蔡育涵

摘 要：二十大報(bào)告中指出，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。報(bào)告中對(duì)政府的財(cái)政改善民生的職能提出了更高的要求，減稅退費(fèi)是積極財(cái)政政策中對(duì)民生有重大意義一項(xiàng)政策。減稅降費(fèi)政策無(wú)疑會(huì)減輕企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)，但也會(huì)給政府財(cái)政部門帶來(lái)一定財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)，本文通過(guò)分析最近幾年的減稅降費(fèi)實(shí)施對(duì)財(cái)政赤字增加的影響情況，以及財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)變化情況，闡述減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政收支的優(yōu)化可行性，對(duì)推進(jìn)財(cái)政收入體系現(xiàn)代化做出一些思考。

關(guān)鍵詞：減稅降費(fèi)；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政收支管理

繼2020年提出為企業(yè)減負(fù)超2.5萬(wàn)億元后，隨著近兩年新冠疫情防控壓力下，企業(yè)面臨利潤(rùn)下滑、經(jīng)營(yíng)壓力增大的情況，為保障企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和居民日常生活消費(fèi)，財(cái)政部于2022年初實(shí)施較為積極的財(cái)政政策應(yīng)對(duì)沖擊，減稅退費(fèi)作為今年重要的積極財(cái)政政策方案，截至2022年11月10日，全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)合計(jì)辦理新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅費(fèi)超3.7萬(wàn)億元。其中，已退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款達(dá)23097億元，超過(guò)去年全年退稅規(guī)模的3.5倍。在大幅度減稅退費(fèi)的背景下，政府財(cái)政收入也面臨著一定程度上的壓力，可能存在一些財(cái)政上的風(fēng)險(xiǎn)。

一、減稅降費(fèi)的潛在財(cái)政影響

為改善新冠疫情下對(duì)企業(yè)的沖擊，政府財(cái)政部門從以前的增加財(cái)政投入轉(zhuǎn)向以減少企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的財(cái)政政策轉(zhuǎn)向，以用來(lái)緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力下對(duì)企業(yè)生存的不利影響，從而保障經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。但是，以此為基礎(chǔ)的減稅降費(fèi)政策，可能會(huì)一定程度上較少財(cái)政收入和財(cái)政赤字的規(guī)模，也有可能影響到財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

（一）減稅降費(fèi)增加財(cái)政赤字規(guī)模

減稅降費(fèi)使財(cái)政收支的赤字規(guī)模在一定程度出現(xiàn)增加。按照政府的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014至2021年度的財(cái)政一般公共預(yù)算赤字率（財(cái)政一般公共預(yù)算收支赤字余額占該年GDP比重）為1.77%，3.43%，3.77%，3.66%，4.08%，4.91%，6.19%，3.77%（見(jiàn)圖1），2020年與2022年前三季度一般公共預(yù)算收入赤字均高于2021年度，在2020年和2022年均有大規(guī)模減稅降費(fèi)的積極財(cái)政政策實(shí)施，在一定程度上提高了政府的財(cái)政赤字率。2015年來(lái)，隨著國(guó)家大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，減稅退費(fèi)的力度加大，財(cái)政一般公共預(yù)算赤字也在一定程度上出現(xiàn)增加。盡管2015年后的財(cái)政逆差大幅度增加有可能是由于受經(jīng)濟(jì)下滑的壓力而產(chǎn)生的短期增支效應(yīng)，但是降稅減費(fèi)作為積極財(cái)政政策的重要手段，也在增加財(cái)政赤字方面發(fā)揮著推波助瀾的作用。

從理論上來(lái)講，通過(guò)對(duì)公司減稅退費(fèi)將會(huì)降低公司的負(fù)擔(dān)，激活市場(chǎng)的動(dòng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以達(dá)到涵養(yǎng)稅源的作用，能在擺脫困境后增加未來(lái)的稅收收入，但是，很多國(guó)家政府進(jìn)行了大量的稅收減免后，其財(cái)政赤字狀況卻是或多或少地增長(zhǎng)了。

（二）減稅降費(fèi)對(duì)一般公共預(yù)算收入的影響

由于在積極的財(cái)政政策引導(dǎo)下，通過(guò)減稅降費(fèi)的政策對(duì)一般公共預(yù)算收入產(chǎn)生的影響最大，所以，從財(cái)政一般公共預(yù)算收入和稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的變動(dòng)比率來(lái)看，可以在一定程度上反映出減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入赤字的影響。

從一般公共預(yù)算收入占GDP比率和稅收收入占GDP比率的情況來(lái)看，一般公共預(yù)算收入占GDP的比率從2015年的22.1%持續(xù)降低至2022年第三季度的17.6%，2022年（17.60%）比2019年（19.30%）降低了1.7%；同時(shí)，稅收收入占GDP的比例也從2015年的18.13%持續(xù)降低至2022年第三季度的14.29%（見(jiàn)圖2），降低了3.84%；而GDP的增速比稅收收入、一般公共預(yù)算收入下滑幅度要少。這在一定程度上說(shuō)明了我國(guó)實(shí)施的減稅降費(fèi)政策的執(zhí)行情況，又體現(xiàn)了減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入的減少的影響程度。

