(shí)施，1965年擴(kuò)展到所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，旨在通過預(yù)算編制手段來加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃和資源配置之間的關(guān)聯(lián)性。20世紀(jì)70年代末，卡特政府引入了“零基預(yù)算法”，強(qiáng)調(diào)在績效評價(jià)過程中績效數(shù)據(jù)使用的重要性，旨在加強(qiáng)計(jì)劃、預(yù)算和支出審查之間的聯(lián)系，以提高聯(lián)邦政府效益成本比[2]。同期，美國科技資助機(jī)構(gòu)對于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)研發(fā)投入績效評價(jià)也開展了相關(guān)探索。例如，DOD 的“后見之明”（Hindsight）事后評估項(xiàng)目、美國國家科學(xué)基金會（NSF）的“追溯項(xiàng)目”（TRACES）研究、美國國家航空航天局（NASA）的技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究等，嘗試將成本效益法運(yùn)用在科技投入績效評價(jià)中[3]。

20世紀(jì)初—70年代，美國聯(lián)邦政府績效評價(jià)經(jīng)歷了一系列方法和實(shí)踐層面的初步探索。這一階段的主要目的是降低成本、提升效益；美國聯(lián)邦政府績效評價(jià)方式主要借鑒了企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，旨在通過績效信息來約束預(yù)算制定，開展對于“錢”的評價(jià)。這一時(shí)期的探索總體上是出于提升預(yù)算科學(xué)性的目的而引入績效預(yù)算概念，但沒有形成明確的績效評價(jià)方法體系保障。美國聯(lián)邦政府在這一時(shí)期開展的績效預(yù)算評價(jià)實(shí)踐探索為后來其政府績效評價(jià)體系的建立與完善提供了基礎(chǔ)。

2 形成期：出臺《政府績效與結(jié)果法案》，形成完整的績效評價(jià)方法與組織體系

自20世紀(jì)90年代開始，美國政府績效評價(jià)的法律地位獲得確認(rèn)，而科技預(yù)算績效評價(jià)也在政府績效評價(jià)的框架下開始運(yùn)行。

2.1 基于《政府績效與結(jié)果法案》和計(jì)劃評級工具的聯(lián)邦政府績效評價(jià)體系

1992年，克林頓當(dāng)選美國總統(tǒng)，明確提出了要實(shí)施以績效為導(dǎo)向的政府管理，并提出了國家績效評估倡議，該倡議的核心是創(chuàng)立一個(gè)“運(yùn)作更好、成本更低”的政府。為了達(dá)成這一愿景，1993年 9月，克林頓在白宮發(fā)布了《創(chuàng)建一個(gè)運(yùn)作更好、成本更低的政府》報(bào)告，該報(bào)告中列出了 1 250 項(xiàng)具體行動項(xiàng)目。這些項(xiàng)目約 1/3 涉及美國聯(lián)邦政府所有機(jī)構(gòu)，其中由美國行政管理和預(yù)算局（OMB）牽頭負(fù)責(zé)的預(yù)算制度改革項(xiàng)目形成了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），其為新型政府績效評價(jià)模式奠定了法律基礎(chǔ)；另外 2/3 項(xiàng)目的目標(biāo)各具有機(jī)構(gòu)特色，由各機(jī)構(gòu)自行貫徹落實(shí)[4]。

1993年，美國國會通過 GPRA，并于 1997年開始正式實(shí)施。GPRA 要求聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)制定戰(zhàn)略計(jì)劃，開展機(jī)構(gòu)績效評價(jià)并上報(bào)結(jié)果[5]。法律規(guī)定，聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)需要根據(jù)機(jī)構(gòu)使命定位，與國會在內(nèi)的多方利益相關(guān)者進(jìn)行磋商，以制定年度和長期戰(zhàn)略目標(biāo)。此外，各機(jī)構(gòu)還需制定詳細(xì)的年度績效計(jì)劃，并在年底提交績效報(bào)告[6]。這是美國績效預(yù)算改革的一項(xiàng)里程碑式進(jìn)展，為聯(lián)邦政府的績效預(yù)算管理奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，同時(shí)也是首次在法律層面上對于聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)設(shè)立績效目標(biāo)提出要求。

