景澤宇 王忠杰＊ 馬嬡馨

2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于推動城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展的意見》提出：“保護城市山體自然風貌，修復江河、湖泊、濕地，加強城市公園和綠地建設，構建連續(xù)完整的生態(tài)基礎設施體系。”[1]《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出：“構建覆蓋全市域的多類型、多層次、多功能、成網絡的高質量綠色空間體系，增強生態(tài)服務功能，重塑城市和自然的關系?！盵2]隨著生態(tài)基礎設施成為中國城市建設高質量發(fā)展的重要導向，并深刻影響各地規(guī)劃實踐，健全相關規(guī)劃治理體系的重要性愈加凸顯。

英國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理體系相對完善，具有較強借鑒意義。2003年，英國首次在可持續(xù)社區(qū)等城市發(fā)展戰(zhàn)略中提出將生態(tài)基礎設施作為主要實施原則之一。2008年以來，倫敦等地實施了管理部門重組、公私合作和跨區(qū)域協(xié)作等治理組織形式優(yōu)化措施，推進創(chuàng)新功能沿綠楔、綠廊聚集，形成產業(yè)走廊等戰(zhàn)略性發(fā)展區(qū)域，引領城市綠色轉型發(fā)展。2015年以來，在持續(xù)財政緊縮的背景下，英國開展了自然資產價值核算與生態(tài)價值實現路徑的新探索，加強對生態(tài)基礎設施可持續(xù)建設管護的保障。

目前，國內外學術界對生態(tài)基礎設施的概念內涵[3-4]、建設類型[5]、建設策略[6]、規(guī)劃方法[7]研究已經較多。同時，學術界已經關注到，中國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理存在三方面短板：1）研究與實踐目標導向單一化傾向較明顯，對氣候變化、人類健康、經濟發(fā)展等領域關注不足，尚未廣泛形成發(fā)揮生態(tài)基礎設施多重價值和綜合效益，進而支撐城市綠色可持續(xù)轉型的目標共識；2）部分城市政府開展了一定的規(guī)劃編制探索，但尚未普遍構建跨區(qū)域、多主體的規(guī)劃治理組織形式，生態(tài)基礎設施的建設管護存在一定困難；3）績效評估、運營模式等實施機制方面的保障不夠完善，生態(tài)價值量化評估方法和標準不夠健全，一定程度上限制了社會資本參與的積極性，并導致政府缺乏開展相關工作的依據[5-6]。因此，本研究立足目標導向、組織形式、實施機制3個視角，通過文獻調查、歷史研究、比較研究等方法，梳理英國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理發(fā)展演進歷程和主要特征，分析其對中國各地相關實踐的啟示借鑒。

1 英國生態(tài)基礎設施的概念內涵

生態(tài)基礎設施又稱綠色基礎設施，二者在國際學術和實踐領域的內涵基本一致，均指提供生態(tài)系統(tǒng)服務、發(fā)揮生命支持系統(tǒng)作用的綠色空間網絡[3-4]，故本研究中統(tǒng)稱生態(tài)基礎設施。1984年，聯(lián)合國教科文組織的“人與生物圈計劃”研究首次提出：“生態(tài)基礎設施是包括城市外圍自然空間、城市周邊郊野半自然空間和城市內部綠色空間和綠化要素的綠色空間系統(tǒng)，具有對城市提供持久基礎支撐的作用?！盵4]

英國《國家規(guī)劃政策框架》（National Planning Policy Framework）提出：“生態(tài)基礎設施是為地方社區(qū)提供廣泛生態(tài)系統(tǒng)服務和健康福祉的多功能城鄉(xiāng)綠色空間網絡?！盵8]該定義強調了生態(tài)基礎設施在空間上的網絡結構、在功能上綜合多元的生態(tài)系統(tǒng)服務、在與城市的關系上發(fā)揮對城市社區(qū)的支撐作用這3點核心內涵。