二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防措施

通過(guò)以上減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政一般公共預(yù)算收入和稅收收入的簡(jiǎn)單的剖析，我們可以看到，當(dāng)前的減稅降費(fèi)對(duì)我國(guó)財(cái)政收入有著一定程度上的沖擊，不但會(huì)使我國(guó)的稅收收入在一段時(shí)間里有所下降，而且會(huì)導(dǎo)致我國(guó)的財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生一定的變化，尤其是對(duì)地方財(cái)政收入的變化更為顯著。

要使我國(guó)的減稅降費(fèi)政策真正落實(shí)到位，同時(shí)預(yù)防財(cái)政收入的危機(jī)、保障財(cái)政穩(wěn)定發(fā)展，可能需要加快建立健全我國(guó)的財(cái)政體制，強(qiáng)化一般公共預(yù)算管理，建立健全財(cái)政收支的預(yù)算體系和稅收制度的改革。

（一）制定財(cái)政收支優(yōu)化策略

為了有效地遏制財(cái)政收支的缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，避免政府負(fù)債大幅增加，有關(guān)政策制定者必須開(kāi)始制訂財(cái)政收支優(yōu)化管理的戰(zhàn)略。財(cái)政收支優(yōu)化調(diào)整是指在某一特定的時(shí)間里，政府通過(guò)減少開(kāi)支或提高稅收來(lái)改進(jìn)預(yù)算收支的缺口或者減少財(cái)政支出的赤字率，一般分成支出性的財(cái)政收支調(diào)整（主要是減少財(cái)政開(kāi)支方面入手）和收入性的財(cái)政收支調(diào)整（主要是提高稅收收入和其他收入方面入手）。

從過(guò)去的30多年中，尤其是最近幾年以來(lái)各國(guó)實(shí)施的財(cái)政收支優(yōu)化的成效看來(lái)，實(shí)行減少收支的政策的國(guó)家中，減少支出較多的國(guó)家，財(cái)政收支赤字的降低程度是最顯著的，并且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未出現(xiàn)較大的下降；當(dāng)財(cái)政收支優(yōu)化實(shí)施了減少支出的程度大于增加收入的國(guó)家，其在經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)的表現(xiàn)反而優(yōu)于增收增支的國(guó)家，從全球范圍內(nèi)財(cái)政收支優(yōu)化來(lái)看，縮減開(kāi)支也許是個(gè)較好的解決辦法。

目前，我國(guó)政府的財(cái)政支出控制與縮減或許可以從三個(gè)方面進(jìn)行：一是在財(cái)政簡(jiǎn)政放權(quán)中，不能只局限于放開(kāi)下級(jí)對(duì)項(xiàng)目的審批辦理權(quán)，還要簡(jiǎn)化機(jī)關(guān)，特別是各地區(qū)的財(cái)政職能機(jī)構(gòu)不必都與中央財(cái)政的機(jī)構(gòu)的體制相適應(yīng)，“事業(yè)單位”也能由市場(chǎng)的資金來(lái)分擔(dān)，或許會(huì)是減少一般性開(kāi)支的解決辦法。二是降低政府補(bǔ)助的開(kāi)支。當(dāng)前，我國(guó)的政府補(bǔ)助項(xiàng)目種類眾多，數(shù)量龐大，既增加了政府的開(kāi)支，又在一定程度上對(duì)市場(chǎng)的公平性有所損害，從而造成市場(chǎng)的資源配置處于無(wú)效狀態(tài)。三是對(duì)社會(huì)性開(kāi)支進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控。在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，教育、醫(yī)療等社會(huì)性開(kāi)支的持續(xù)增長(zhǎng)是貫徹在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵(lì)共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往必然措施。但是在一定程度上也要防止社會(huì)福利的開(kāi)支的快速增加，不能夠參照國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度來(lái)制定，防止進(jìn)入高福利的社會(huì)，而帶來(lái)一系列的詬病。

（二）加強(qiáng)深化財(cái)政支出管理

在3月5日舉行的全國(guó)兩會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆說(shuō)，“今年赤字率適當(dāng)下調(diào)，是保持財(cái)政可持續(xù)的重要舉措。2022年赤字率按2.8%左右安排，比去年預(yù)算下降0.4個(gè)百分點(diǎn)，資金規(guī)模減少2000億元”。在過(guò)去9年里，中央財(cái)政總體開(kāi)支的總量較小，僅占全部財(cái)政支出的16.64%，支出的大部分在地方財(cái)政，所以要把整個(gè)財(cái)政的規(guī)模調(diào)整在可控制的范圍內(nèi)，不能僅靠中央政府過(guò)緊日子，更重要的是地方政府過(guò)緊日子，這就可能需要加強(qiáng)財(cái)政支出的管理。

