曹艷濤

(深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣東 深圳 518000)

水庫(kù)作為防洪的重要工程措施之一，在攔洪蓄水、調(diào)節(jié)水流以及供水、發(fā)電等方面均發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，原建于城市郊區(qū)的水庫(kù)逐漸被城市建成區(qū)包圍，水庫(kù)與城市的關(guān)系越來(lái)越緊密，但同時(shí)水庫(kù)保護(hù)與城市發(fā)展之間的矛盾也越來(lái)越凸顯，如何處理水庫(kù)管理與城市發(fā)展之間的關(guān)系已經(jīng)成為影響城市可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。

1 深圳市水庫(kù)管理利用現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.1 深圳市水庫(kù)管理利用現(xiàn)狀

截至2019年底，我國(guó)共建有大中小型水庫(kù)共計(jì)9.8萬(wàn)座，是世界上目前水庫(kù)數(shù)量最多的國(guó)家，水庫(kù)工程在我國(guó)的防洪排澇和供水發(fā)電等事業(yè)中發(fā)揮了重要作用[1]。目前水庫(kù)利用方式包括防洪、供水、發(fā)電、灌溉和水利風(fēng)景區(qū)等，前4類(lèi)為傳統(tǒng)的水庫(kù)利用方式，也是水庫(kù)的主要利用方式[2]。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，水庫(kù)的功能定位隨之發(fā)生了變化，對(duì)水庫(kù)日常管理也提出新的要求[3-4]。

由于地理位置比較特殊，深圳市境內(nèi)無(wú)大江大河大湖大庫(kù)，蓄滯洪能力差，本地水資源供給嚴(yán)重不足，庫(kù)容超1 000萬(wàn)m3的大、中型水庫(kù)只有16座，人均水資源量?jī)H為全國(guó)平均水平的1/17，是全國(guó)嚴(yán)重缺水城市之一。截至2020年底，深圳市共有蓄水工程177座，其中參與城市供水的水庫(kù)35座，2020年全市境外引水量為17.83億m3，約占全市總用水量的75%，供水水庫(kù)在全市水資源配置中起著重要作用。

鑒于深圳市供水緊張的基本情況，深圳市自20世紀(jì)90年代以來(lái)已出臺(tái)了包括《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水資源管理?xiàng)l例》《深圳市小型水庫(kù)管理暫行辦法》等一系列關(guān)于水庫(kù)管理的相關(guān)法規(guī)與政策，加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)的日常管理。

1.2 深圳市水庫(kù)管理面臨的問(wèn)題

1) 部分水庫(kù)管理水平無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期水庫(kù)管理需求

由于歷史原因，深圳市大部分小型水庫(kù)由當(dāng)時(shí)的街道辦或村集體修建，至今部分管理權(quán)仍在街道，而街道在對(duì)水庫(kù)日常和管理方面相對(duì)滯后。一方面是由于水庫(kù)管理需要專(zhuān)門(mén)的技術(shù)人員，而街道內(nèi)水利專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員相對(duì)缺乏；另一方面，由于水庫(kù)建設(shè)年代較久，部分小型水庫(kù)已無(wú)法滿足新時(shí)期對(duì)水庫(kù)水質(zhì)、水文、大壩安全等方面的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)管理要求[5]。

2) 水資源利用方式單一，不利于水庫(kù)多元化管理

深圳市水庫(kù)利用方式以供水、防洪、發(fā)電、灌溉等為主，對(duì)水庫(kù)水資源的開(kāi)發(fā)方式相對(duì)單一。傳統(tǒng)水務(wù)部門(mén)主要以治水為主，管理人員大都為工程技術(shù)人員，對(duì)水庫(kù)資源的綜合開(kāi)發(fā)利用率較低，不利于水庫(kù)多元化管理[6]。

3) 水庫(kù)與城區(qū)已逐漸融為一體，水庫(kù)管理日益復(fù)雜

隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原位于郊區(qū)的水庫(kù)距城市建成區(qū)越來(lái)越近，城市管理范圍與水庫(kù)管理范圍逐漸重合，水庫(kù)除了自身的日常維護(hù)管理外還面臨著防范周邊城區(qū)影響水庫(kù)安全的管理工作。此外，由于水庫(kù)被城市建成區(qū)包圍，水庫(kù)內(nèi)配建的水利設(shè)施用地管理應(yīng)納入城市規(guī)劃管理范疇，原本水庫(kù)內(nèi)部自行建設(shè)的配建設(shè)施現(xiàn)在必須到規(guī)劃管理部門(mén)辦理相關(guān)用地手續(xù)，而水庫(kù)管理范圍內(nèi)往往由于未編制詳細(xì)規(guī)劃，導(dǎo)致配建設(shè)施無(wú)法按城市建設(shè)用地管理流程辦理。