2001年，喬治·沃克·布什（小布什）總統(tǒng)上臺后，OMB 隨即發(fā)布了《總統(tǒng)管理議程》（PMA）。PMA 有 3 項(xiàng)指導(dǎo)原則：① 政府要以公民而非以官僚機(jī)構(gòu)為中心；② 以結(jié)果為導(dǎo)向；③ 以市場為基礎(chǔ)，通過競爭機(jī)制來促進(jìn)創(chuàng)新[7]。在這 3 項(xiàng)原則的指導(dǎo)下，PMA提出了 5 項(xiàng)全面管理倡議，即人力資本戰(zhàn)略管理、競爭性采購、改善財(cái)務(wù)管理、擴(kuò)大電子政務(wù)、預(yù)算和績效整合倡議[7,8]。其中，預(yù)算和績效整合倡議的出臺和實(shí)施難度較大，很大程度上得益于 GPRA 的背書。預(yù)算和績效整合倡議強(qiáng)調(diào)績效評價(jià)結(jié)果和績效信息的重要性，要求自 2003年起美國聯(lián)邦部門實(shí)施基于績效的項(xiàng)目預(yù)算。在此過程中，PMA 要求各機(jī)構(gòu)同 OMB 合作，為選定的項(xiàng)目選擇目標(biāo)，評價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施過程、成本和效率等[7]。在 GPRA 與 PMA 的框架要求下，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開始設(shè)立自己機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)、目標(biāo)達(dá)成計(jì)劃并按年度提交進(jìn)度績效報(bào)告，這標(biāo)志著美國聯(lián)邦政府開始明確以目標(biāo)為導(dǎo)向的績效評價(jià)體系。

為了保證 GPRA 和 PMA 實(shí)施的有效性，OMB 于2004年引入了“計(jì)劃評級工具”（PART）。PART 體系用于評估財(cái)政支出計(jì)劃與項(xiàng)目的實(shí)施績效，是一個(gè)以“綜合打分制”為核心的支出審查框架[9]。作為美國聯(lián)邦政府開展績效預(yù)算評價(jià)的有力工具，PART 幫助 OMB 實(shí)現(xiàn)了對于 5年周期內(nèi)所有聯(lián)邦政府項(xiàng)目績效預(yù)算的把控與監(jiān)管。

2.2 聯(lián)邦政府對于科技項(xiàng)目評估的特殊做法

GPRA 的頒布在美國科技界引起層層波瀾。許多科學(xué)家和科研資助機(jī)構(gòu)官員認(rèn)為科學(xué)研究具有獨(dú)特性，GPRA 框架并不適用科學(xué)研究評價(jià)，主要有 3 個(gè)原因：① 科學(xué)研究成果具有不可預(yù)測性，年度績效報(bào)告會導(dǎo)致科學(xué)家過于關(guān)注短期成果；② 科學(xué)研究資金來源是多渠道的，無法將多元資助的成果歸功于單一資助機(jī)構(gòu)；③ 基礎(chǔ)研究的質(zhì)量不能完全依賴于定量評價(jià)[10]。

法案的實(shí)施不允許有例外，美國國會和白宮堅(jiān)持科研資助機(jī)構(gòu)也必須實(shí)行 GPRA，只是在具體實(shí)施過程中可以采用靈活處理方式。1996年，美國基礎(chǔ)科學(xué)委員會在《評價(jià)基礎(chǔ)科學(xué)》報(bào)告中指出，要制訂適合科學(xué)研究特點(diǎn)的評估策略，同時(shí)發(fā)揮基礎(chǔ)科學(xué)在推動國家總體發(fā)展目標(biāo)中的作用?；A(chǔ)研究的評價(jià)可以采用同行評議與定性定量指標(biāo)、案例分析、亮點(diǎn)表現(xiàn)等方式相結(jié)合的模式。并且，在關(guān)注近期直接產(chǎn)出之外，還應(yīng)關(guān)注到研究成果的長期綜合影響[11]。

此外，PART 體系中為聯(lián)邦研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）項(xiàng)目設(shè)立了專門附加題項(xiàng)（表1），以更好地體現(xiàn)科學(xué)研究與行政部門的不同點(diǎn)。基于 PART 工具，OMB 能夠自上而下地開展對于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)科技項(xiàng)目層面的績效評估。

表1 美國“計(jì)劃評級工具”（PART）附加問題中R&D項(xiàng)目的專設(shè)題項(xiàng)（2006年版）Table 1 R&D programs related questions in PART of US（2006 version）

以 NSF 為例，作為科研資助機(jī)構(gòu)，NSF 旨在通過撥款、合同和合作協(xié)議等形式資助美國大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和非盈利組織等開展科學(xué)研究。依照 GPRA 法律框架與 PART 系統(tǒng)要求，NSF 需開展年度績效考核并形成公開報(bào)告。2006年，NSF 被評項(xiàng)目共有 8 項(xiàng)，評級結(jié)果均為“有效”。以環(huán)境生物多樣性項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目屬于競爭性資助項(xiàng)目，其中“目標(biāo)”“規(guī)劃”和“管理”3 個(gè)部分評分均為 100 分，“結(jié)果”部分評分為 89 分。OMB 的綜合評定意見指出，環(huán)境生物多樣性項(xiàng)目總體有效，但是在績效表現(xiàn)和效率目標(biāo)達(dá)成兩方面仍需繼續(xù)努力。此外建議該項(xiàng)目開展持續(xù)性監(jiān)測，而訪客委員會也會對該項(xiàng)目進(jìn)行有針對性的外部評審。在 NSF 給出針對性的優(yōu)化措施后，OMB 提出將繼續(xù)支持該項(xiàng)目[12]。