在空間方面，生態(tài)基礎設施既包括各類城市公園和郊野公園，也包括更小尺度的附屬綠地、私人花園和更大尺度的自然保護區(qū)、洪泛區(qū)、河口、近海和生物多樣性廊道，是多尺度層次、多要素類型的綠色空間網絡[9]。在功能方面，生態(tài)基礎設施旨在發(fā)揮防洪減災和水資源管理、擴大生境、降溫增濕和小氣候改善、提供休閑游憩和文化服務、承載本地糧食生產、支撐創(chuàng)新經濟發(fā)展等綜合多元的生態(tài)系統(tǒng)服務[8-9]。在與城市的關系方面，生態(tài)基礎設施是提高城鎮(zhèn)地區(qū)資源環(huán)境承載力和生態(tài)韌性的生命支持系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)社區(qū)的存量更新和增量建設具有相輔相成的關系[10-11]。

2 英國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理的發(fā)展演進歷程

2.1 作為城市戰(zhàn)略指向的局部試點階段

早在1990年，英國鄉(xiāng)村委員會（Countryside Commission）就發(fā)起了“社區(qū)森林計劃”，旨在通過城市生態(tài)環(huán)境改善促進經濟發(fā)展和社會再造[9]。1997年以來，面對人口和住房需求增長，英國探索以社區(qū)為重點的城市建設和治理新模式。2003—2007年，可持續(xù)社區(qū)議 程（sustainable communities agenda）、增 長點議程（growth point agenda）、生態(tài)城鎮(zhèn)（ecotowns）等城市發(fā)展戰(zhàn)略陸續(xù)出臺，均提出將生態(tài)基礎設施作為主要原則（表1）。這一階段，生態(tài)基礎設施規(guī)劃建設實踐以局部試點的形式在數十個城鎮(zhèn)和社區(qū)中開展。

表1 局部試點階段英國城市發(fā)展戰(zhàn)略涉及生態(tài)基礎設施的要點[12-13]Tab.1 Main contents related to ecological infrastructure in the UK’s urban development strategies in the stage of local pilot practice[12-13]

2.2 作為規(guī)劃政策工具的全面實踐階段

2011年，英國推行規(guī)劃體系改革，構建了更具彈性的平臺式空間規(guī)劃，為生態(tài)基礎設施等專項政策的整合協(xié)調提供了基本制度保障。此次改革以強化地方主義為特征，顯著激發(fā)了地方城市治理的發(fā)展，生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理實踐在英國各地全面展開，多個城市和地區(qū)均組織編制了生態(tài)基礎設施戰(zhàn)略規(guī)劃、實施規(guī)劃，并將核心內容納入上位城市戰(zhàn)略規(guī)劃進行銜接，多項國家政策文件提出的生態(tài)基礎設施規(guī)劃建設要求得以落實（表2）。例如，倫敦于2012年編制了生態(tài)基礎設施專項規(guī)劃，提出生物多樣性和文化遺產保護、可持續(xù)食品供給、空氣和聲環(huán)境改善等方面的生態(tài)效益提升策略，同時倡導綠色交通和生產生活方式、應對氣候變化和環(huán)境挑戰(zhàn)[15]。這一階段，在規(guī)劃體系改革的背景下，以提高生態(tài)系統(tǒng)服務為導向的生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理實踐在英國全面開展。

表2 全面實踐階段英國規(guī)劃政策文件涉及生態(tài)基礎設施的要點[9-10,14]Tab.2 Main contents related to ecological infrastructure in the UK’s planning policy documents in the stage of comprehensive practice [9-10,14]

2.3 作為綠色低碳轉型的機制創(chuàng)新階段

近年來，在氣候變化、城市生物多樣性降低、城市人口進一步聚集和經濟社會轉型的多重挑戰(zhàn)下，英國著力推動發(fā)展模式綠色低碳轉型。2019年和2021年，英國2次更新《國家規(guī)劃政策框架》，強調了生態(tài)基礎設施規(guī)劃的綜合性導向，涉及適應氣候變化的韌性、供給綠色交通、培育綠色健康生活方式、保護提升自然環(huán)境和生物多樣性生境的自然資產價值等方面[8]。

