潘岳林 荀 淵

（華東師范大學(xué)，上海 260002）

二戰(zhàn)后，伴隨著政策科學(xué)的建立與發(fā)展，以科學(xué)主義和工具理性為核心特征的實(shí)證主義政策研究范式開始主導(dǎo)公共政策制定、執(zhí)行與評(píng)估等領(lǐng)域的研究。20 世紀(jì)70 年代，在反思和批判實(shí)證主義政策研究范式各種弊端的基礎(chǔ)上，后實(shí)證主義政策研究范式逐漸在西方政策研究領(lǐng)域興起。在后實(shí)證主義政策研究者看來，進(jìn)入政策視野的社會(huì)問題的形成和發(fā)展是多種復(fù)雜因素共同作用的結(jié)果，這些因素之間相互作用的方式往往是動(dòng)態(tài)的和非線性的，因此要關(guān)注政策制定和實(shí)施過程中的權(quán)力關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化背景等因素，才能對(duì)政策問題進(jìn)行深入理解和全面評(píng)估。較之傳統(tǒng)的實(shí)證主義政策研究，運(yùn)用話語分析的后實(shí)證主義政策研究旨在通過對(duì)政策文本的語義和語用進(jìn)行深入分析，深入理解和揭示政策問題及政策制定、執(zhí)行與評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，從而為通過政策解決現(xiàn)實(shí)問題提供了新的視角和方法。盡管在當(dāng)前我國(guó)公共政策特別是教師教育政策研究領(lǐng)域，以話語分析為主要工具的后實(shí)證主義政策研究范式還沒有得到廣泛的應(yīng)用，但借助話語分析無疑有助于充分認(rèn)識(shí)和理解教師教育政策在制定、執(zhí)行與效果評(píng)估等方面的復(fù)雜性，以及如何在教師教育實(shí)踐過程中恰當(dāng)?shù)胤从辰處熃逃嚓P(guān)利益群體的需求，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)教師教育政策的公共價(jià)值。

一、后實(shí)證主義政策研究的興起與話語分析取向

19 世紀(jì)中后期，伴隨著社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?qū)嵶C主義的興起，經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者開始運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法分析人口、經(jīng)濟(jì)等問題，致力于為政府在人口、經(jīng)濟(jì)等方面制定政策與進(jìn)行決策提供必要的研究支撐。進(jìn)入20 世紀(jì)，為解決1929 年美國(guó)“大蕭條”帶來的諸多社會(huì)問題，一些政治學(xué)家將微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)效率問題的研究方法運(yùn)用到了公共政策領(lǐng)域，以提高政策解決社會(huì)矛盾與沖突的針對(duì)性和有效性。在這一過程中，旨在探尋公共政策運(yùn)行背后的復(fù)雜機(jī)理的政策科學(xué)逐步興起。[1]作為政策科學(xué)的創(chuàng)始人，拉斯維爾（Lasswell）認(rèn)為，政策科學(xué)是使用數(shù)學(xué)公式和實(shí)證性數(shù)據(jù)進(jìn)行政策分析的一門學(xué)問，其哲學(xué)基礎(chǔ)應(yīng)該是實(shí)證主義的方法論。[2]此后，西蒙（Simon）更是在工具性決策基礎(chǔ)上分離了事實(shí)與價(jià)值，將“事實(shí)—技術(shù)”的分析路線置于政策研究的重要地位?？傮w而言，傳統(tǒng)的公共政策研究深受實(shí)證主義、技術(shù)官僚主義影響，強(qiáng)調(diào)政策研究的問題與事實(shí)導(dǎo)向。由于政策總是與現(xiàn)實(shí)世界中一些需要政府來解決的社會(huì)問題相關(guān)，實(shí)證主義政策分析者試圖一方面通過實(shí)證分析技術(shù)和手段收集數(shù)據(jù)，提出解決社會(huì)問題的最佳方案，另一方面運(yùn)用科學(xué)的方法來發(fā)現(xiàn)和把握政策問題背后所謂的客觀事實(shí)和規(guī)律。由此，實(shí)證主義公共政策研究發(fā)展出了一套“綜合目標(biāo)-手段理性”的分析范式，認(rèn)為政策制定者能夠通過理性準(zhǔn)確把握政策問題背后的因果規(guī)律，以此來選擇最佳的政策干預(yù)手段，并且只要忠實(shí)執(zhí)行所選方案，就可以實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。[3]