GPRA 與 PMA 的通過與實(shí)施為美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)提供了合法性保障。其中，機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)計(jì)、目標(biāo)落實(shí)方案和目標(biāo)進(jìn)展報(bào)告是以目標(biāo)為導(dǎo)向的政府績效評價(jià)體系的初步探索；PART 系統(tǒng)的落實(shí)也為政府績效評價(jià)提供了工具支撐。這一階段的探索標(biāo)志著美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)逐步從探索期中“錢”的評價(jià)轉(zhuǎn)向了“錢”與“事”的評價(jià)。

3 發(fā)展期：通過《政府績效與結(jié)果法案修正案》，重點(diǎn)保障高優(yōu)先級績效目標(biāo)達(dá)成

在績效評價(jià)體系形成期內(nèi)，美國聯(lián)邦政府明確了以目標(biāo)為導(dǎo)向的科技預(yù)算績效評價(jià)體系，這一模式在后續(xù)得到了進(jìn)一步的發(fā)展。奧巴馬政府時(shí)期推出了機(jī)構(gòu)高優(yōu)先級績效目標(biāo)，在聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)層面設(shè)立了以目標(biāo)為導(dǎo)向的績效管理辦法；而特朗普政府和拜登政府時(shí)期在沿用機(jī)構(gòu)高優(yōu)先級績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)層級，構(gòu)建了上下貫通、有機(jī)互聯(lián)的績效目標(biāo)系統(tǒng)。

3.1 高優(yōu)先級績效目標(biāo)方法的建立

PART 以其績效評價(jià)體系的標(biāo)準(zhǔn)化、透明度等特點(diǎn)得到了公眾和管理層的認(rèn)可。然而，隨著實(shí)踐的深入，PART 自身“指標(biāo)化”“打分制”的理念也受到眾多質(zhì)疑。例如，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”、評價(jià)結(jié)果主觀性強(qiáng)，缺乏信譽(yù)、人財(cái)物成本消耗過高、評估工作細(xì)節(jié)繁雜等[9]。在這樣的背景下，2008年奧巴馬政府上臺后全面叫停了 PART 系統(tǒng)，并采用“機(jī)構(gòu)優(yōu)先級績效目標(biāo)”方法來推動各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開展工作。機(jī)構(gòu)優(yōu)先級績效目標(biāo)是指機(jī)構(gòu)層面的、需要優(yōu)先關(guān)注的、數(shù)量有限的 2年期績效目標(biāo)（通常為 2—8 個(gè)），是推動聯(lián)邦機(jī)構(gòu)取得長期成效的關(guān)鍵。高優(yōu)先級績效目標(biāo)由機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)立，反映了領(lǐng)導(dǎo)層希望機(jī)構(gòu)在 24 個(gè)月內(nèi)達(dá)成的成果。奧巴馬任命齊恩茨（Jeffrey Zients）擔(dān)任首席績效官和 OMB 副主任；在齊恩茨與若干選定機(jī)構(gòu)共同商議之下，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)確定了 18—24 個(gè)月之內(nèi)的機(jī)構(gòu)優(yōu)先級績效目標(biāo)，并且通過績效門戶網(wǎng)站和季度審查會議實(shí)施過程監(jiān)督。機(jī)構(gòu)優(yōu)先級績效目標(biāo)的實(shí)施扭轉(zhuǎn)了小布什政府自上而下的項(xiàng)目績效評估方法，通過將績效目標(biāo)自主權(quán)下放給各機(jī)構(gòu)的方式，以機(jī)構(gòu)自身為動力，以優(yōu)先級績效目標(biāo)為抓手，推動具體工作實(shí)施。

