上海交通大學國際與公共事務(wù)學院 吳穎

2022年的二月底三月初，城市面臨著突如其來且日趨嚴峻的公共衛(wèi)生事件防控局勢，在超大型城市非常態(tài)化的城市治理中，科學預(yù)案、迅速反應(yīng)和人性化管理，一個都不能少。隨著新一輪防控措施的開啟，這座超大型城市按下了暫停鍵，近2500萬常住居民根據(jù)要求足不出戶，進行多輪檢測，接踵而至的是政府相關(guān)部門提出了人員轉(zhuǎn)運、分級分層管控等政策措施。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的“大考”中，居委會被“封”或許是難度系數(shù)最高的考題之一。以城市中某社區(qū)為例，小區(qū)居委會遭遇了這樣的困難。在一輪核酸篩查中，該社區(qū)居委會的一名后勤工作人員在檢測中出現(xiàn)異常，居委全體工作人員都面臨集中管控。眼下正是這場防控阻擊戰(zhàn)的關(guān)鍵時刻，小區(qū)沒了居委會來組織協(xié)調(diào)指揮，沒了基層組織來提供保障，各項防疫措施該如何落實到位？這樣的困境，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生的城市治理中并不鮮見。

該小區(qū)的一位居民在自身工作單位擔任黨委主要負責人，擁有豐富的管理和組織經(jīng)驗，在了解到居委會的情況后，主動提出帶領(lǐng)小區(qū)的黨員志愿者們站出來，保證小區(qū)的防控和各項管理服務(wù)工作順利開展。她說：“作為一名黨員，不論順境逆境都要能經(jīng)受住考驗，在這樣‘雪上加霜’的緊急關(guān)頭，大家一定要抱團取暖。請居委放心，你們沒法出來的時候，還有我們！”隨后，井然有序地自發(fā)成立臨時黨支部，組織居民志愿者，牢牢兜住防疫各項工作，使得本以為可能出現(xiàn)的一系列連鎖反應(yīng)沒發(fā)生。黨員們服從安排，主動聯(lián)系居民群眾，這是一支在平時工作中積累了豐富經(jīng)驗的臨時黨支部，此時發(fā)揮了強大的應(yīng)急作戰(zhàn)能力。黨員們紛紛響應(yīng)，不一會兒，便完成了線上集結(jié)，經(jīng)共同協(xié)商，決定在黨支部下設(shè)物資運輸保障組、防疫物資組、醫(yī)療保障組、宣傳簡報組等四個工作組。他們協(xié)助物業(yè)做好對物資和樓道的消殺工作，及時為居民配送蔬菜、牛奶等各類團購物資，在檢測現(xiàn)場維持秩序、提供服務(wù)。在特殊時期的社區(qū)中，管理更多的是服務(wù)，在有限條件和限制要求下為居民提供服務(wù)。

幾天以后，好消息傳來，居委全體工作人員沒有被感染。同一時間，臨時黨支部的批復(fù)也正式下達了。臨時黨支部書記由居委黨總支書記擔任，坐鎮(zhèn)指揮，原先的黨員號召人則擔任防疫物資組組長，及時調(diào)撥、分發(fā)防疫物資。而臨時黨支部也繼續(xù)發(fā)揮作用，居委、物業(yè)、志愿者和居民們共同攜手，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中治理社區(qū)、服務(wù)居民。

在城市靜態(tài)管理實行后，居委會作為響應(yīng)社區(qū)居民需求的首要一線基層組織，擔負著保供物資發(fā)放協(xié)調(diào)、組織居民核酸檢測，居民用藥代配等生活及防疫服務(wù)保障責任。封控，把社區(qū)治理的問題暴露得尤其充分?！吧倥c多”的矛盾、“剛與柔”的空間、“動與靜”的轉(zhuǎn)換、“條與塊”的協(xié)同。每個方面的挑戰(zhàn)，不僅指向當下這特殊時期，更指向平時：個位人數(shù)的社區(qū)工作者，如何服務(wù)好動輒幾千的居民？從這一案例中，可以看到這一問題在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的答案：黨員下沉，聯(lián)系群眾，形成基層治理工作力量，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件從全世界范圍來說，已不僅僅是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的考題，更是國家制度和國家治理的全方位挑戰(zhàn)。習近平總書記強調(diào)，抗擊突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。從上述案例以及本輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的現(xiàn)實場景中，筆者想要嘗試分析我們的國家制度優(yōu)勢是如何在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的城市治理中發(fā)揮作用的。