此后，在哲學(xué)語言學(xué)轉(zhuǎn)向的影響下，西方公共政策研究開始系統(tǒng)地發(fā)生“語言學(xué)轉(zhuǎn)向”“詮釋學(xué)轉(zhuǎn)向”。費(fèi)希爾（Fischer）將其概括為“論證轉(zhuǎn)向”[4]，其核心是傳統(tǒng)實(shí)證主義研究范式向后實(shí)證主義研究范式的轉(zhuǎn)變[5]。在后實(shí)證主義政策研究者看來，基于傳統(tǒng)實(shí)證主義政策分析范式的相關(guān)研究遵循的是工具理性的技術(shù)路線，強(qiáng)調(diào)社會(huì)問題的“客觀性”特征和政策研究的“價(jià)值中立”立場(chǎng)，忽視了政策背后不同行動(dòng)者之間存在的認(rèn)知偏好和價(jià)值立場(chǎng)分歧，以及更深層次的文化、政治、權(quán)力、意識(shí)形態(tài)等因素在政策制定和實(shí)施過程中的影響。[6]具體來說，傳統(tǒng)實(shí)證主義政策研究者通常將政策問題看作是獨(dú)立于主體之外的客觀存在，認(rèn)為主體能夠不受價(jià)值因素干擾，通過語言客觀中立地描述政策問題，但卻恰恰忽視了語言的表達(dá)總是會(huì)受到主體主觀意識(shí)的影響，事實(shí)上政策問題的界定終究是人為建構(gòu)的產(chǎn)物[7]；此外，他們認(rèn)為社會(huì)現(xiàn)象特別是教育現(xiàn)象如同自然現(xiàn)象一樣是一種客觀實(shí)在，政策制定者可以通過科學(xué)技術(shù)把握現(xiàn)象背后具有普遍性的因果規(guī)律，進(jìn)而選擇最有效的政策方案控制因變量，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，即政策的選擇與變遷是決策者對(duì)“客觀”社會(huì)問題的直接回應(yīng)[8]。對(duì)政策問題的認(rèn)識(shí)和政策過程本質(zhì)的傳統(tǒng)實(shí)證主義觀點(diǎn)受到了后實(shí)證主義政策研究者的廣泛批評(píng)。德?。―eleon）對(duì)實(shí)證主義政策的批評(píng)一針見血：“政策學(xué)者花費(fèi)了無數(shù)的文章和書籍來提出類似于‘定律’或理論的東西，但卻產(chǎn)生了無數(shù)的混亂。”[9]費(fèi)希爾更是進(jìn)一步指出：沒有人能（在政策研究領(lǐng)域）再為“通過邏輯推理來得出潛在規(guī)律”的立場(chǎng)作出辯護(hù)。[10]由此，后實(shí)證主義政策研究旨在超越傳統(tǒng)公共政策學(xué)的“經(jīng)驗(yàn)—技術(shù)”研究視域，進(jìn)而更加關(guān)注政策背后的社會(huì)、政治和文化影響，主張關(guān)注政策制定和實(shí)施過程中的權(quán)力關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化背景等因素，強(qiáng)調(diào)對(duì)政策現(xiàn)象進(jìn)行深入理解和全面評(píng)估，包括客觀效果、主觀福祉與倫理標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)考量等。

在這一過程中，將話語分析引入后實(shí)證主義政策研究領(lǐng)域，主要得益于語言哲學(xué)與話語研究領(lǐng)域的發(fā)展。在20 世紀(jì)70 年代以前，以拉斯維爾、德洛爾（Delors）、西蒙等學(xué)者為代表的西方公共政策研究者秉持傳統(tǒng)實(shí)證主義的立場(chǎng)，在堅(jiān)持“價(jià)值中立”原則的基礎(chǔ)上，對(duì)語言的認(rèn)識(shí)也持“實(shí)在論”觀點(diǎn)，將語言視為一種能夠準(zhǔn)確描述和反映客觀現(xiàn)實(shí)世界的工具或中介[11]，自然也將作為價(jià)值承載體的“話語”排除在政策研究之外。不過，作為政府在特定時(shí)期為解決社會(huì)問題或?qū)崿F(xiàn)公共利益進(jìn)行的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的產(chǎn)物，公共政策實(shí)際上與“作為社會(huì)文本”的話語之間有著密切聯(lián)系。[12]到了20世紀(jì)70 年代后期，政策研究領(lǐng)域開始關(guān)注政策語言并圍繞政策與話語的關(guān)系展開了初步的討論。這一階段有關(guān)政策話語的討論依然局限在少數(shù)學(xué)者范圍內(nèi)，話語問題雖然在政策研究中的地位和意義并沒有引起廣泛重視，但已經(jīng)在政策研究領(lǐng)域嶄露頭角。馬約內(nèi)（Majone）認(rèn)為：“社會(huì)科學(xué)家們經(jīng)常忘記，公共政策是由語言組成的。無論是書面形式還是口頭形式，論證在政策過程的所有階段都處于中心地位。”[13]