1.3 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)水庫(kù)管理的影響

2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》正式對(duì)外公布，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系的整體框架已經(jīng)正式建立，統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)開(kāi)創(chuàng)了新的歷史，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響[7]。

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃將統(tǒng)一納入新的國(guó)土空間規(guī)劃，形成國(guó)土空間規(guī)劃一張圖。水庫(kù)的建設(shè)管理作為國(guó)土開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)重要內(nèi)容[8]，在新的國(guó)土空間規(guī)劃背景下，必然會(huì)對(duì)其產(chǎn)生一定影響，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

1) 水庫(kù)的空間區(qū)位發(fā)生變化

在國(guó)土空間規(guī)劃之前，受地理區(qū)位影響，水庫(kù)管理區(qū)大部分位于城市建成區(qū)為外，屬于城市的非建成區(qū)，在用地管理上相對(duì)簡(jiǎn)單，而城市建成區(qū)內(nèi)的用地屬于建設(shè)用地，在管理上相對(duì)規(guī)范和統(tǒng)一。而在全域城市化之后，城市內(nèi)的全部區(qū)域包括水庫(kù)管理區(qū)都納入了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，所有的管理對(duì)象都需要按照新的國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一管理，這就要求水庫(kù)內(nèi)的相關(guān)建設(shè)活動(dòng)必須符合城市內(nèi)部的相關(guān)建設(shè)活動(dòng)的管理要求。

2) 水庫(kù)的規(guī)劃定位發(fā)生變化

水庫(kù)的規(guī)劃建設(shè)傳統(tǒng)上是水務(wù)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，其規(guī)劃建設(shè)主要依據(jù)水利或水務(wù)相關(guān)規(guī)劃，一般由水利或水務(wù)管理部門(mén)牽頭編制，水庫(kù)規(guī)劃目標(biāo)為首先滿足防洪和供水等水利功能需求。而編制新的國(guó)土空間規(guī)劃后，水庫(kù)的規(guī)劃、建設(shè)將統(tǒng)一納入國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中，規(guī)劃的目標(biāo)以主要滿足供水、防洪向供水、生態(tài)、景觀等綜合利用轉(zhuǎn)變，相關(guān)規(guī)劃定位發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。

3) 水庫(kù)管理范圍內(nèi)的管理主體發(fā)生變化

在國(guó)土空間規(guī)劃出臺(tái)之前，由于水庫(kù)的功能主要以供水、防洪、灌溉為主，其日常管理包括對(duì)水庫(kù)范圍內(nèi)配建設(shè)施的管理主體主要以水務(wù)部門(mén)為主。而在國(guó)土空間背景下，水庫(kù)已成為城市的一部分，水庫(kù)管理也將成為城市日常管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)水庫(kù)范圍內(nèi)的用地也將納入國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、城管等多個(gè)部門(mén)，水庫(kù)范圍內(nèi)的用地管理由原來(lái)的單一水務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄋ畡?wù)、城管、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多部門(mén)共同管理。

1.4 水庫(kù)轉(zhuǎn)型——都市型水庫(kù)的產(chǎn)生

受深圳全域城市化的影響，深圳市水庫(kù)的空間定位和功能定位均發(fā)生了變化，導(dǎo)致了水庫(kù)轉(zhuǎn)型的出現(xiàn)。由于受城市化建設(shè)快速發(fā)展影響，原本位于城市邊緣區(qū)域的水庫(kù)，逐漸被城市建設(shè)包圍，進(jìn)而成為城市建設(shè)的一部分，該類(lèi)水庫(kù)為“都市型”水庫(kù)。截至2020年，深圳市內(nèi)(不含深汕合作區(qū))共有153 宗水庫(kù)，隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，深圳市水庫(kù)基本上已全部由“郊野型”水庫(kù)演變?yōu)椤岸际行汀彼畮?kù)。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，“都市型”水庫(kù)一般有以下3個(gè)共同特點(diǎn)。