為了確保政府改革順利實(shí)施，2011年，奧巴馬總統(tǒng)簽署通過了《政府績效與結(jié)果修正案》（GPRAMA），從法律層面確立了績效目標(biāo)在聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)績效評價(jià)中的作用，這是以績效目標(biāo)為核心的政府績效評價(jià)的進(jìn)一步探索。作為 GPRA 的修正條款，GPRAMA 就 8 項(xiàng)條款進(jìn)行了重點(diǎn)修訂，突出了績效目標(biāo)在績效評價(jià)與管理中的作用，明確要求機(jī)構(gòu)需設(shè)立跨領(lǐng)域的聯(lián)邦優(yōu)先級目標(biāo)和機(jī)構(gòu)層面優(yōu)先級目標(biāo)。其中，跨領(lǐng)域的聯(lián)邦優(yōu)先級目標(biāo)旨在促進(jìn)多機(jī)構(gòu)之間的合作，每 4年更新 1 次；其設(shè)立需要 OMB 主任和各相關(guān)機(jī)構(gòu)共同商議，要求目標(biāo)設(shè)立以結(jié)果為導(dǎo)向、數(shù)量不能過多，且要保證可實(shí)現(xiàn)性；這些目標(biāo)最終由總統(tǒng)批準(zhǔn)確定。機(jī)構(gòu)層面優(yōu)先級目標(biāo)的時(shí)間需持續(xù) 2年，要求各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在眾多績效目標(biāo)中選出優(yōu)先目標(biāo)，由 OMB 主任決定全國和各機(jī)構(gòu)績效目標(biāo)總數(shù)（全國總數(shù)不得超過 100 項(xiàng)，每個(gè)機(jī)構(gòu)不得超過 5 項(xiàng)），并撰寫季度報(bào)告以匯報(bào)進(jìn)展情況。

在 GPRAMA 的框架要求下，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提出了符合自身發(fā)展愿景的機(jī)構(gòu)優(yōu)先級績效目標(biāo)，并采用績效目標(biāo)達(dá)成評價(jià)法開展機(jī)構(gòu)層面的績效評價(jià)?？冃繕?biāo)達(dá)成評價(jià)法以合理的績效目標(biāo)設(shè)立為核心，以績效信息為依據(jù)來判斷績效目標(biāo)達(dá)成情況，即“基于證據(jù)的績效評價(jià)”。這一方式要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)首先針對各自使命定位和戰(zhàn)略規(guī)劃制定出一段時(shí)間內(nèi)的可衡量的績效目標(biāo)，然后被評機(jī)構(gòu)需自行提供目標(biāo)達(dá)成情況的證據(jù)集來說明目標(biāo)完成度，再以績效目標(biāo)為核心、證據(jù)集為依據(jù)將證據(jù)集交由專家進(jìn)行研判，最終由評審組給出“是否達(dá)成目標(biāo)”的判斷結(jié)果（圖1）。

圖1 美國優(yōu)先級績效目標(biāo)評價(jià)流程Figure 1 Evaluation procedure of agency priority goals

科技領(lǐng)域績效評價(jià)也在此模式下運(yùn)行。以 NSF 為例，2011年設(shè)立的機(jī)構(gòu)優(yōu)先級績效目標(biāo)為“科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域的勞動力發(fā)展”。該目標(biāo)要求：截至 2011年底，STEM 領(lǐng)域中至少 6 項(xiàng)有關(guān)研究生、職業(yè)和早期職業(yè)的項(xiàng)目要設(shè)立配套的績效評價(jià)系統(tǒng)，且評價(jià)結(jié)果需能為項(xiàng)目重新規(guī)劃或整合所用，以提供更多的戰(zhàn)略影響。該目標(biāo)由 NSF 時(shí)任教育和人力資源理事會助理主任 Ferrini-Mundy 負(fù)責(zé)。2011年 NSF 在年度績效報(bào)告中提交了相關(guān)的證據(jù)集內(nèi)容。為確?？冃гu價(jià)結(jié)果可衡量，NSF 為評價(jià)活動設(shè)立了一套指標(biāo)體系，評價(jià)指標(biāo)和證據(jù)來源等如表 2 所示[13]。

表2 2011年美國國家科學(xué)基金會優(yōu)先級績效目標(biāo)評價(jià)指標(biāo)體系Table 2 Evaluation indicators of NSF agency priority goals in 2011

基于該指標(biāo)體系，優(yōu)先級績效目標(biāo)評價(jià)采用了 5 分制評分法，從低至高依次賦 1—5 分。參與評審的項(xiàng)目材料由 NSF 提供，評審專家對于 STEM 領(lǐng)域中參評的 25 個(gè)項(xiàng)目分別進(jìn)行評價(jià)，并形成最終打分表。經(jīng)過專家組研判，“研究生教育和教授聯(lián)盟”和“教師早期職業(yè)發(fā)展計(jì)劃”等 12 個(gè)項(xiàng)目能夠滿足優(yōu)先級績效目標(biāo)描述中的要求。因此，專家組將優(yōu)先級目標(biāo)的整體績效結(jié)果判定為“達(dá)成”[14]。

隨后，NSF 在優(yōu)先級績效報(bào)告也總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與問題。NSF 指出，優(yōu)先級目標(biāo)完成度評分最高的幾個(gè)項(xiàng)目有共性經(jīng)驗(yàn)，如有美國國會指導(dǎo)參與、受資金資助期更長、評價(jià)體系更為成熟等。而對于未達(dá)成目標(biāo)的幾個(gè)項(xiàng)目，其中共性問題也存在一定的客觀性，如項(xiàng)目設(shè)立時(shí)間較短、證據(jù)收集不夠等，后期也將會進(jìn)一步整改完善[15]。