伴隨著系統(tǒng)功能語言學(xué)、日常語言分析哲學(xué)以及社會(huì)建構(gòu)主義、后結(jié)構(gòu)主義等理論思潮的興起，特別是維特根斯坦（Wittgenstein）后期哲學(xué)思想的貢獻(xiàn)，人們對(duì)語言的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化：語言并非社會(huì)現(xiàn)實(shí)的忠實(shí)和被動(dòng)表達(dá)，語言對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)具有創(chuàng)造和建構(gòu)作用。[14]對(duì)話語研究作出巨大貢獻(xiàn)的?？拢‵oucault）在早期知識(shí)考古學(xué)中重點(diǎn)關(guān)注了話語的建構(gòu)性，將話語看作特定歷史時(shí)期由特定的話語實(shí)踐和話語規(guī)則建構(gòu)起來的知識(shí)形態(tài)，知識(shí)的客體、陳述方式、概念結(jié)構(gòu)、策略結(jié)構(gòu)等都是由特定話語實(shí)踐構(gòu)建起來的。[15]在后期的權(quán)力譜系學(xué)中，福柯又重點(diǎn)考察了話語與權(quán)力的相互關(guān)系，強(qiáng)調(diào)權(quán)力通過對(duì)話語的控制和規(guī)訓(xùn)來實(shí)現(xiàn)，話語實(shí)踐就是權(quán)力運(yùn)作或意識(shí)形態(tài)的體現(xiàn)，話語也因此具有了權(quán)力的屬性。同時(shí)，話語的內(nèi)容、形式也受到了特定權(quán)力主體和權(quán)力關(guān)系的制約。[16]費(fèi)爾克拉夫（Fairclough）在批判繼承?？玛P(guān)于話語的社會(huì)理論的同時(shí)，將文本和語言分析方法重新融入語言學(xué)研究，發(fā)展出一套包含文本、話語實(shí)踐、社會(huì)實(shí)踐三個(gè)向度的批判話語分析理論。費(fèi)爾克拉夫把任何話語“事件”看作一個(gè)文本，關(guān)注文本的語言分析、文本的生產(chǎn)和解釋過程以及決定話語生成的社會(huì)情境和條件。他特別指出，已有的工作對(duì)權(quán)力關(guān)系的描述是靜態(tài)的，忽視了權(quán)力關(guān)系中的斗爭(zhēng)和博弈對(duì)文本生產(chǎn)過程的影響。[17]

由此，后實(shí)證主義政策研究開始“重視觀念與話語的作用”[18]，并逐漸引入話語分析方法。進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代，伴隨著現(xiàn)象學(xué)、詮釋學(xué)、批判社會(huì)理論、后結(jié)構(gòu)主義等理論的發(fā)展，以話語分析為代表的后實(shí)證主義政策分析逐漸成為一股新的研究潮流，引領(lǐng)著政策科學(xué)的“二次革命”。[19]話語分析取向的政策研究者們以真實(shí)的公共政策文件、政策標(biāo)語、制度、新聞報(bào)道等文本性材料，以及承載了特定政策話語的“標(biāo)識(shí)”“符號(hào)”等作為分析對(duì)象，更為強(qiáng)調(diào)語言和話語與社會(huì)的互動(dòng)性和建構(gòu)性，以此來解釋政策問題和政策過程的本質(zhì)，揭示和理解政策文本中的意義和價(jià)值取向，以及這些意義和價(jià)值如何與社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)相互關(guān)聯(lián)。在政策文本分析過程中，還需輔以深度訪談、民族志等質(zhì)性研究方法，從而進(jìn)一步揭示政策文本背后的隱含意義、意識(shí)形態(tài)和價(jià)值導(dǎo)向。還有一些話語分析取向的政策研究者從微觀視角出發(fā)，采取修辭分析、隱喻分析、會(huì)話分析等語言學(xué)分析方法，關(guān)注政策制定者如何通過不同修辭手法、隱喻策略在政策文本中構(gòu)建起符合自身意圖的政策內(nèi)容。[20]比如，鮑爾（Ball）在分析英國(guó)教育政策時(shí)認(rèn)為，政策制定者通過“話語”過程使自身行動(dòng)合法且有意義，這里的話語就是指那些規(guī)定我們所談內(nèi)容的實(shí)踐活動(dòng)。[21]此外，在城市規(guī)劃、土地改革、扶貧等主題的政策研究中也都可見話語分析的身影。

總體而言，以話語分析作為視角的后實(shí)證主義政策研究為解決進(jìn)入公共政策的社會(huì)問題提出了一種超越傳統(tǒng)實(shí)證主義的新視角。特別是政策話語分析聚焦政策制定和實(shí)施過程中的語言現(xiàn)象，嘗試揭示那些可能影響教育政策的隱藏于話語之中的、非公開的權(quán)力關(guān)系和社會(huì)不公正問題，從而深入理解教育政策文本中的意義和價(jià)值取向，以及這些意義和價(jià)值如何與社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)相互關(guān)聯(lián)，同時(shí)兼顧社會(huì)、文化和政治因素對(duì)教育政策的影響，以及注重研究者自身的主觀因素可能對(duì)研究結(jié)果產(chǎn)生影響。這些對(duì)促進(jìn)當(dāng)前的教育政策、教師教育政策研究理論與方法的優(yōu)化，促進(jìn)政府政策的制定、執(zhí)行與評(píng)價(jià)等程序與民主參與機(jī)制的完善，都有著極為重要的價(jià)值與意義。

二、基于話語分析的后實(shí)證主義教師教育政策研究的價(jià)值意蘊(yùn)