同時，通過健全自然資產價值核算等機制，英國對生態(tài)基礎設施的認知方式由“成本負債”轉變?yōu)椤巴顿Y資產”，著力為綠色發(fā)展模式提供保障[16]。例如，相關研究分別對倫敦城市森林和公共綠色空間的生態(tài)系統(tǒng)服務價值進行全面量化評估與貨幣表達，并提出相應的財政政策和投資決策建議[17-18]。

這一階段，英國形成了綠色低碳的目標導向和發(fā)展模式，通過生態(tài)基礎設施建設提升自然資產價值，尋求經濟社會可持續(xù)發(fā)展，通過不斷優(yōu)化自然資產價值核算機制，保障了生態(tài)基礎設施投資決策的可持續(xù)性和規(guī)劃建設的順利推進。

3 英國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理發(fā)展演進趨勢與特征

3.1 目標重塑：從“提高生態(tài)服務”到“支撐綠色發(fā)展”

面對土地、能源和生態(tài)環(huán)境等城市發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，英國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理的目標導向從“提高生態(tài)服務”逐步轉向“支撐綠色發(fā)展”，致力于更充分地發(fā)揮生態(tài)基礎設施對城市綠色轉型發(fā)展的基礎性支撐作用。一方面，通過提供戶外生產生活空間，改善綠色健康福祉，倡導綠色出行，促進能源節(jié)約和環(huán)境改善；另一方面，通過生態(tài)修復和生態(tài)建設，恢復自然生態(tài)過程，提高城市生態(tài)安全韌性，優(yōu)化土地利用方式和城市布局。

例如，倫敦將奧林匹克公園所在的利亞河谷（Lea Valley）打造為聯(lián)系南部泰晤士河與北部結構性綠地的區(qū)域性生物多樣性廊道，通過擴大濱河森林濕地、建設可持續(xù)排水系統(tǒng)，周邊建筑達到100年一遇防洪標準，并提高了河谷沿線地區(qū)的降溫增濕、通風廊道等安全韌性作用；通過綠道建設，增加周邊居民綠色出行、戶外運動以及接觸自然的機會，倡導綠色健康生活方式。同時，隨著土地整治，大量發(fā)展空間和機遇得到釋放，使利亞河谷地區(qū)由先前發(fā)展滯后的城市邊緣地帶轉變?yōu)閯?chuàng)新功能不斷聚集的活力社區(qū)（圖1）[19]。因此，生態(tài)基礎設施不僅是提高城市生態(tài)系統(tǒng)服務的物質空間，更是匹配綠色生產生活和發(fā)展方式、促進土地集約高效利用和城市綠色轉型發(fā)展的必要支撐。

圖1 生態(tài)基礎設施建設實施前（1-1）和實施后（1-2）的利亞河谷地區(qū)[19]Lea Valley area before (1-1) and after (1-2) the implementation of ecological infrastructure construction [19]

3.2 治理重組：從“各自為政”到“協(xié)同共治”

英國推行的地方主義治理和規(guī)劃體系改革充分促進了各地城市治理的發(fā)展。但是，隨著生態(tài)基礎設施規(guī)劃建設在各地深入推進，私營部門、慈善機構、專業(yè)公司等多元主體在建設管護環(huán)節(jié)的參與度逐漸提升，使管理事權和所有權屬更為復雜。針對市鎮(zhèn)地方自治、事權部門劃分、權屬主體復雜等“各自為政”現象帶來的空間碎片化、效能割裂化等問題，英國不斷優(yōu)化“協(xié)同共治”的組織形式，多層次促進各類城市綠化和生態(tài)資源整合，提高生態(tài)基礎設施對城市生命支持系統(tǒng)作用的整體性、協(xié)同性。