1) 水庫(kù)功能更加多元化

傳統(tǒng)水庫(kù)一般以單一的供水、防洪、發(fā)電等功能為主，而“都市型”水庫(kù)由于與周邊城市發(fā)展聯(lián)系更加緊密，其功能除了傳統(tǒng)的供水、防洪外，新增隨周邊城市發(fā)展需要衍變成城市公園、生態(tài)濕地等功能，甚至部分“都市型”水庫(kù)原有的防洪功能會(huì)逐漸消失，水庫(kù)進(jìn)一步融入城市，衍變?yōu)槌鞘袃?nèi)部重要的景觀水體，“都市型”水庫(kù)相較于傳統(tǒng)水庫(kù)而言，功能更加多元化。

2) 水庫(kù)日常管理主體更加復(fù)雜

由于“都市型”水庫(kù)功能的多樣化，也導(dǎo)致了水庫(kù)日常管理需要面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜。除了水庫(kù)基本的工程維護(hù)管理外，還有許多如水庫(kù)景觀維護(hù)、水庫(kù)日常參觀管理、水庫(kù)景區(qū)開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)管理等，新增的水庫(kù)管理需求使得水庫(kù)管理變得更加復(fù)雜，往往依靠單一的水務(wù)部門(mén)已經(jīng)無(wú)法滿足日常管理需要。

3) 水庫(kù)與城市的關(guān)系更加緊密

由于功能需要，傳統(tǒng)水庫(kù)的選址建設(shè)一般位于河流上游，遠(yuǎn)離城市建成區(qū)。而隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原來(lái)位于郊區(qū)的水庫(kù)逐漸被城市建設(shè)包圍，水庫(kù)與城市的關(guān)系變得更加密切，如深圳水庫(kù)距離最近的居民住宅區(qū)不足100 m。水庫(kù)一方面為城市發(fā)展提供了水源供應(yīng)，另一方面隨著城市的擴(kuò)張，水庫(kù)也成為城市內(nèi)的生態(tài)資源、景觀資源重要組成部分。

1.5 都市型水庫(kù)管理存在的問(wèn)題

1.5.1傳統(tǒng)水庫(kù)管理水平無(wú)法適應(yīng)“都市型”水庫(kù)管理要求

在國(guó)土空間背景下，“都市型”水庫(kù)已經(jīng)轉(zhuǎn)型成為城市的一部分，對(duì)于“都市型”水庫(kù)的管理不僅僅需要關(guān)注水庫(kù)自身功能，更應(yīng)該注重對(duì)水庫(kù)生態(tài)效益、景觀效果、親水空間、日常維護(hù)等方面的管理，加強(qiáng)水庫(kù)與城市的融合。而傳統(tǒng)水庫(kù)管理以滿足水庫(kù)供水、防洪安全功能為主，相關(guān)技術(shù)人員基本上均為水務(wù)出身，對(duì)水庫(kù)的管理重點(diǎn)集中在水庫(kù)設(shè)施本身，如對(duì)大壩安全管理、水文監(jiān)測(cè)等方面，對(duì)水庫(kù)本身的生態(tài)環(huán)境、景觀效益管理相對(duì)薄弱，傳統(tǒng)的管理手段已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期都市型水庫(kù)的管理要求[9]。

1.5.2水庫(kù)管理設(shè)施相對(duì)落后，無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代智慧管理要求

隨著5G、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用與普及，城市管理已進(jìn)入新一代智慧管理，而“都市型”水庫(kù)作為城市的重要組成部分，應(yīng)及時(shí)推廣應(yīng)用新技術(shù)科技手段，加強(qiáng)水庫(kù)的智慧化管理。但傳統(tǒng)水庫(kù)往往由于資金有限，管理設(shè)施老化，技術(shù)人員年齡偏大，導(dǎo)致水庫(kù)管理手段仍是以傳統(tǒng)方式為主，如水庫(kù)日常管養(yǎng)仍以人工巡邏為主，5G+智慧水庫(kù)管養(yǎng)模式尚未普及，傳統(tǒng)的水庫(kù)管理水平已無(wú)法滿足新時(shí)代水庫(kù)智慧化管理要求[10]。

1.5.3水庫(kù)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)與城市規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)不一致