從我國(guó)財(cái)政體制改革的實(shí)際情況來(lái)看，強(qiáng)化財(cái)政支出管理的措施應(yīng)該包含以下幾個(gè)層面。

一是要貫徹執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的制度的基本原則。地方人民政府不但要認(rèn)真貫徹國(guó)家和地方人大及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的財(cái)政年度預(yù)算，還要按照《預(yù)算法》的相關(guān)條款辦事；不但要嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》關(guān)于中央政府部門的余額管理的規(guī)定，還要對(duì)各省市級(jí)政府發(fā)債的限額管理，為防止出現(xiàn)隱性債務(wù)，地方政府通過(guò)PPP模式的方式的變相發(fā)債可能需要在一定程度上得到約束。

二是在綜合績(jī)效管理制度方面，推行績(jī)效管理制度是十分復(fù)雜的、具有系統(tǒng)意義的和可操作的具體的，其可能會(huì)有較大的改善空間，改善績(jī)效管理制度能保證政府行為在執(zhí)行過(guò)程中得到一定程度上的約束。

三是要強(qiáng)化人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的職責(zé)范圍。全國(guó)人民代表大會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的工作任務(wù)是幫助政府財(cái)政部門進(jìn)行審批監(jiān)察預(yù)算的調(diào)整、實(shí)施和對(duì)重點(diǎn)工程的預(yù)算撥款和專款的資金的運(yùn)用情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。在強(qiáng)化深化財(cái)政支出管理方面，人民代表大會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)發(fā)揮著重要的作用，擴(kuò)展其對(duì)國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立的預(yù)測(cè)和財(cái)政收支狀況的分析的職能可能會(huì)在一定程度上對(duì)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有一定的幫助。

（三）加快財(cái)政收支的現(xiàn)代化進(jìn)程

政府的財(cái)政收入是由多種收入渠道共同組成的，其中主要有稅收、罰沒(méi)和國(guó)有資產(chǎn)投資、生產(chǎn)收益等。在國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定性方面，由于稅收的規(guī)范性、法治性等特點(diǎn)，稅收被廣泛認(rèn)為是最可靠、最可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政收入來(lái)源。

政府的財(cái)政收入是由多種收入渠道共同組成的，其中主要有稅收、罰沒(méi)和國(guó)有資產(chǎn)投資、生產(chǎn)收益等。在國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定性方面，由于稅收的規(guī)范性、法治性等特點(diǎn)，稅收被廣泛認(rèn)為是最可靠、最可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政收入來(lái)源。企業(yè)承擔(dān)稅負(fù)的能力反映了一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，稅要實(shí)現(xiàn)我國(guó)的財(cái)政收支的現(xiàn)代化進(jìn)程，在充分貫徹稅制的基本原理的基礎(chǔ)上，逐漸把稅收的收入占政府財(cái)政收入比率擴(kuò)大，以減少其他非稅收入的來(lái)源的比重，可能在一定程度上有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和財(cái)政收支現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在實(shí)施減稅降費(fèi)的政策過(guò)程中，可能需要注意其所帶來(lái)的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地方政府財(cái)政部門的舉債可能需要形成一定的約束，在充分利用稅收減免政策的經(jīng)濟(jì)效益的前提下，對(duì)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)防。

強(qiáng)化新舊減稅降費(fèi)政策時(shí)間的協(xié)調(diào)，減輕地方政府因?yàn)樾屡f減稅政策并行時(shí)所承受的短時(shí)間稅收減少的沖擊。盡管實(shí)行了減稅政策后，各地政府通過(guò)各種方式增加了非稅收入用來(lái)補(bǔ)充財(cái)政空缺，緩解了財(cái)政收支失衡的問(wèn)題，但是，提高的幅度很小，并且是不具備長(zhǎng)期可以維持的策略，因此，要充分了解到減稅降費(fèi)帶來(lái)的財(cái)政赤字?jǐn)U大的沖擊。

要不斷優(yōu)化財(cái)政收支預(yù)算管理體系。在制定預(yù)算時(shí)，要仔細(xì)審核各種財(cái)政支出的必要性，不能任意增加或變更預(yù)算經(jīng)費(fèi)；在項(xiàng)目工程完成后，應(yīng)對(duì)財(cái)政的資金的運(yùn)用績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，作為下一年度的預(yù)算編制提供參考依據(jù)，并對(duì)結(jié)余的財(cái)政預(yù)算資金進(jìn)行及時(shí)的統(tǒng)一調(diào)度收回管理，防止出現(xiàn)資金閑置的現(xiàn)象發(fā)生。在實(shí)施財(cái)政預(yù)算的編排過(guò)程中，要減少非必要項(xiàng)目的財(cái)政開(kāi)支，以提高財(cái)政資金使用的效率，從而在一定程度上防止地方財(cái)政赤字的不斷擴(kuò)大，而使地方政府因?yàn)闇p稅降費(fèi)導(dǎo)致的財(cái)政收入的下滑，而使政府的發(fā)債動(dòng)機(jī)加強(qiáng)，從而減少政府因資金緊缺而產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

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