英國各地的生態(tài)基礎設施治理組織形式以“層級銜接、區(qū)域聯(lián)合、部門協(xié)同、專業(yè)合作”為主要特征。首先，城市政府擁有生態(tài)基礎設施管理事權，由市長牽頭對相關部門和市轄區(qū)進行條塊整合協(xié)調。其次，市轄區(qū)負責搭建多專業(yè)合作平臺，協(xié)調土地利用規(guī)劃、公共衛(wèi)生等相關公共領域，并將具體建設管理納入更宏觀的經濟社會和環(huán)境發(fā)展框架。再次，社區(qū)治理的重要性隨著城市財政持續(xù)緊縮而凸顯，社區(qū)團體、企業(yè)和居民成立合作組織，深度參與生態(tài)基礎設施建設和管理。最后，跨社區(qū)、跨市轄區(qū)的次區(qū)域層面通常以信托基金、管理委員會等較為靈活的合作伙伴關系形式開展聯(lián)合工作，促進更具戰(zhàn)略意義的跨行政區(qū)域層面生態(tài)效益目標的實現[19]。因此，著眼于長遠和全局目標的治理組織形式，是生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理體系的內在要求，也是不同主體、不同尺度視角下協(xié)同推進生態(tài)基礎設施建設管護、實現生態(tài)效益提升的根本保障。

3.3 價值重構：從“效益概述”到“收益評估”

近年來，英國各大城市公共財政預算始終在寬裕和緊張之間循環(huán)，所以僅在政府層面完善規(guī)劃實施機制并不能確保生態(tài)基礎設施獲得持續(xù)的資金保障，而長期、穩(wěn)定利用社會資本的前提在于完善的增收機制和足以抵消成本的收益來源。然而，公共利益視角下綜合多元的生態(tài)效益難以轉變投資者將公共產品投入視為“法定額外成本”的固有印象，需將生態(tài)基礎設施的經濟社會價值以貨幣價格形式量化評估為在一定程度上可定價、可交易的生態(tài)服務和生態(tài)產品。

在多元主體廣泛參與生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理的趨勢下，英國在公共利益視角下的“效益概述”基礎上拓展了兼顧政策制定和投資決策需要的“價值核算”和“收益評估”。英國政府成立自然資產委員會，制定自然資產價值核算框架，開展生態(tài)系統(tǒng)服務價值量化評估，證明生態(tài)基礎設施與其他基礎設施擁有相似甚至更高的投資回報，而減少投資則須付出更大成本。例如，相關研究指出，倫敦城市森林在空氣污染和洪澇災害緩解、森林碳匯、建筑節(jié)能減排等方面的生態(tài)效益貨幣價值合計約為1.34億英鎊/年（約合人民幣12.77億元/年，參考2015年英鎊年度平均匯率），而利用其他方式替代或彌補這些生態(tài)效益將花費61.2億英鎊（約合人民幣583.24億元，參考2015年英鎊年度平均匯率）[17]。再如，倫敦綠色空間可減少市民醫(yī)療支出9.5億英鎊/年（約合人民幣83.51億元/年，參考2017年英鎊年度平均匯率），因此可考慮將部分公共衛(wèi)生預算用作綠色空間管護[18]。所以，自然資產投資收益量化評估是吸引社會投資決策的重要保障，也是引導公共財政預算政策調整的重要依據。在提高自然資產價值的目標下，構建自然資產價值核算體系是持續(xù)推進生態(tài)基礎設施建設管護的必要機制保障。

4 英國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理發(fā)展演進對中國的啟示借鑒

英國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理體系的上述三方面特征，使其充分發(fā)揮了城市生命支持系統(tǒng)、引領綠色轉型發(fā)展的作用。本研究從目標導向、組織形式、實施機制3個角度，結合當前中國城市發(fā)展關鍵議題，提出英國實踐經驗與啟示；同時鑒于兩國面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)不盡相同，本研究結合中國部分城市實踐探索案例，提煉相應借鑒。

4.1 英國實踐經驗與啟示

4.1.1 融入全面綠色轉型發(fā)展的新模式

倫敦奧林匹克公園等相關實踐表明，應充分發(fā)揮生態(tài)基礎設施在化解土地、環(huán)境、能源等關鍵問題的重要基礎支撐作用。經過快速城鎮(zhèn)化進程，中國城市地區(qū)出現了較為普遍的建設蔓延、生態(tài)退化、景觀破碎、資源環(huán)境承載力和生物多樣性下降等問題，同時面臨新一輪城鎮(zhèn)化帶來的新舊動能轉換、人口進一步向城市聚集等多重挑戰(zhàn)。