由于早期水庫(kù)選址一般位于城市郊區(qū)偏遠(yuǎn)位置，用地供應(yīng)充足，水庫(kù)工程管理設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)一般以滿足水庫(kù)日常管理要求為主，另外由于地理位置較偏，除一般的辦公管理設(shè)施外，還需要配建相關(guān)生活配套設(shè)施，如宿舍、廚房等，使得傳統(tǒng)水庫(kù)設(shè)施用地規(guī)模往往較大。此外水庫(kù)管理設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)編寫(xiě)時(shí)間也較早，當(dāng)時(shí)用地相對(duì)充足，相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)也較寬松，如《水庫(kù)工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》編制時(shí)間為1996年，其中關(guān)于辦公管理用房標(biāo)準(zhǔn)人均為15 m2，2017年進(jìn)行修編時(shí)，仍維持沿用了原標(biāo)準(zhǔn)。而城市規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)中，隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，用地逐漸緊張，對(duì)于辦公用房用地目前使用的標(biāo)準(zhǔn)為2014年由國(guó)家改委和住建部印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，其中普通人員辦公用房標(biāo)準(zhǔn)人均為9 m2。在“都市型”水庫(kù)管理中如何選擇用地標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)滿足水務(wù)管理和城市用地管理的雙重要求是目前“都市型”水庫(kù)在具體管理當(dāng)中面臨的首要問(wèn)題。

1.5.4水庫(kù)開(kāi)發(fā)利用效率較低，水資源未得到充分開(kāi)發(fā)利用

由于水源保護(hù)的需要，傳統(tǒng)水庫(kù)對(duì)水庫(kù)內(nèi)水資源的開(kāi)發(fā)利用主要集中在防洪、供水、發(fā)電等方面，而豐富的水面及周邊大面積的濕地資源基本處于未開(kāi)發(fā)狀態(tài)。已作為景觀資源開(kāi)發(fā)水庫(kù)也存在開(kāi)發(fā)方式單一，利用效率較低的問(wèn)題[11]?！岸际行汀彼畮?kù)除傳統(tǒng)的供水、防洪、發(fā)電等功能外將承擔(dān)生態(tài)功能和景觀功能，生態(tài)功能表現(xiàn)在維持生物多樣性、補(bǔ)充地下水、調(diào)節(jié)氣候、維持水環(huán)境與自然系統(tǒng)穩(wěn)定；景觀功能上主要表現(xiàn)在水庫(kù)景觀、水文化宣傳、科普教育等方面。未來(lái)都市型水庫(kù)在保證水庫(kù)防洪、供水、發(fā)電等功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，提高生態(tài)功能與景觀功能利用率，充分發(fā)揮“都市型”水庫(kù)在城市日常管理中的作用。

1.6 小結(jié)

隨著城市規(guī)模的快速擴(kuò)張，“都市型”水庫(kù)在轉(zhuǎn)型管理過(guò)程中難免會(huì)遇到各類(lèi)問(wèn)題，一方面是城市快速發(fā)展的必然結(jié)果，另一方面也對(duì)水庫(kù)管理提出了更高的要求，需要水務(wù)部門(mén)、城管部門(mén)等多部門(mén)綜合協(xié)調(diào)，提出具體有效的針對(duì)性措施。

2 案例分析

2.1 清林徑水庫(kù)概況

1) 水庫(kù)區(qū)位

清林徑水庫(kù)位于深圳市龍崗區(qū)北部深、莞、惠3市交界處(見(jiàn)圖1)。規(guī)劃選址位于深圳市與兩大境外水源工程(東深供水工程、東部水源供水工程)沒(méi)有建立聯(lián)系的空白地帶，建成后將是深圳市最大的水庫(kù)，正常庫(kù)容為1.86億m3，水庫(kù)建設(shè)有利于全市供水水源網(wǎng)絡(luò)的完善，可大大提升深圳市水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力，對(duì)保障全市供水安全具有重要的戰(zhàn)略意義[12]。