二戰(zhàn)后，世界范圍內(nèi)關(guān)于教師教育的政策研究逐漸興起。伴隨著21 世紀(jì)新公共管理向新公共服務(wù)的轉(zhuǎn)向，教師教育逐漸成為公共教育服務(wù)的重要支撐，教師教育政策開始被納入公共政策范疇，在公共政策研究維度上開展教師教育政策研究成為一個(gè)重要的趨勢(shì)。盡管在教師教育政策研究領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)的依然是實(shí)證主義研究范式，但在后實(shí)證主義政策研究范式影響下，話語分析也開始被引入教師教育政策研究領(lǐng)域。鮑爾對(duì)英國(guó)1988 年《教育改革法》的研究就是例證。在他看來，《教育改革法》中有關(guān)教師教育的方案和舉措是文藝復(fù)興主義、舊人文主義改革和新進(jìn)步主義三種不同意識(shí)形態(tài)沖突、調(diào)和下的產(chǎn)物。[22]由此，將話語分析引入教師教育政策研究領(lǐng)域，對(duì)分析教師教育政策的價(jià)值、政策文本話語的生成機(jī)制和政策背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及解釋政策爭(zhēng)論的復(fù)雜性有一定價(jià)值與意義。

1.話語分析強(qiáng)調(diào)教師教育政策問題及其價(jià)值的構(gòu)建

話語分析可以解釋教師教育政策問題是如何被建構(gòu)的，從而揭示政策問題的本質(zhì)，認(rèn)識(shí)背后政策行動(dòng)者所秉持的價(jià)值觀念。就政策問題界定而言，與傳統(tǒng)實(shí)證主義者所秉持的“社會(huì)實(shí)在論”不同，政策話語分析學(xué)者從話語的功能出發(fā)，認(rèn)為話語對(duì)現(xiàn)實(shí)世界從來不是客觀中立地描述，而是積極地創(chuàng)造和建構(gòu)。不同的行動(dòng)主體從自身價(jià)值觀念、利益訴求和行動(dòng)意圖出發(fā)，對(duì)同樣的社會(huì)現(xiàn)象可能賦予不同的意義，產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)，由此建構(gòu)出多重社會(huì)現(xiàn)實(shí)和不同社會(huì)問題。[23]作為政治產(chǎn)物的公共政策領(lǐng)域自誕生之日起就致力于對(duì)公平、正義、平等、自由和民主等價(jià)值理念的廣泛討論和追求，所以人們用來界定政策問題的每一個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)都是具有政治意義的構(gòu)造。[24]政策制定者更時(shí)刻面臨著各種價(jià)值判斷和選擇，并最終影響到對(duì)政策問題的認(rèn)識(shí)。例如，運(yùn)用話語分析來看美國(guó)廢除種族隔離政策進(jìn)程中教師教育政策的變化，就可以看到這種政治意義構(gòu)造的過程。自19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初實(shí)行種族隔離政策到20 世紀(jì)50 年代，美國(guó)少數(shù)族裔學(xué)生長(zhǎng)期遭受的歧視與教育不公平現(xiàn)象在“自由主義”的正義觀和“白人至上”的意識(shí)形態(tài)下并沒有被看作是一個(gè)社會(huì)問題。進(jìn)入20 世紀(jì)60 年代，隨著民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，少數(shù)族裔學(xué)生的不利處境才開始得到更多人的關(guān)注并上升為政策問題，民主、平等政治話語進(jìn)入了美國(guó)教育、教師教育政策領(lǐng)域，美國(guó)政府開始強(qiáng)力推行教育平權(quán)，實(shí)現(xiàn)了黑人與白人同校就讀，保障黑人在入學(xué)機(jī)會(huì)、教育過程和結(jié)果上的公平，并且逐步將培養(yǎng)具備多元文化素養(yǎng)的教師納入政策視野。此后，公平、平等、多元主義等也一直成為美國(guó)政府教師教育政策話語構(gòu)建的價(jià)值基礎(chǔ)，并且反映在教師教育認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施過程之中。這至少說明，由于政策問題背后不同行動(dòng)者的意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念存在差異，不同群體對(duì)同一現(xiàn)象會(huì)建構(gòu)出不同的“事實(shí)”和“問題”，[25]所以難免會(huì)對(duì)政府關(guān)于教師教育政策的制定和方案的選擇產(chǎn)生一定的影響。

2.話語分析指向政策文本話語的生成機(jī)制

借助話語分析的視角，可以探尋教師教育政策背后的權(quán)力主體在政策文本中所隱藏的各種語言運(yùn)用技巧。在政策制定過程中，政策行動(dòng)者會(huì)采取各種話語策略，通過積極的話語建構(gòu)試圖影響公眾對(duì)社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)和界定，在論證自身行動(dòng)合理性的基礎(chǔ)上建構(gòu)起符合自身利益的政策方案。教師教育政策同樣涉及不同利益群體間的博弈，為了使符合自身利益的方案得到更多支持，政策行動(dòng)者必須采取隱喻、故事情節(jié)、象征等各種話語策略使其宣揚(yáng)的價(jià)值比其他更有價(jià)值，從而將自身確定為合法的政策參與者。[26]以美國(guó)的“教師專業(yè)化”進(jìn)程為例，“專業(yè)”通常用來指稱那些發(fā)展成熟、具有提供社會(huì)服務(wù)的不可替代性且專門化程度較高的社會(huì)職業(yè)類型。當(dāng)把教師職業(yè)貼上了“專業(yè)”的標(biāo)簽，并使之在政策文本和工作報(bào)告中反復(fù)出現(xiàn)，就意味著教師應(yīng)具有專業(yè)的知識(shí)和技能、統(tǒng)一的培養(yǎng)制度體系和標(biāo)準(zhǔn)化的聘任流程。從霍姆斯小組、卡內(nèi)基小組工作報(bào)告以及聯(lián)邦政府此后頒布的一系列政策文本中發(fā)現(xiàn)，“教師專業(yè)化”已經(jīng)成為美國(guó)政府和公眾提升教育質(zhì)量時(shí)探討的中心話語。將教師職業(yè)看作一種“專業(yè)”，看似是政府在為提高教師的地位和薪資待遇做出努力，實(shí)際上教師專業(yè)主義話語也在這一過程中為聯(lián)邦政府和州政府采取統(tǒng)一教師資格證書政策、提升教師培養(yǎng)和任用標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)對(duì)教師和教師教育的日常監(jiān)管賦予了合法性權(quán)威。[27]