3.2 形成系統(tǒng)化的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績效目標(biāo)管理體系

奧巴馬政府時(shí)期推出的以機(jī)構(gòu)優(yōu)先級目標(biāo)為主導(dǎo)的聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)模式進(jìn)一步明確了績效目標(biāo)在評價(jià)體系中的核心地位，而這一模式在特朗普政府和拜登政府時(shí)期獲得了進(jìn)一步的完善與改進(jìn)，形成了由自上而下的績效目標(biāo)設(shè)定和自下而上的績效結(jié)果評估組成的一整套目標(biāo)管理體系（圖2）。該體系上下貫通、縱橫到底，服務(wù)于美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的總體愿景。

圖2 美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)績效目標(biāo)系統(tǒng)關(guān)系圖Figure 2 Structure of US federal government performance goals

3.2.1自上而下，設(shè)立聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績效目標(biāo)體系

對于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)而言，機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性目標(biāo)、機(jī)構(gòu)優(yōu)先級目標(biāo)及其子目標(biāo)的組合形成了有機(jī)關(guān)聯(lián)的績效目標(biāo)系統(tǒng)。第一層為戰(zhàn)略目標(biāo)層，包括總戰(zhàn)略目標(biāo)和子戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)層是宏觀的、能夠反映機(jī)構(gòu)長期戰(zhàn)略方向的目標(biāo)，根據(jù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃期每 4年修訂和更新 1 次，實(shí)施過程中領(lǐng)導(dǎo)層要開展年度審查。例如，2022年 3月NSF 公布了最新一期的《2022—2026年戰(zhàn)略規(guī)劃》，重點(diǎn)關(guān)注 STEM 領(lǐng)域人才、知識創(chuàng)造、知識轉(zhuǎn)化和 NSF 管理提升 4 個(gè)部分。第二層為多年績效目標(biāo)層，包括多年期績效目標(biāo)和優(yōu)先級績效目標(biāo)。該目標(biāo)層的設(shè)立是為了落實(shí)和保障戰(zhàn)略性目標(biāo)的實(shí)施。多年期績效目標(biāo)通常持續(xù)時(shí)間較長，一般會覆蓋機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃期。例如，NSF 在 2018年設(shè)立的 7 項(xiàng)多年期績效目標(biāo)，其中 6 項(xiàng)覆蓋了 2018—2022年戰(zhàn)略規(guī)劃期。優(yōu)先級績效目標(biāo)延續(xù)了奧巴馬政府時(shí)期的特點(diǎn)，目標(biāo)持續(xù) 2年。機(jī)構(gòu)內(nèi)部要設(shè)立績效目標(biāo)負(fù)責(zé)官員，領(lǐng)導(dǎo)層要開展季度績效審查，保證能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整修改。第三層是年度績效目標(biāo)層。該類型的目標(biāo)設(shè)立是為了保障戰(zhàn)略目標(biāo)層和多年績效目標(biāo)層的落實(shí)與實(shí)施。

以 2021年 NSF 績效目標(biāo)系統(tǒng)設(shè)立為例。NSF 戰(zhàn)略目標(biāo)層的設(shè)立依照 2018—2022年戰(zhàn)略規(guī)劃期要求，共設(shè) 3 項(xiàng)總戰(zhàn)略目標(biāo)，每項(xiàng)總目標(biāo)下各設(shè)有 2 項(xiàng)子戰(zhàn)略目標(biāo)。多年績效目標(biāo)層共設(shè)置8項(xiàng)目標(biāo)，其中 1 項(xiàng)為 2年期機(jī)構(gòu)優(yōu)先級目標(biāo)，分別服務(wù)于不同的戰(zhàn)略目標(biāo)。年度績效目標(biāo)層共設(shè)立 11 項(xiàng)目標(biāo)，是多年績效目標(biāo)層的進(jìn)一步延伸與細(xì)化，與各項(xiàng)多年期績效目標(biāo)分別對應(yīng)。

3.2.2 自下而上，開展針對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)各層級績效目標(biāo)的評估