一、國家制度設(shè)定的科學性和先進性

我國是以馬克思主義為指導(dǎo)的社會主義國家。馬克思主義國家學說正確揭示了國家的起源和本質(zhì)，分析了國家的職能，指明了國家的發(fā)展方向和消亡的規(guī)律，表明了共產(chǎn)黨人對待國家的態(tài)度，是科學性與進步性相統(tǒng)一的理論學說，是我國國家制度確立的重要依據(jù)[1]。

憲法中所規(guī)定的“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督”體現(xiàn)了在我國一切權(quán)利屬于人民；這一原則的實現(xiàn)是由人民代表大會制度來保障的，這是我國的根本政治制度，是我國的政治組織形式，是我國的政體。人民代表大會制度作為國家政體的一種獨特表述,在一定程度上讓國際社會難以理解中國的政治過程及其運行，在西方社會對此褒貶不一。相較于西方國家多元主義政黨體制導(dǎo)致持續(xù)不斷的政黨競爭，我國實行了中國共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度。而西方國家對中國政體的曲解,其核心是質(zhì)疑中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。他們將中國共產(chǎn)黨看作普通的執(zhí)政黨，因而反對其長期執(zhí)政，認為這會形成民主的對立。實質(zhì)上，政黨與國家或政府之間的關(guān)系決定了政黨的性質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)黨的性質(zhì)注定了中國共產(chǎn)黨代表全體人民的根本利益,代表中華民族的共同利益。中國共產(chǎn)黨的使命、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的正當性、以及中國共產(chǎn)黨凝聚和團結(jié)了大部分社會民眾,使得中國共產(chǎn)黨具有了政治權(quán)力機關(guān)的屬性，從而超越了西方國家理解意義上的政黨的性質(zhì)[2]。因此，單純從政黨角度去理解中國共產(chǎn)黨是遠遠不夠的，人民代表大會制度作為一個中介環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了將一種政黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閲覚C關(guān)的職能和功能。

在現(xiàn)實層面，黨中央對涉及黨和國家重大問題行使決策權(quán)，因此人民代表大會的決策事物中不包涵黨和國家的重大事務(wù)。由于各級行政機關(guān)都是由人民代表大會選舉產(chǎn)生，因此人民代表大會制度在現(xiàn)實層面的重要功能即是政權(quán)合法化。人民代表大會制度這一根本政治制度的堅持和完善，以及更好地在國家治理中發(fā)揮作用，確保了人民在國家治理中的主體地位。現(xiàn)實中，人民代表大會作為一個中介環(huán)節(jié)，合法化地把黨的領(lǐng)導(dǎo)跟國家機關(guān)的功能運行有機銜接起來。黨的十九屆二中全會涉及黨的機構(gòu)機關(guān)改革，中共中央通過中央全會的形式通過決議，然后這個決議通過建議的形式，最終在全國人大的會議上通過審議得到通過。因此把黨的領(lǐng)導(dǎo)通過建議的形式，轉(zhuǎn)化為機構(gòu)改革、法律等現(xiàn)實成果。

其次，全國人民代表大會通過立法過程，將黨的路線方針政策轉(zhuǎn)化為國家的法律法規(guī)；通過人事過程，將黨的干部輸送到國家機關(guān)的各個崗位，實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的兼任機制，這是黨能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)政府的原因，實現(xiàn)了黨政體制的重要機制，更是中國政治生活中的一種慣例。在黨的十九屆四中全會上做出的關(guān)于國家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢的總結(jié)中，“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”列居首位，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢。其理論邏輯在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，而政黨制度是國家制度的重要組成部分，因而共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)自然成為這一政黨制度的最大優(yōu)勢[3]。因此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家制度，和中國共產(chǎn)黨一樣擁有先進性特征，更是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控體現(xiàn)以人民為中心的公共價值理念的保障。