3.話語分析揭示政策的真正意圖和政策背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)

話語不僅為政策出臺(tái)提供了合法性，也為政策的后續(xù)實(shí)施提供了權(quán)威性保障。具體來說，一項(xiàng)政策的出臺(tái)會(huì)產(chǎn)生一種話語，政策話語又構(gòu)建起指向政策對(duì)象的新的社會(huì)身份及社會(huì)關(guān)系，并以此強(qiáng)化政策背后權(quán)力主體的合法性和正當(dāng)性。進(jìn)入21 世紀(jì)，以美國(guó)教育部長(zhǎng)阿恩·鄧肯（Arne Duncan）為代表的一批新自由主義政府官員極力推行特許學(xué)校等一系列市場(chǎng)價(jià)值導(dǎo)向的教育政策。在他們的話語實(shí)踐中，處于教育政策之中各方的社會(huì)身份和社會(huì)關(guān)系被重新建構(gòu)：學(xué)校成了產(chǎn)業(yè)，課程和學(xué)習(xí)成了商品，家長(zhǎng)和學(xué)生成了顧客和消費(fèi)者，教師淪為服務(wù)人員和灌輸知識(shí)的機(jī)器。[28]當(dāng)這樣的社會(huì)關(guān)系和話語實(shí)踐為人們所接受時(shí)，傳統(tǒng)的以大學(xué)為主導(dǎo)的教師職前培養(yǎng)便被視為阻礙教師供給數(shù)量和教師隊(duì)伍質(zhì)量提升的“政策問題”，進(jìn)而強(qiáng)化了教師替代性培養(yǎng)方案和認(rèn)證途徑的合法性。正如法國(guó)政策學(xué)者托帕洛夫（Topalov）所言，“政策會(huì)產(chǎn)生一種話語，用以描述并合法化該政策”[29]。而且，“占主導(dǎo)的話語會(huì)強(qiáng)化教育政策，話語限制了我們‘說什么’的可能，要走出主導(dǎo)話語并認(rèn)識(shí)它（政策）并不容易”[30]。顯然，當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到政策話語的社會(huì)建構(gòu)功能后，就可以通過分析政策背后語言的作用來考慮政策制定者的真正意圖，以及探究其制定政策過程在話語構(gòu)造維度上的合法性根基。

4.話語分析解釋政策爭(zhēng)論和政策變遷的復(fù)雜性

借助話語分析，可以對(duì)某一類教師教育政策進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段考察，分析在政策整個(gè)發(fā)展變遷過程中哪些話語占據(jù)了主導(dǎo)，又有哪些話語被邊緣化，從而認(rèn)識(shí)到政策變遷的復(fù)雜爭(zhēng)論過程。斯通（Stone）就將政策的制定和變遷視為一個(gè)持續(xù)話語斗爭(zhēng)的過程。[31]顯然，教師教育從來不是一個(gè)毫無爭(zhēng)論的領(lǐng)域，教師教育政策的制定和實(shí)施受到各方群體的關(guān)注和控制，他們對(duì)“什么樣的人可以成為教師”“什么樣的場(chǎng)所培養(yǎng)教師”有著非常不同的看法，特別是圍繞專業(yè)化與自由化、學(xué)術(shù)性與師范性等的爭(zhēng)論一直紛亂不休。例如，當(dāng)前歐美國(guó)家中奉行專業(yè)主義的改革者認(rèn)為，大學(xué)是專業(yè)教育機(jī)構(gòu)，能夠承擔(dān)起高素養(yǎng)教師培養(yǎng)的重要職能；但新自由主義者卻認(rèn)為，“大學(xué)主導(dǎo)”的教師教育不是解決教師培養(yǎng)質(zhì)量低下的有效方案，其自身就是一個(gè)“政策問題”[32]。在話語分析者看來，這種紛爭(zhēng)恰恰提供了一種可能，即為了獲得政策主導(dǎo)權(quán)，這些持不同看法的研究與實(shí)踐者們組建了關(guān)于教師教育的“話語聯(lián)盟”，共同進(jìn)入了一個(gè)被稱為“公共能量場(chǎng)”的場(chǎng)所，通過話語表演、說服和對(duì)抗，來致力于影響教師教育政策的制定與實(shí)施。[33]一旦一個(gè)新的主導(dǎo)性政策話語出現(xiàn)，并能夠左右政策的制定和實(shí)施，那些在公共能量場(chǎng)內(nèi)處于不利地位的話語建構(gòu)方往往會(huì)在退出與抗?fàn)幹g做出抉擇。教師教育的政策變遷正是在這種“公共能量場(chǎng)”內(nèi)不斷出現(xiàn)的新舊主導(dǎo)話語更替的過程中展現(xiàn)出來的。