績效評價(jià)結(jié)果判定遵循了自下而上的方式，即基于年度績效目標(biāo)達(dá)成結(jié)果來判定多年期績效目標(biāo)層的達(dá)成情況。2021年 NSF 的機(jī)構(gòu)績效評價(jià)也依照了“年度績效目標(biāo)層-多年績效目標(biāo)層”的思路展開。年度績效目標(biāo)層中，經(jīng)過機(jī)構(gòu)證據(jù)收集和評審專家研判等流程，11 項(xiàng)年度績效目標(biāo)有 8 項(xiàng)被判達(dá)成，3 項(xiàng)被判未達(dá)成。基于該評價(jià)結(jié)果，NSF 的 8 項(xiàng)多年績效目標(biāo)中，5 項(xiàng)被判達(dá)成，2 項(xiàng)被判部分達(dá)成，1 項(xiàng)被判未達(dá)成。對于部分達(dá)成和未達(dá)成的績效目標(biāo)，NSF 在 2021年績效結(jié)果報(bào)告中也做出了特別分析。例如，NSF 指出，機(jī)構(gòu)達(dá)成了中等規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資的年度目標(biāo)要求，但由于新冠肺炎疫情原因，導(dǎo)致 3 個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度有所推遲，故未能達(dá)成對應(yīng)的年度目標(biāo)，因此多年績效目標(biāo)二被判定為“部分達(dá)成”。同樣出于新冠肺炎疫情原因，NSF 領(lǐng)導(dǎo)層決定將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至疫情相關(guān)研究的規(guī)劃和資助等內(nèi)容，故未能達(dá)成評審速度方面的年度目標(biāo)要求，因此多年績效目標(biāo)五被判定為“未達(dá)成”。在對于信息技術(shù)系統(tǒng)的要求上，2021年 NSF 領(lǐng)導(dǎo)層將投資重點(diǎn)改為提升外部客戶體驗(yàn)感，如為研究人員提供展示和培訓(xùn)環(huán)境、改善信息收集等；投資決策的轉(zhuǎn)變影響了 NSF 門戶網(wǎng)站的優(yōu)化進(jìn)程，導(dǎo)致 1 項(xiàng)年度目標(biāo)無法達(dá)成，因此多年績效目標(biāo)八也被判定為“部分達(dá)成”[16]（圖3）。

圖3 2021年NSF績效目標(biāo)系統(tǒng)設(shè)立與績效評價(jià)情況Figure 3 Structure and evaluation of NSF performance goals in FY2021綠色為目標(biāo)達(dá)成，黃色為部分達(dá)成，紅色為未達(dá)成Green marks performance goals achieved, yellow marks partially achieved and red marks unachieved

4 美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)發(fā)展的演變特征

在對美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)發(fā)展歷程中 3 個(gè)階段（探索期、形成期與發(fā)展期）的方式方法進(jìn)行各自分析的基礎(chǔ)上，有必要貫穿百年歷程，揭示美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)百年演變的底層邏輯。美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)既包含科學(xué)層面的、偏重基礎(chǔ)研究的績效評價(jià)，如 NSF 優(yōu)先級目標(biāo)與機(jī)構(gòu)績效目標(biāo)系統(tǒng)評價(jià)，也有技術(shù)層面的相關(guān)實(shí)踐，如美國能源部資助的車輛技術(shù)、地?zé)帷⑺艿妊芯颗c發(fā)展項(xiàng)目評價(jià)在 PART 體系中的應(yīng)用等[12]。總體來看，美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)發(fā)展至今有 4 個(gè)演變特征。

（1）美國政府績效評價(jià)實(shí)踐體現(xiàn)了“變”與“不變”相結(jié)合的特征——“變”的是不斷完善的體系與方法，“不變”的是提升政府績效的根本目標(biāo)?？梢钥吹?，美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)的政策工具在不斷地發(fā)展和優(yōu)化：在目標(biāo)設(shè)立方面，由 GPRA 時(shí)期僅關(guān)注機(jī)構(gòu)層面目標(biāo)，到 GPRAMA 時(shí)期引入優(yōu)先級績效目標(biāo)，既關(guān)注跨機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦優(yōu)先級目標(biāo)，也關(guān)注機(jī)構(gòu)層面 4年期戰(zhàn)略目標(biāo)、2年期的優(yōu)先級績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)，從而形成更為系統(tǒng)和全面的績效目標(biāo)體系。在評價(jià)方法方面，由早期方法探索、發(fā)展到項(xiàng)目層面的 PART 工具、再演化成為與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績效目標(biāo)體系相配合的目標(biāo)績效達(dá)成評價(jià)法。同時(shí)應(yīng)注意到，這些政策工具本身雖然在不斷發(fā)展，但其宗旨從未脫離政府管理的根本性目標(biāo)，即以漸進(jìn)優(yōu)化的政策工具來提升美國聯(lián)邦政府的績效表現(xiàn)和公信力。

（2）美國聯(lián)邦政府績效預(yù)算評價(jià)在發(fā)展中逐步完善評價(jià)體系與政策工具。美國聯(lián)邦政府績效評價(jià)體系的形成不是一蹴而就的。美國聯(lián)邦政府從重點(diǎn)關(guān)注“錢”的配置來開展績效預(yù)算實(shí)踐，到逐步關(guān)注到“錢”與“事”相結(jié)合的項(xiàng)目績效評價(jià)，再到近 10年來凸顯機(jī)構(gòu)層面和跨機(jī)構(gòu)層面優(yōu)先級績效目標(biāo)的全流程績效目標(biāo)系統(tǒng)評價(jià)，每一步都在基于前期的探索與努力做邊際“加法”，不斷豐富和完善，以更加科學(xué)理性的方式保證預(yù)算有效性。