圖1 清林徑水庫(kù)選址示意

2) 基本概況

清林徑水庫(kù)位于深圳市龍崗區(qū)龍城街道境內(nèi)，在東江流域龍崗河左岸支流石溪河的中上游段，庫(kù)區(qū)東北部與伯公坳水庫(kù)連通，近主壩右岸附近通過(guò)現(xiàn)有的溢洪道與黃龍湖水庫(kù)相通。石溪河集雨面積為45.5 km2，河流總長(zhǎng)為13.4 km，平均比降為4.4‰，流域內(nèi)有3個(gè)水庫(kù)：原清林徑水庫(kù)(中型)、黃龍湖水庫(kù)(小1型)、伯公坳水庫(kù)(小2型)，合計(jì)水庫(kù)控制集雨面積為28.2 km2，占總流域面積65.6%。擴(kuò)建后的清林徑水庫(kù)為大(2)型水庫(kù)，總庫(kù)容為1.86億m3，正常水位為79 m，設(shè)計(jì)洪水標(biāo)準(zhǔn)為500年一遇，校核標(biāo)準(zhǔn)為5 000年一遇。

2.2 水庫(kù)管理面臨的問(wèn)題

1) 水庫(kù)緊臨城市建成區(qū)，與城市建設(shè)管理存在沖突

清林徑水庫(kù)項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)為2005年，選址位置已經(jīng)是城市邊緣地區(qū)，是深、莞、惠3市的交界地帶，當(dāng)時(shí)是深圳市的郊區(qū)，但隨時(shí)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如今水庫(kù)的管理區(qū)距最近的現(xiàn)狀城市工業(yè)區(qū)不足100 m，庫(kù)區(qū)距離最近的居住區(qū)也不足300 m，水庫(kù)管理區(qū)緊靠城市建成區(qū)，與城市聯(lián)系緊密。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原本獨(dú)立管理的水庫(kù)與城市之間產(chǎn)生了密切關(guān)聯(lián)，水庫(kù)管理與城市建設(shè)管理之間的矛盾日益凸顯，最顯著的問(wèn)題表現(xiàn)在原來(lái)在水庫(kù)管理范圍內(nèi)由水務(wù)部門(mén)自行建設(shè)的水庫(kù)配套設(shè)施現(xiàn)在必須按照城市建設(shè)用地辦理“一書(shū)兩證”手續(xù)后方可建設(shè)，否則將不允許建設(shè)或建設(shè)后也會(huì)被查處為違法建筑。

2) 水庫(kù)配建設(shè)施用地面積較大，不符合城市規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)

由于水庫(kù)立項(xiàng)之初，城市用地供應(yīng)充足，水庫(kù)工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范中辦公管理用房面積標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松，導(dǎo)致水庫(kù)立項(xiàng)時(shí)部分水庫(kù)配建設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)大于城市規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)。在新的國(guó)土空間背景下，由于水庫(kù)已經(jīng)成為城市管理的一部分，其用地指標(biāo)的審核由原來(lái)的水務(wù)部門(mén)轉(zhuǎn)至城市規(guī)劃管理部門(mén)。但隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，深圳市現(xiàn)狀建設(shè)用地已經(jīng)十分緊張，在各類(lèi)用地批復(fù)中均嚴(yán)格遵守節(jié)約、集約用地的原則，導(dǎo)致原本立項(xiàng)通過(guò)的水庫(kù)配建設(shè)施，在新時(shí)期由于用地標(biāo)準(zhǔn)不一致問(wèn)題遲遲無(wú)法取得正式的用地批復(fù)，管理用房等配建設(shè)施一直無(wú)法如期建設(shè)，嚴(yán)重影響了水庫(kù)整體功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3) 水庫(kù)綜合開(kāi)發(fā)利用水平低，與城市關(guān)系相對(duì)隔裂

目前清林徑水庫(kù)主體工程已基本建設(shè)完成，但水庫(kù)的開(kāi)發(fā)利用仍以供水，防洪等傳統(tǒng)功能為主，水庫(kù)內(nèi)生態(tài)景觀資源基本沒(méi)有得到有效利用，甚至原有的生態(tài)公園也因水庫(kù)的建設(shè)被納入一級(jí)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，無(wú)法對(duì)外開(kāi)放。清林徑水庫(kù)一級(jí)水源保護(hù)區(qū)面積為20.54 km2，其中水域面積為10 km2，其他基本均為生態(tài)林地，水庫(kù)的生態(tài)資源十分豐富。同時(shí)水庫(kù)內(nèi)還有人文景點(diǎn)，庫(kù)區(qū)旅游資源潛力巨大，但由于目前水庫(kù)的管理相對(duì)封閉，造成水庫(kù)與周邊城區(qū)處于隔裂狀態(tài)，一方面不利于水庫(kù)的可持續(xù)發(fā)展與管理，另一方面水庫(kù)內(nèi)的生態(tài)資源無(wú)法得到有效開(kāi)發(fā)，也不利于城市用地的高效管理。