三、話語分析對(duì)我國(guó)當(dāng)前教師教育政策實(shí)踐的啟示

以2018 年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》為標(biāo)志，我國(guó)教師教育與基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)被提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，納入公共政策領(lǐng)域。[34]此后，國(guó)家又接連出臺(tái)了“協(xié)同提質(zhì)計(jì)劃”“強(qiáng)師計(jì)劃”“優(yōu)師計(jì)劃”“國(guó)優(yōu)計(jì)劃”等一系列教師教育政策文件，致力于構(gòu)建高質(zhì)量的教師教育體系和推進(jìn)教師教育的高質(zhì)量發(fā)展。在此背景下，教師教育、教育政策等領(lǐng)域?qū)W者紛紛展開與教師教育政策相關(guān)的研究，積極進(jìn)行教師教育政策分析與解讀，以此來更好服務(wù)于當(dāng)前政策實(shí)踐。本研究嘗試借鑒以上教師教育政策研究的話語分析方法，就如何進(jìn)一步優(yōu)化教師教育領(lǐng)域政策的制定、執(zhí)行、效果評(píng)估以及相關(guān)的研究工作，如何提升教師教育政策在推動(dòng)教師教育高質(zhì)量發(fā)展和高水平教師教育體系建設(shè)中的有效性和引領(lǐng)作用，做一些初步的探索。

1.關(guān)注政策話語的建構(gòu)性和傳遞性

法規(guī)、決議、通知等政策文本作為話語的一類載體，發(fā)揮著價(jià)值傳遞和意義建構(gòu)的作用。在我國(guó)教師教育政策文本中將“教師教育”喻為“工作母機(jī)”就是一個(gè)典型的話語建構(gòu)的例證。1980 年6 月，第四次全國(guó)師范教育會(huì)議就將師范教育定位為“教育事業(yè)的工作母機(jī)”。2018 年教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022 年）》再次重申“教師教育是教育事業(yè)的工作母機(jī)”。就其本義而言，“工作母機(jī)”可以理解為制造機(jī)器的機(jī)器，其功能是用來為各類工業(yè)制造機(jī)器、提供機(jī)械設(shè)備。由于工作母機(jī)的性能關(guān)系到所生產(chǎn)機(jī)器的產(chǎn)品質(zhì)量乃至整個(gè)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量和效率，所以在整個(gè)現(xiàn)代工業(yè)中居于核心地位。教師教育政策文本中將“教師教育”隱喻為“工作母機(jī)”，顯現(xiàn)出教師教育與工作母機(jī)之間有著某種聯(lián)系或功能相似性，即教師教育在整個(gè)教育事業(yè)中也應(yīng)處于核心地位，教師教育的質(zhì)量關(guān)系到所生產(chǎn)產(chǎn)品即教師的質(zhì)量，乃至整個(gè)教育事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。顯然，“教師教育是教育事業(yè)的工作母機(jī)”的話語構(gòu)建明確地標(biāo)識(shí)著國(guó)家對(duì)教師教育價(jià)值與地位的認(rèn)同與重視，同時(shí)也借此強(qiáng)化了政策話語的傳遞性。

進(jìn)一步而言，一方面，在政策制定過程中，類似的話語策略既可以清晰地表達(dá)政策本身指向?qū)ο蟮闹匾裕部梢砸蚱漭^強(qiáng)的傳遞性而使政策本身能夠被普遍接受和認(rèn)可。這就要求政策制定者關(guān)注如何通過話語塑造人的主觀意識(shí)和價(jià)值觀念，在政策文本中使用更易被理解、認(rèn)可的政策語言，以促進(jìn)政策執(zhí)行過程中共識(shí)的達(dá)成，從而更有效地發(fā)揮教師教育政策的功能。另一方面，借助話語分析方法，挖掘和理解文本中的語詞、語法、語義、語句、隱喻等語言要素，[35]顯然可以成為教師教育政策研究的一個(gè)重要選項(xiàng)。這意味著政策分析的重點(diǎn)將從政策問題本身轉(zhuǎn)移到對(duì)政策問題的表達(dá)方式上，通過分析教師教育政策文本中的語言使用，揭示政策關(guān)鍵詞匯背后所表達(dá)的深層次含義，從而更深入地理解教師教育改革的底層邏輯。