二、治理體系的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性

國家制度規(guī)定了國家的性質(zhì)、根本任務(wù)、發(fā)展道路和發(fā)展目標，形成了國家治理的根本性框架結(jié)構(gòu)，然而要使理論上的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實質(zhì)的治理效能，還必須建立一系列與之相配套的體制機制。我們確立社會主義基本制度，由此完成了中華民族有史以來最為廣泛而深刻的社會變革，為當代中國的一切發(fā)展進步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)[4]。

在2022年5月5日召開的中共中央政治局常委會議中對當前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控形勢進行了分析，并且研究部署了如何抓緊抓實突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控重點工作。會上，習近平總書記強調(diào)，要進一步提高政治自覺，切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的各項決策部署上來，堅持人民至上、生命至上的理念不變，堅持“動態(tài)清零”的總方針不變，堅持科學精準、底線思維和極限思維的原則不變，做到突發(fā)公共衛(wèi)生事件要防住，經(jīng)濟要穩(wěn)住，發(fā)展要安全。

中國共產(chǎn)黨中央政治局常務(wù)委員會會議由中國共產(chǎn)黨中央委員會總書記召集。中央委員會總書記負責召集中央政治局會議和中央政治局常務(wù)委員會會議，并主持中央書記處的工作[5]。中央政治局常務(wù)委員會會議在決定問題時應(yīng)當經(jīng)過充分討論，涉及多個事項的應(yīng)當逐項進行討論和決定[5]。通過這樣一種委員會的模式，結(jié)合集體討論、民主集中制以及絕對多數(shù)等原則，進一步通過核心意識、看齊意識來鞏固和打造堅強有力的政治局勢，結(jié)合制度和經(jīng)驗最終形成一致的決策，這是我國國家事務(wù)的最高決策體制。

國家事務(wù)的決策體制是中國非常有特色的一種政治體制，也是一種國家治理的體制。中國有著14億人口，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件這一百年來全球發(fā)生的最嚴重的傳染病大流行，無疑是一項非常艱巨復(fù)雜的任務(wù)，其各項工作千頭萬緒、各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)都是沒有可以“照抄”的標準答案。超大型城市的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的治理復(fù)雜性與艱巨性不言而喻。在很多城市，治理難題的根源不僅有面對的病毒災(zāi)難等客觀因素，還有來自政治生態(tài)、經(jīng)濟動能、地緣文化、人才缺口等更多綜合性的因素。從這個角度來說，我國城市的治理能力與治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)，是動態(tài)發(fā)展、不斷創(chuàng)新的進程化戰(zhàn)略需求。

社區(qū)，是社會治理體系中的基本作戰(zhàn)單元，也是國家治理的根基所在，根基穩(wěn)固才能有力支撐，因此，健全社區(qū)基層治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要著力點。黨的十九大報告中明確提出了加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，打造共建共治共享的社會治理格局[6]。任何國家制度和治理體系，在面對如此復(fù)雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時都不可能真正地“躺平”，但與之對抗所需要付出的資源和代價，對城市治理體系各方面提出的要求，并不是任何國家都有足夠信心去直面并且現(xiàn)實應(yīng)對挑戰(zhàn)的。相較于世界其他國家的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控管理措施，我國實現(xiàn)了在全國范圍內(nèi)將最優(yōu)秀的人員、最急需的資源、最先進的設(shè)備進行多方調(diào)度、千里馳援，協(xié)調(diào)調(diào)配至有需要的地方，在最短時間內(nèi)實現(xiàn)了防控工作急需和百姓急需的醫(yī)療資源和物資供應(yīng)從緊缺向動態(tài)平衡的跨越式提升。突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控形勢最嚴峻、城市處于靜態(tài)的時候，經(jīng)濟社會發(fā)展許多方面曾一度按下了“暫停鍵”，而社會秩序保持了總體正常。這是黨領(lǐng)導(dǎo)一切的國家制度才可能做出并實現(xiàn)的統(tǒng)籌突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策，這是西方國家的政黨和體制所實現(xiàn)不了的挑戰(zhàn)，展現(xiàn)了我國社會主義制度下國家治理體系優(yōu)于西方其他國家治理體系的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