2.3 解決對(duì)策

1) 水務(wù)部門(mén)主動(dòng)作為與規(guī)劃部門(mén)共同建立用地協(xié)調(diào)管理機(jī)制

由于在水域管理范圍線內(nèi)各種城市開(kāi)發(fā)建設(shè)管理活動(dòng)涉及多個(gè)管理主體和部門(mén)，管理要求各不相同。結(jié)合清林徑水庫(kù)建設(shè)管理過(guò)程中面臨的實(shí)際問(wèn)題，深圳市水務(wù)局提出建立水務(wù)設(shè)施建設(shè)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，由市水務(wù)局、市規(guī)劃和自然資源局共同牽頭，各涉及部門(mén)參與，綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)，為水域管理范圍內(nèi)的各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)與行為提出統(tǒng)一的要求，最終相關(guān)要求形成的規(guī)劃成果需通過(guò)深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)的審查，也為其他類(lèi)似建設(shè)活動(dòng)的開(kāi)展提供了參考。該協(xié)調(diào)機(jī)制，經(jīng)深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)發(fā)展策略委員會(huì)2021年第2次會(huì)議審議和表決，全票同意，原則通過(guò)了清林徑水庫(kù)辦公管理用房、上寮泵站等設(shè)施的選址方案，為該項(xiàng)目選址明確了規(guī)劃依據(jù)，目前相關(guān)建設(shè)活動(dòng)正在有序開(kāi)展當(dāng)中。

2) 聯(lián)合編制水務(wù)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范用地管理手續(xù)

由于歷史原因，水務(wù)部門(mén)與規(guī)劃管理部門(mén)對(duì)于用地管理執(zhí)行的是不同的用地標(biāo)準(zhǔn)，如水庫(kù)范圍內(nèi)配建的辦公管理用房，水務(wù)部門(mén)一般認(rèn)為是水庫(kù)配建設(shè)施，相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的是《水庫(kù)工程管理設(shè)計(jì)規(guī)范》，而規(guī)劃管理部門(mén)則將建設(shè)用地范圍內(nèi)的所有辦公用房均認(rèn)定為黨政機(jī)關(guān)辦公用房，用地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，導(dǎo)致出現(xiàn)了同一用地但審核標(biāo)準(zhǔn)不一致問(wèn)題。針對(duì)清林徑水庫(kù)在用地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)的水庫(kù)設(shè)施用地規(guī)模過(guò)大，不符合城市規(guī)劃用地管理要求的問(wèn)題，為規(guī)范水務(wù)工程管理設(shè)施的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一水務(wù)設(shè)施用地規(guī)模，結(jié)合深圳市的實(shí)際情況，由市水務(wù)局和市規(guī)劃和自然資源局共同牽頭，組織編制了《深圳市水務(wù)工程管理設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(試行)，對(duì)深圳市水務(wù)設(shè)施類(lèi)別、設(shè)置要求、用地規(guī)模等提出了具體要求，如針對(duì)管理用房，《標(biāo)準(zhǔn)》提出小型水庫(kù)配建標(biāo)準(zhǔn)為建筑面積不大于200 m2，中(2)型以上水庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水庫(kù)定崗人數(shù)，按人均建筑面積不大于 12 m2標(biāo)準(zhǔn)配建，既考慮了水庫(kù)管理需要，同時(shí)也兼顧了城市用地緊張的基本現(xiàn)狀，該標(biāo)準(zhǔn)的提出為今后水庫(kù)配建設(shè)施的建設(shè)提供了參考依據(jù)。目前，《深圳市水務(wù)工程管理設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》已完成征求意見(jiàn)，計(jì)劃報(bào)市標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)審查通過(guò)后正式對(duì)外發(fā)布[13]。

3) 利用水庫(kù)生態(tài)資源，打造新的城市景點(diǎn)