2.厘清政策問題產(chǎn)生的復(fù)雜性

在話語分析研究者看來，由于政策制定者具有自身的角色信念、價(jià)值觀、情感等認(rèn)知特性，對(duì)所處的現(xiàn)實(shí)環(huán)境（個(gè)體或群體間相互學(xué)習(xí)的社會(huì)互動(dòng)、實(shí)施者身處其中的組織環(huán)境、與政策相關(guān)的非正式隊(duì)伍、所處場(chǎng)域的歷史背景以及實(shí)施中所施行的各類活動(dòng)）的認(rèn)識(shí)與理解難免出現(xiàn)一定的局限性，[36]由此可能會(huì)導(dǎo)致在認(rèn)識(shí)、理解政策問題以及影響政策問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、習(xí)俗等因素的復(fù)雜性上出現(xiàn)一定的偏差。例如，中共中央1985 年頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》將鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)和鄉(xiāng)村教師工資的責(zé)任主體下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這一做法試圖通過分級(jí)包干的財(cái)稅改革的政策路徑發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在保障鄉(xiāng)村教師工資待遇上的作用。不過，在這一政策的執(zhí)行過程中，很快就出現(xiàn)了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以承擔(dān)鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村教師工資頻繁出現(xiàn)“拖欠又克扣”等現(xiàn)象。將財(cái)政政策簡(jiǎn)單地套用在教育財(cái)政上的做法，顯然既沒有考慮我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在的顯著差異，也沒有兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政策過程中面對(duì)的復(fù)雜局面。

當(dāng)然，在復(fù)雜性日益凸顯的當(dāng)代社會(huì)，類似政策調(diào)整帶來的非預(yù)期結(jié)果的出現(xiàn)，就使得如何應(yīng)對(duì)復(fù)雜的政策問題以制定出可執(zhí)行、可達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的公共政策成為一項(xiàng)重大課題。[37]這就需要政策制定者能夠全面、綜合地考慮影響政策問題產(chǎn)生的各種復(fù)雜因素，評(píng)估政策可能帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面的風(fēng)險(xiǎn)，確保政策本身具備全面性、協(xié)調(diào)性、可行性，能夠達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)；政策分析者需要采用多學(xué)科視角進(jìn)行政策分析，將政策置于政策問題得以產(chǎn)生的社會(huì)問題所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、習(xí)俗等方面的復(fù)雜因素中進(jìn)行綜合考察，才能使政策從制定、實(shí)施到效果評(píng)價(jià)不會(huì)出現(xiàn)較大的偏差。

3.建立多方話語主體參與的開放協(xié)商機(jī)制

基于話語分析的視角發(fā)現(xiàn)，不同的利益主體基于自身意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念的差異，對(duì)同一社會(huì)現(xiàn)象可能產(chǎn)生多種多樣的解釋話語，教師教育領(lǐng)域同樣如此。教師教育對(duì)教育事業(yè)發(fā)展的重要性不言而喻，但對(duì)于如何培養(yǎng)教師、應(yīng)該培養(yǎng)什么樣的教師，政府人員、大學(xué)研究者、教師培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的教師教育工作者、中小學(xué)校教育管理者、社會(huì)組織和民眾等利益相關(guān)方都有著不同看法和價(jià)值判斷，教師教育政策場(chǎng)域內(nèi)長(zhǎng)期存在著多種價(jià)值迥異甚至相互沖突的話語行動(dòng)者和話語聲音。

就當(dāng)前我國(guó)教師教育現(xiàn)況而言，效率、公平、質(zhì)量、均衡等不同價(jià)值導(dǎo)向的政策話語變遷更替與政府不同時(shí)期出臺(tái)的教師教育政策密切相關(guān)。顯然，國(guó)家在話語變遷中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，[38]而教師個(gè)體的價(jià)值、訴求和發(fā)展則被忽視。為增進(jìn)政策參與的開放性，也為在教師教育政策制定和實(shí)施中體現(xiàn)教師教育機(jī)構(gòu)、教師和教師專業(yè)組織等政策參與主體的利益訴求，避免其他不同的話語聲音被忽視，建立起多方參與的政策協(xié)商機(jī)制就顯得尤為重要。決策部門在政策制定、執(zhí)行與效果評(píng)價(jià)中，應(yīng)不斷加強(qiáng)多方話語行動(dòng)者之間的溝通交流，在公共參與、民主協(xié)商的過程中為解決教師教育場(chǎng)域內(nèi)的沖突提供有效的政策方案，更好為教師教育高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化教師教育治理體系建設(shè)貢獻(xiàn)力量。事實(shí)上，隨著治理概念的引入，20 世紀(jì)末以來，一些西方國(guó)家已經(jīng)在政策制定、執(zhí)行過程中出現(xiàn)了重視通過民主協(xié)商機(jī)制的完善在實(shí)現(xiàn)公共利益基礎(chǔ)上確保滿足不同利益群體訴求的趨勢(shì)，而且這一趨勢(shì)逐漸在政策研究領(lǐng)域成為一種共識(shí)。[39]對(duì)政策分析者而言，要善于識(shí)別和比較政策場(chǎng)域內(nèi)多種話語行動(dòng)者，關(guān)注不同話語對(duì)教師角色認(rèn)知、教師素養(yǎng)需求的態(tài)度差異，并進(jìn)一步揭示不同話語背后人們?cè)谡J(rèn)知、偏好、立場(chǎng)和價(jià)值觀等方面的分歧，從而更好地服務(wù)政策制定、執(zhí)行與效果評(píng)價(jià)進(jìn)程。