因此，不應孤立看待生態(tài)基礎設施在治理“城市病”和“生態(tài)病”等方面的作用，而應將其置于城市和區(qū)域綠色轉型發(fā)展的總體目標框架下。一方面，將生態(tài)系統(tǒng)服務與城市安全韌性的目標緊密結合，應對氣候變化、食物安全、水安全、人類健康、生物多樣性和自然災害等重要問題；另一方面，充分發(fā)揮生態(tài)基礎設施在促進綠色建造、培育綠色生活、承載綠色交通、吸引綠色產業(yè)等方面的基礎支撐作用。

4.1.2 構建系統(tǒng)化的城市生態(tài)治理組織形式

倫敦等地的治理組織實踐表明，基于生態(tài)基礎設施多尺度層次、多要素類型、跨區(qū)域分布的特點，通過優(yōu)化治理組織形式與方式實現各相關主體的高效協(xié)同與合作，對實現系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、綜合性目標具有重要意義。出于行業(yè)發(fā)展的專業(yè)化需要，中國各地同樣設立了園林、林業(yè)、農業(yè)、水務等政府部門和相應的事業(yè)單位、國有企業(yè)，除此之外，綠色空間的建設、運營和管理主體還包括鎮(zhèn)村集體和私營企業(yè)等。

因此，地方政府等治理主體應構建“層級銜接、區(qū)域聯(lián)合、部門協(xié)同、專業(yè)合作”的治理組織形式，統(tǒng)籌各方訴求、發(fā)揮各方優(yōu)勢，使生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理的整體目標最大化實現。一方面，結合城市治理體系現代化進程，加強縱向銜接、橫向協(xié)調的整體統(tǒng)籌，通過工作專班、領導小組等多種形式整合多政府部門的事權與訴求，并根據實際情況需要，適時調整地方政府部門的事權組合或設置新的部門；另一方面，應加強多主體合作，充分調動企業(yè)和社會資本參與較大尺度或跨行政邊界生態(tài)基礎設施建設管護的積極性。

4.1.3 完善生態(tài)基礎設施的價值實現機制

英國自然資產委員會的相關實踐表明，探索并建立自然資產價值核算和價值實現機制，是公共財政政策與社會資本投資決策的基礎依據，也是生態(tài)基礎設施價值持續(xù)提升的根本保障。根據《2021年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》，中國設市城市多達688座（不含港、澳、臺地區(qū)），建成區(qū)面積超過6.2萬km2[20]，更大的城市面積和人口規(guī)模帶來了龐大規(guī)模的生態(tài)基礎設施建設管護投入要求。

因此，“綠水青山”轉化為“金山銀山”的路徑與模式是合理利用公共財政、充分調動社會資本參與生態(tài)基礎設施建設管護的關鍵。地方政府等治理主體應注重多管齊下完善生態(tài)產品價值實現機制：第一，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)生產總值（GEP）與國內（地區(qū)）生產總值（GDP）雙核算、雙考核機制，探索生態(tài)優(yōu)先的區(qū)域發(fā)展指數評價體系，合理調整地方政府工作導向；第二，在自然資源確權登記制度的基礎上，健全推廣生態(tài)補償機制，逐步實現補償標準、渠道和方式的跨區(qū)域對接，充分發(fā)揮政策激勵作用；第三，探索生態(tài)環(huán)境導向的發(fā)展模式，利用生態(tài)基礎設施對創(chuàng)新功能的吸引和承載作用，拓展生態(tài)價值轉化方式，并為生態(tài)敏感地區(qū)探索綠色發(fā)展新機遇。

4.2 中國各地探索與借鑒

4.2.1 支撐資源環(huán)境緊約束條件下城市綠色轉型發(fā)展

英國著力通過生態(tài)基礎設施建設緩解城市地區(qū)在土地、環(huán)境、能源和生態(tài)等方面的問題。而對于中國而言，伴隨城鎮(zhèn)化率超過60%并進一步提升的趨勢，人口密度高、國土開發(fā)強度高、土地資源緊張等挑戰(zhàn)在城市地區(qū)愈發(fā)凸顯。因此，中國各地生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理實踐應更加注重資源環(huán)境緊約束條件下對城市綠色轉型發(fā)展的支撐作用，如在培養(yǎng)綠色生產生活方式、提高綠色交通比例、承載新經濟新消費等方面，充分發(fā)揮生態(tài)基礎設施的經濟、社會和文化等多重價值。