針對(duì)清林徑水庫(kù)現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用效率較低的問(wèn)題，在保證水庫(kù)防洪、供水安全的前提下，充分依托水庫(kù)獨(dú)特的自然生態(tài)資源，積極開(kāi)發(fā)水庫(kù)生態(tài)功能與景觀功能。通過(guò)重點(diǎn)打造特色水系景點(diǎn)，如利用水庫(kù)大壩建設(shè)水庫(kù)觀景平臺(tái)，利用溢洪道打造休閑親水滑道，利用水庫(kù)濕地資源，劃定合適的區(qū)域，開(kāi)發(fā)各種娛樂(lè)休閑功能，進(jìn)行劃船、采集標(biāo)本、攝影、運(yùn)動(dòng)、健身、自然觀光等活動(dòng)。水庫(kù)作為普及水利科學(xué)知識(shí)的重要場(chǎng)所，可以利用水庫(kù)管理區(qū)，規(guī)劃建設(shè)水務(wù)科普基地，提升水庫(kù)知名度與影響力。目前，市水務(wù)局已經(jīng)組織開(kāi)展清林徑森林公園、清林徑水庫(kù)碧道等建設(shè)項(xiàng)目，積極推進(jìn)水庫(kù)綜合開(kāi)發(fā)利用，打造龍崗區(qū)新的城市景點(diǎn)，主動(dòng)融入龍崗區(qū)“一芯兩核多支點(diǎn)”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)與城市融合發(fā)展。

3 國(guó)土空間背景下水庫(kù)管理應(yīng)對(duì)策略

3.1 主動(dòng)融入城市，實(shí)施水城融合發(fā)展策略

在新的國(guó)土空間規(guī)劃背景下，所有的山水林田湖草全部納入了規(guī)劃當(dāng)中進(jìn)行統(tǒng)一管理[14]。因此，水庫(kù)在規(guī)劃建設(shè)和管理過(guò)程中，也應(yīng)主動(dòng)融入城市發(fā)展大局，加強(qiáng)與周邊城區(qū)的聯(lián)系，積極利用自身優(yōu)勢(shì)資源，為城市發(fā)展提供包括供水、防洪、休閑、游憩等各類(lèi)功能，實(shí)現(xiàn)水城融合發(fā)展。

3.2 建立協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施水城統(tǒng)籌管理策略

由于歷史原因，水庫(kù)管理范圍內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)和管理一般由水務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，而管理范圍之外的城市用地由規(guī)劃部門(mén)管理。在國(guó)土空間背景下，都市型水庫(kù)管理范圍已全部納入城市管理范圍之內(nèi)，水庫(kù)管理范圍內(nèi)的配套設(shè)施建設(shè)也納入了城市規(guī)劃管理當(dāng)中，單一的水務(wù)部門(mén)已經(jīng)無(wú)法滿足水管需要。因此，有必要針對(duì)水庫(kù)的規(guī)劃、建設(shè)、管理建立水務(wù)與規(guī)劃部門(mén)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)與城市統(tǒng)籌管理，一體發(fā)展。

3.3 保護(hù)開(kāi)發(fā)并重，實(shí)施水庫(kù)景觀化策略

傳統(tǒng)水庫(kù)主要以供水、防洪功能為主，為了保證供水安全，在水庫(kù)管理范圍內(nèi)一般實(shí)行封閉管理。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，是規(guī)劃范圍內(nèi)各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，在此背景下，水庫(kù)的規(guī)劃、建設(shè)管理也必然要納入其中進(jìn)行統(tǒng)一管理。而水庫(kù)作為片區(qū)內(nèi)重要的生態(tài)資源和景觀資源，對(duì)于片區(qū)定位和發(fā)展有著重要的影響，因此，作為“都市型”水庫(kù)，應(yīng)將水源保護(hù)與水庫(kù)資源開(kāi)發(fā)利用有機(jī)統(tǒng)一，在不影響水庫(kù)供水安全的前提下，對(duì)水庫(kù)生態(tài)資源進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，打造水庫(kù)景觀節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)景觀化。

4 結(jié)語(yǔ)

“都市型”水庫(kù)的出現(xiàn)是城市化快速發(fā)展的必然結(jié)果，通過(guò)對(duì)深圳市清林徑水庫(kù)在轉(zhuǎn)型管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和提出解決對(duì)策的分析，提出在國(guó)土空間背景下，“都市型”水庫(kù)管理應(yīng)主動(dòng)融入城市，實(shí)施水城融入發(fā)展策略；建立協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施水城統(tǒng)籌管理策略；保護(hù)開(kāi)發(fā)并重，實(shí)施水庫(kù)景觀化策略，推動(dòng)“都市型”水庫(kù)順利轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)與城市有機(jī)融合，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。