四、結(jié)語

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，教師教育正被越來越多的國(guó)家視為一個(gè)需要進(jìn)行大規(guī)模改革的政策問題。不同意識(shí)形態(tài)和政治立場(chǎng)的行動(dòng)者爭(zhēng)相表達(dá)對(duì)“高質(zhì)量教師”和“教師教育有效性”的各種看法，由此產(chǎn)生了多種不同的教師教育政策話語：新自由主義話語主張教師教育的問責(zé)制、市場(chǎng)化和自由競(jìng)爭(zhēng)；專業(yè)主義話語強(qiáng)調(diào)教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和教師教育專業(yè)化與學(xué)歷提升運(yùn)動(dòng)；實(shí)踐導(dǎo)向話語則顛覆“大學(xué)主導(dǎo)”教師教育，提出“學(xué)校主導(dǎo)”教師教育改革的合法性?；趪?guó)際教師教育政策比較與借鑒的角度，從話語分析下后實(shí)證主義教師教育政策研究出發(fā)，既要辯證看待當(dāng)前關(guān)于“質(zhì)量”“有效性”的各類概念是如何被構(gòu)建和產(chǎn)生影響，又要考察當(dāng)前這樣一個(gè)教師教育的“循證時(shí)代”，各種教師教育研究證據(jù)如何服務(wù)于政治目標(biāo)，關(guān)注當(dāng)前的教師教育政策為何對(duì)政策解決和實(shí)際目標(biāo)改進(jìn)收效甚微。[40]以話語分析為主要方法的后實(shí)證主義政策研究，無疑在教師教育政策研究領(lǐng)域有著重要的價(jià)值與前景。

當(dāng)然，不得不承認(rèn)，以話語分析作為工具的后實(shí)證主義政策研究范式主要是在批判實(shí)證主義政策研究范式的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的，因此從其研究出發(fā)點(diǎn)以及采用的理論與工具來看，總體上批判多于建構(gòu)，主要嘗試通過政策話語分析來促進(jìn)政策指向的公共利益的實(shí)現(xiàn)，而不是著眼于如何制定、實(shí)施一個(gè)旨在解決納入公共政策的社會(huì)問題的政策方案。加之眾多理論流派及其方法工具的多樣性，以話語分析作為主要工具的后實(shí)證主義政策研究并未形成相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，也沒有形成普遍適用的話語分析的基本框架或者程序。以費(fèi)爾克拉夫的“批判話語分析理論”為例，作為當(dāng)前政策話語分析的主流理論，該理論與方法主要從文本分析、話語實(shí)踐分析和社會(huì)實(shí)踐三個(gè)維度對(duì)政策進(jìn)行話語分析。其中，文本分析主要以政策文本本身為分析對(duì)象，采用語言學(xué)分析方法，重點(diǎn)關(guān)注政策文本中的語法、句法使用和語句、詞語的“隱喻”“修辭”；話語實(shí)踐指向了政策文本的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)；社會(huì)實(shí)踐則主要研究政策話語與整個(gè)社會(huì)文化環(huán)境、意識(shí)形態(tài)之間的互動(dòng)。[41]采用其中任何一種方法對(duì)教師教育政策進(jìn)行話語分析，都會(huì)因政策文本、話語的不同而選擇不同的具體的分析策略。其他一些政策話語分析的常用理論和方法，包括關(guān)注不同話語聯(lián)盟博弈和政策話語變遷的“話語制度主義”，以及聚焦于政策語篇、語句的意涵解讀的語用學(xué)分析方法等，也都存在這樣的問題。更為重要的是，正是由于基于話語分析的后實(shí)證主義政策研究的方法和工具相對(duì)較為復(fù)雜，不僅對(duì)政策研究者的理論素養(yǎng)和實(shí)踐能力提出了較高的要求，而且很難簡(jiǎn)單地以例證的方式來呈現(xiàn)能夠涵蓋所有理論與方法的話語分析的政策研究。本研究提供了一個(gè)話語分析取向的后實(shí)證主義政策研究范式的發(fā)展歷程與基本主張，后續(xù)將嘗試運(yùn)用這些理論與方法來分析具體的教師教育政策方案的制定與實(shí)施。當(dāng)然，后實(shí)證主義政策研究范式遭到了一些質(zhì)疑，比如因其完全摒棄了實(shí)證主義的理論與方法，使得在政策的可行性、政策效果評(píng)價(jià)等方面的研究與分析上，因缺乏必要的實(shí)證數(shù)據(jù)的支撐而導(dǎo)致對(duì)政策研究的支撐與政策文本的解釋力明顯不足，而結(jié)論往往具有一定的不確定性和模糊性，同樣會(huì)對(duì)政策制定和實(shí)施帶來一定的困擾。如何在實(shí)證主義和后實(shí)證主義之間尋找到恰當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)，或者形成一種有效的互補(bǔ)，也是未來教師教育政策研究領(lǐng)域的一個(gè)重要課題。