近年來，中國部分城市開展了以生態(tài)基礎設施為主要抓手的城市建設模式創(chuàng)新探索，通過生態(tài)方法應對綠色轉型新挑戰(zhàn)、化解城市發(fā)展新矛盾。例如，深圳市大沙河生態(tài)長廊不僅發(fā)揮了城市生物多樣性保護、水資源管理等生態(tài)安全韌性功能，更縫合了碎片化的城市景觀，促進沿線土地資源高效集約利用，銜接公共服務和商業(yè)設施，帶動周邊大學城、高科技園區(qū)的城市更新和產業(yè)升級，使大沙河生態(tài)長廊充分發(fā)揮了培育創(chuàng)新功能的空間環(huán)境載體作用。再如，成都市著力推進“回家的路”社區(qū)綠道建設，結合軌道和公交系統(tǒng)構建綠色公共交通體系，促進交通出行方式的結構性調整，培育綠色低碳生活方式，著力緩解人口進一步聚集與交通擁堵、大氣污染之間的矛盾（圖2）。

圖2 成都市東安南路“回家的路”社區(qū)綠道承載綠色交通與生活方式“The Way Home”: A community-level greenway carrying green transportation and lifestyle along the South Dong’an Road in Chengdu

因此，不同于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化時期的綠色空間建設模式，生態(tài)基礎設施是城鎮(zhèn)化下半場城市建設模式創(chuàng)新探索的必然要求和實踐抓手。作為新的城市基礎設施和物質空間，生態(tài)基礎設施應有效銜接、匹配綠色生產生活和發(fā)展方式，促進土地集約高效利用，發(fā)揮對綠色、低碳、可持續(xù)、高質量轉型發(fā)展目標的支撐作用。

4.2.2 完善以城市政府為主體的協(xié)同聯(lián)動治理組織形式

生態(tài)基礎設施既包括城市內部的公園綠地，還涉及城市周邊的森林、農田、濕地、郊野公園和綠化隔離地區(qū)，產權歸屬和治理主體復雜，要求更合理的治理組織形式。為使生態(tài)基礎設施發(fā)揮系統(tǒng)化、戰(zhàn)略性、綜合性效益，英國構建了包括城市政府及相關部門、社區(qū)組織、信托組織和私有企業(yè)的協(xié)同治理組織形式。中國各地應基于現行土地管理制度、城鄉(xiāng)社會體制等背景，健全以政府為主體的多層級、多部門、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動的治理組織形式。

北京市“留白增綠”專項行動計劃是探索優(yōu)化治理組織形式、保障城鄉(xiāng)一體的大尺度生態(tài)建設的典型案例。2018年，為落實“減量、提質、增綠”的發(fā)展導向，北京市構建了多部門統(tǒng)籌、市區(qū)兩級聯(lián)動的“留白增綠”工作專班機制，規(guī)劃和自然資源、園林綠化、農業(yè)農村、發(fā)展和改革、財政等市級相關部門協(xié)同制定整體計劃、落實資金保障、提供政策支持，區(qū)級政府負責編制實施方案、統(tǒng)籌建設、落實管護。這一治理組織形式高效推進了土地綜合整治和森林、農田、郊野公園建設，推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，同時加強分散綠色空間的連通性，構建規(guī)?；?、高質量綠色空間網絡，從而發(fā)揮全市域、多類型生態(tài)系統(tǒng)的整體價值與效益。

生態(tài)基礎設施建設的本質是綜合性治理實踐，旨在構建各類生態(tài)資源和綠色空間有機組合的復合網絡，從整體、不同的局部和角度均能充分發(fā)揮生態(tài)效益。構建協(xié)同聯(lián)動的規(guī)劃治理組織形式，既是對整體目標實現的保障，又有利于統(tǒng)籌不同層級、不同部門、不同區(qū)域的差異化訴求，突破了行業(yè)管理、行政區(qū)劃等因素的限制。