（3）嚴(yán)格的預(yù)算審核聽證，為美國政府績效預(yù)算評價(jià)提供了機(jī)制保障。一方面，美國聯(lián)邦預(yù)算編制流程復(fù)雜、聽證環(huán)節(jié)眾多，編制過程充分考慮績效評價(jià)結(jié)果。在預(yù)算編制過程中，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的預(yù)算計(jì)劃需交由 OMB 進(jìn)行審查，預(yù)算計(jì)劃中需要報(bào)告各機(jī)構(gòu)上一財(cái)年的績效評價(jià)結(jié)果。在幾輪磋商與修改后，OMB 會基于機(jī)構(gòu)上財(cái)年的績效表現(xiàn)決定是否繼續(xù)提供資助，形成聯(lián)邦預(yù)算后交由總統(tǒng)和參眾兩院進(jìn)行審批撥款。通常一個(gè)完整的科技預(yù)算編制和審查周期需要 3年時(shí)間[17]。另一方面，以美國科技促進(jìn)會（AAAS）為代表的科技組織也為美國政府科技預(yù)算績效評價(jià)提供了智力支持。例如，2020年 7月，時(shí)任AAAS 總裁 Parikh 呼吁更新已有 75年歷史的美國聯(lián)邦政府科技資助框架，并指出現(xiàn)階段美國研發(fā)投入水平遠(yuǎn)低于其峰值期，建議進(jìn)一步增加科技投入。再如，每年 AAAS 會對下一財(cái)年聯(lián)邦政府科技預(yù)算配置進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和建議并發(fā)布相關(guān)研究報(bào)告，參與針對聯(lián)邦科技預(yù)算的聽證會，在國會會議結(jié)束時(shí)發(fā)布報(bào)告來總結(jié)、分析美國政府科技資助的效果與影響等[18,19]。此外，AAAS 主辦的期刊Science發(fā)表大量政策研究成果，為政府科技預(yù)算績效評價(jià)提供理論與方法支撐。例如，20世紀(jì)80—90年代，針對科研產(chǎn)出價(jià)值難以量化的問題，Science收錄了 Ling 和 Hand[20]、Leopold[21]、Lewison[22]等學(xué)者有關(guān)各類科技產(chǎn)出評價(jià)方法使用與優(yōu)缺點(diǎn)的文章，為政策制定者提供工具層面的新思路。

（4）美國聯(lián)邦政府績效評價(jià)的發(fā)展過程也非一帆風(fēng)順，發(fā)現(xiàn)問題并解決問題是推動績效改革的動力。① 在 GPRA 推行過程中，科技領(lǐng)域績效評價(jià)是否應(yīng)該采用該法律框架受到了科學(xué)界質(zhì)疑。充分考慮到科學(xué)研究的獨(dú)特性，美國國會和白宮在強(qiáng)制執(zhí)行 GPRA 的基礎(chǔ)上，同意在科學(xué)研究評價(jià)過程中采用靈活處理方式，如制訂特殊評估策略、考慮基礎(chǔ)研究長期影響、采用同行評議與定性定量、案例分析和亮點(diǎn)表現(xiàn)等方式相結(jié)合的多元評價(jià)模式等。② 在 PART 體系時(shí)期，其打分制和指標(biāo)化方法受到民眾質(zhì)疑，認(rèn)為存在評價(jià)結(jié)果主觀性強(qiáng)、人財(cái)物成本消耗過高、評估工作細(xì)節(jié)繁雜等問題。針對該情況，奧巴馬政府叫停 PART 工具，轉(zhuǎn)而采用機(jī)構(gòu)優(yōu)先級目標(biāo)來推進(jìn)機(jī)構(gòu)績效評估。③ 進(jìn)而，在 2010年，政策專家對于奧巴馬政府績效改革進(jìn)程提出質(zhì)疑，認(rèn)為聯(lián)邦政府改革目標(biāo)存在，但是執(zhí)行力度不足[23]。針對該問題，奧巴馬任命齊恩茨為 OMB 副主任，重點(diǎn)推進(jìn)機(jī)構(gòu)優(yōu)先級績效目標(biāo)，并通過門戶網(wǎng)站與季度會議跟蹤監(jiān)督政策過程。一系列問題的發(fā)現(xiàn)與解決成為了美國聯(lián)邦政府完善科技預(yù)算績效評價(jià)的助推力，為政策的完善提供事實(shí)依據(jù)。