三、治理主體的積極性與創(chuàng)造性

我國的中國特色社會主義制度和國家治理體系在多方面體現(xiàn)了顯著的優(yōu)勢，但這些顯著優(yōu)勢無法自動實現(xiàn)，只有通過治理主體的積極參與和創(chuàng)造性實踐，才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的治理效能?！爸卫怼边@一概念本身就有著多元共治的內(nèi)涵，實現(xiàn)治理需要發(fā)揮每一個利益相關(guān)者的作用，而人民群眾是歷史的創(chuàng)造者。因此，要實現(xiàn)制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，就必須充分發(fā)揮治理主體在國家治理中的作用，調(diào)動人民群眾參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)的積極性[7]。我們的國家制度和治理體系，確保了足夠的組織動員能力，激發(fā)了各治理主體的積極性與創(chuàng)造性投身于這場戰(zhàn)疫中。

社區(qū)治理的實質(zhì)是凝聚共識、形成合力，共同解決問題。基層治理必須以黨組織為核心，發(fā)動包括黨員、志愿者等共同參與，才能獲得正確的治理方向的指引，才能形成巨大的治理合力。

從此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件反映的情況來看，當下的城市，尤其是超大型城市的社區(qū)治理現(xiàn)狀仍存在不少不可忽視的堵點與痛點。當社區(qū)只是作為承接各類行政性事務(wù)的“末梢”組織，則其必然失去了治理效能，因此要在引導(dǎo)群眾自治、共治方面下真功夫。地方政府組成的領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部，加上全國性領(lǐng)導(dǎo)小組機構(gòu)疊加，是完成突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作的組織保障。然而，在社區(qū)缺乏這種行政力量的情況下，事實上老百姓都遵守各項防控行政政策的要求，這是動員的力量，是以動員式的治理來實現(xiàn)政策目的。動員的實現(xiàn)，除了依靠行政部門的號召外，更多的是依靠群眾身邊的千萬黨員以實際行動投身工作，帶動群眾形成合力積極投入社區(qū)治理，究其根本有以下兩方面的原因：

一方面，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是提升治理效能的根本政治保障；

另一方面，不斷增強的黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，是為持續(xù)提升治理效能提供源源不斷的活力；

先進性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，也是中國共產(chǎn)黨的鮮明特征。黨員個體和群體都具有先進性，這種先進性體現(xiàn)在認識世界和改造世界的實踐中，也在思想、政治、組織、作風等方面得以展現(xiàn)。廣大黨員在這次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，在城市的各個崗位、社區(qū)的各個角落，將黨長期以來未曾停歇、日積月累的各方面建設(shè)先進性以及革命精神落實在了每一件治理小事中，并且緊密聯(lián)系群眾，按照“以人民為中心”的發(fā)展理念，行動落實到了城市治理與社會治理的各個環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語

面對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，科學預(yù)案、迅速反應(yīng)和人性化管理一個都不能少。這不僅需要政府各部門積極作為，還需要社會各主體的參與配合，形成行政力量與社會力量互動協(xié)作的格局，更是要充分發(fā)揮我們黨的領(lǐng)導(dǎo)下的國家制度優(yōu)勢，并將其行動化，轉(zhuǎn)化為可見的治理效能，從而實現(xiàn)動態(tài)治理。同時，我們也要將探索出的好經(jīng)驗和好做法及時上升為長效的制度和法規(guī)，鞏固和提高基層治理水平和城市治理水平。這場我們親歷的與病毒的嚴峻斗爭深刻啟示了我們，所處環(huán)境越是嚴峻復(fù)雜，越要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移地推進各項深化改革，建立健全各方面制度，激發(fā)全社會各主體的積極性，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，不斷將我國的制度優(yōu)勢有效地轉(zhuǎn)化為國家社會治理效能。