4.2.3 構建全域多生態(tài)要素統(tǒng)籌的生態(tài)價值核算與實現機制

英國的自然資產價值核算注重吸引社會投資用于城市和城鄉(xiāng)邊緣地區(qū)的生態(tài)基礎設施建設管護。而中國地方政府生態(tài)治理基于推動城市發(fā)展模式轉型、縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距、促進鄉(xiāng)村振興等目標，治理范圍既包括城鄉(xiāng)地區(qū)，又包括自然山林、河湖海洋、生物多樣性保護重要區(qū)域等生態(tài)屏障和生態(tài)源地功能區(qū)。這些自然資源和生態(tài)空間具有不可替代的生態(tài)安全、生態(tài)調節(jié)、生態(tài)旅游等多重價值，但卻面臨公益屬性強、投入周期長、回報見效慢等融資難題。因此，中國各地應注重構建全域統(tǒng)籌、多生態(tài)要素統(tǒng)籌的生態(tài)產品價值核算與實現機制，從而保障生態(tài)基礎設施價值持續(xù)提升、生態(tài)產品合理分配。

浙江省麗水市是探索構建全域統(tǒng)籌、多生態(tài)要素統(tǒng)籌的生態(tài)價值核算與實現機制的典型案例，通過開展GEP核算，充分調動各級政府、公眾和社會資本共同參與生態(tài)保護建設的持續(xù)推進工作。2019年，麗水市成為中國首個生態(tài)產品價值實現機制試點城市，通過構建指標體系、技術規(guī)范、核算流程，開展了下轄所有行政村的GEP核算，涵蓋了生態(tài)系統(tǒng)的物質產品價值、調節(jié)服務價值和文化服務價值。在此基礎上，麗水市逐步構建市、縣、鄉(xiāng)、村四級GEP核算體系，發(fā)布《麗水市生態(tài)產品價值核算指南》，基本實現了生態(tài)產品價值度量機制。甌江干流七縣（市、區(qū)）橫向生態(tài)補償是上述機制的生動實踐，有效保障了沿線可持續(xù)的水生態(tài)協(xié)同共治。目前，麗水市正探索建立生態(tài)產品政府購買和市場交易機制，進一步推動實現生態(tài)產品抵押、交易和變現。

構建生態(tài)價值核算與實現機制，有利于促進價值提升者與價值受益者之間的良性互動；實現這一機制的全域統(tǒng)籌、多生態(tài)要素統(tǒng)籌，有利于提升生態(tài)價值核算的合理性、全面性和公平性。

5 結論

英國的實踐表明，規(guī)劃治理體系決定了生態(tài)基礎設施可以在多大程度上發(fā)揮其綜合性、系統(tǒng)化服務功能。經過局部試點、全面實踐、機制創(chuàng)新等階段性發(fā)展歷程，英國生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理實現了目標重塑、治理重組、價值重構。

隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入下半場，構建生態(tài)基礎設施成為城市綠色轉型的必然要求，也是城市建設模式創(chuàng)新探索的重要內涵。筆者認為，當前中國各地的生態(tài)基礎設施規(guī)劃治理實踐，應從目標導向、組織形式和實施機制3個方面借鑒英國經驗：1）在目標導向方面，生態(tài)基礎設施相關研究、規(guī)劃和建設工程應著眼于城市綠色轉型發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標框架，匹配綠色生產生活和發(fā)展方式，尋求在應對氣候變化和緩解土地、能源、環(huán)境挑戰(zhàn)等方面發(fā)揮生命支持系統(tǒng)作用；2）在組織形式方面，健全以城市政府為主體，多層級、多部門、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動的治理組織形式，兼顧整體與局部、近期與遠期，促進生態(tài)基礎設施綜合價值的最大化實現；3）在實施機制方面，以提高區(qū)域生態(tài)價值、探索促進鄉(xiāng)村振興的綠色發(fā)展模式為目標，完善生態(tài)產品價值核算與實現機制，保障生態(tài)基礎設施建設管護的持續(xù)推進。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1引自參考文獻[19]；圖2由作者拍攝；表1由作者根據參考文獻[12][13]繪制；表2由作者根據參考文獻[9][10][14]繪制。