5 結(jié)論與啟示

5.1 結(jié)論

美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)在 3 個(gè)時(shí)期內(nèi)有不同的發(fā)展，整體來看是一個(gè)不斷完善的漸進(jìn)變化過程。各階段分別體現(xiàn)了各自特點(diǎn)，其評價(jià)方法也在逐步完善中：探索期內(nèi)，聯(lián)邦政府為提升預(yù)算科學(xué)性，啟動績效預(yù)算，經(jīng)過計(jì)劃-規(guī)劃-預(yù)算系統(tǒng)、目標(biāo)管理法、零基預(yù)算法等一系列方法實(shí)踐，以預(yù)算為約束來提升政府績效。形成期內(nèi)，GPRA 法案為政府開展績效評價(jià)提供了法理基礎(chǔ)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開始以績效目標(biāo)為核心開展績效管理，PART 工具為機(jī)構(gòu)項(xiàng)目績效評價(jià)提供了新工具，形成了完整的績效評價(jià)體系。發(fā)展期內(nèi)，GPRAMA 進(jìn)一步確立了以績效目標(biāo)為核心的政府績效預(yù)算評價(jià)體系，重點(diǎn)保障機(jī)構(gòu)優(yōu)先級目標(biāo)達(dá)成，目標(biāo)績效達(dá)成評價(jià)法也為績效評價(jià)實(shí)踐提供了方法支撐。

5.2 啟示

2018年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理工作從試點(diǎn)探索階段（2000—2018年）向全面實(shí)施階段轉(zhuǎn)變。經(jīng)過 20 余年的探索，我國各級政府部門對于預(yù)算績效管理的認(rèn)可度不斷提升，對于“花錢必問效，無效必問責(zé)”原則的認(rèn)識也在不斷深化；然而，在具體的財(cái)政科技預(yù)算績效評價(jià)方法上仍存在較多問題，可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步改進(jìn)。

（1）深化認(rèn)識，恪守以績效評價(jià)提升財(cái)政科技投入效能的根本目的。黨的二十大報(bào)告對我國財(cái)政科技投入提出了明確要求，即“提升科技投入效能，深化財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)分配使用機(jī)制改革”。從美國來看，其聯(lián)邦政府科技預(yù)算評價(jià)的政策工具歷經(jīng)百年的發(fā)展和完善，在具體方式方法上不斷調(diào)整和優(yōu)化，但是始終圍繞政府效能這一核心目標(biāo)。我國過去20余年在財(cái)政科技績效評價(jià)中，以打分制為主的評價(jià)方法過多關(guān)注細(xì)節(jié)，在某些時(shí)間段上出現(xiàn)了過分強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目中期結(jié)項(xiàng)、忽視項(xiàng)目本身戰(zhàn)略目標(biāo)等偏離初衷的問題。建議進(jìn)一步統(tǒng)一觀念、深化認(rèn)識，在國家層面進(jìn)一步明確將政府效能提升作為財(cái)政科技績效評價(jià)的根本目的，以此促進(jìn)我國加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)。

（2）加強(qiáng)對宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)等科技投入效果的評價(jià)，促進(jìn)科技投入更好地支撐原始創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。美國聯(lián)邦政府科技預(yù)算績效評價(jià)在形成期向發(fā)展期的轉(zhuǎn)變過程中，經(jīng)歷了從聯(lián)邦預(yù)算項(xiàng)目完成情況的評價(jià)向機(jī)構(gòu)優(yōu)先級績效目標(biāo)評價(jià)轉(zhuǎn)變的過程。我國現(xiàn)階段同樣存在以項(xiàng)目產(chǎn)出和管理為績效評價(jià)重點(diǎn)，忽略宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成等問題。針對這一問題，可以借鑒美國等的經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目產(chǎn)出和管理的評價(jià)基礎(chǔ)之上，開展宏觀層面的戰(zhàn)略目標(biāo)與效果的評價(jià)，從而避免績效評價(jià)流于形式。

（3）強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果在預(yù)算編制中的實(shí)質(zhì)性應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮科技投入績效評價(jià)的作用。中美兩國在預(yù)算編制機(jī)制方面各有特色。美國聯(lián)邦政府在預(yù)算編制階段通過開展廣泛的聽證和質(zhì)詢，以立法形式頒布預(yù)算，保障了預(yù)算的合理性。我國預(yù)算編制實(shí)踐則更多地遵循歷史路徑依賴和主管部門要求，在預(yù)算編制有效性和合理性方面仍然有提升空間。預(yù)算績效評價(jià)提供了“從結(jié)果看投入”的新視角，實(shí)際上在為預(yù)算編制提供糾偏作用。因此，加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，有助于切實(shí)發(fā)揮科技投入績效評價(jià)作用，從而提升財(cái)政科技投入效能。