劉揚 張呂園 浙江大學(xué)計劃財務(wù)處

引言

近年來，國家和社會對于教育的重視程度不斷提升，對教育的投入也不斷增長，結(jié)合高校招生規(guī)模所具有的跨越式增長特點，在不斷縮減辦學(xué)層次、教學(xué)水平和世界一流大學(xué)的差距下。高校作為學(xué)生培養(yǎng)和高層次人才孵化的重要基地，國家對高校教育投入的財政專項資金逐年增加，如何科學(xué)、高效地使用財政專項資金對于高校來說至關(guān)重要。全面預(yù)算管理和績效評價作為我國深化財稅體制改革的關(guān)鍵利器，對于高校優(yōu)化資源配置效率，提升精細(xì)化管理水平，確保資金發(fā)揮最大化價值和作用，起到了重要的推動作用。

我國開始績效管理理念初期，借鑒了大量西方理論和實踐經(jīng)驗，而后結(jié)合我國自身的國情和財政發(fā)展水平，不斷探索、實踐、創(chuàng)新，到現(xiàn)如今的全面實施預(yù)算績效管理階段，構(gòu)建了自身的一套預(yù)算績效管理框架體系。參考2021年國務(wù)院所印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，要求強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行與績效管理工作。具體到高校的建設(shè)運行而言，作為重要的教育類事業(yè)單位，當(dāng)前應(yīng)用的專項經(jīng)費在績效評價體系中存在著重視程度不足、績效評價體系不完善和績效評價結(jié)果運用不當(dāng)?shù)葐栴}，亟須進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新。

一、高校財政專項資金績效管理中存在的問題

（一）重視程度欠缺，管理意識不足

由于財政專項資金是高校資金來源的重要組成部分，許多高校僅僅將重心放在如何爭取更多的資源、拿到更多的專項資金撥款上，重立項、輕評價，將精力集中在前期工作，而忽視了后續(xù)的績效評價工作。雖然在理論上績效評價結(jié)果會對后續(xù)年度的預(yù)算分配產(chǎn)生影響，不過結(jié)合實際的績效管理情況，績效評價結(jié)果和預(yù)算分配的關(guān)聯(lián)性較弱，導(dǎo)致了對績效評價工作的重視程度不足，抱著完成任務(wù)即可的心態(tài)，應(yīng)付了事、實際的績效評價工作流于形式的情況不可避免。部分高校管理者認(rèn)為績效管理僅僅是財務(wù)部門的工作，在接到相關(guān)的工作時，直接交由財務(wù)部門完成，或者臨時“搭班子”，導(dǎo)致團(tuán)隊的組織架構(gòu)、責(zé)任劃分、工作分配混亂，直接影響績效管理工作的質(zhì)量?？冃гu價工作不是一項為了完成而完成的工作，它是一項極具科學(xué)性和系統(tǒng)性的工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)分配，由各個相關(guān)業(yè)務(wù)處室配合共同完成。若僅依靠財務(wù)部門或臨時“搭班子”模式，將導(dǎo)致績效管理的不客觀、不科學(xué)、不全面。

（二）以自評為主，缺乏全面性

目前，項目預(yù)算的評價主體較為單一，部分高校的財政專項資金仍采用自評的方式進(jìn)行績效指標(biāo)完成情況的填寫及上報，缺乏第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管，容易造成績效指標(biāo)完成情況虛報、主觀性過強(qiáng)、流于表面等情況，績效評價的作用大大降低。

（三）財政專項資金績效評價體系不完善

首先，績效指標(biāo)片面，缺乏客觀性。一方面，由于不同類型的專項資金存在應(yīng)用方向差異，且資金管理的模式存在不同，因此各財政專項資金的評價內(nèi)容也會存在一定差異。在評價不同類型的專項資金時，不能簡單粗暴地復(fù)制粘貼，而要有針對性地進(jìn)行完善。另一方面，績效評價方式缺乏彈性。在實際工作中，目標(biāo)值的完成情況是績效評價的重要組成部分。例如高校中央財政資金，績效指標(biāo)完成情況在績效監(jiān)控及自評中占比達(dá)90%，資金執(zhí)行情況占比10%。某省級財政專項資金則規(guī)定了資金執(zhí)行率低于91%則自評結(jié)果不得評“優(yōu)”，資金執(zhí)行率低于50%則自評結(jié)果只能為“中”及以下。評價體系缺乏彈性，容易使得績效評價結(jié)果單一、片面、有失客觀性。

其次，績效指標(biāo)額設(shè)定缺乏科學(xué)性。當(dāng)前財政專項資金績效評價指標(biāo)體系已經(jīng)明確了通用指標(biāo)的整體框架，在一級指標(biāo)上有成本、產(chǎn)出、效益和滿意度等四方面。在二級指標(biāo)中，有歸屬于成本指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)成本、社會成本和生態(tài)環(huán)境成本等指標(biāo)，歸屬于產(chǎn)出指標(biāo)的數(shù)量、質(zhì)量和時效等指標(biāo)，歸屬于效益指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益等指標(biāo)，歸屬于滿意度指標(biāo)的服務(wù)對象滿意度等二級指標(biāo)。不過結(jié)合三級指標(biāo)的選擇上，高校缺乏完善的評價指標(biāo)體系，可參考性較為缺乏。一方面，高校專項經(jīng)費大量用于學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等，量化其產(chǎn)出較為困難。另一方面，績效目標(biāo)設(shè)定主觀性過強(qiáng)，缺乏科學(xué)指導(dǎo)。為保證順利完成任務(wù)，績效指標(biāo)的設(shè)定往往趨向于指標(biāo)簡單、描述籠統(tǒng)，且部分項目建設(shè)缺乏規(guī)劃性，使績效指標(biāo)設(shè)定存在空泛性問題，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。

另外，在現(xiàn)有的績效評價指標(biāo)體系中，對指標(biāo)權(quán)重的賦值缺乏科學(xué)方法的檢驗。對于中央財政專項經(jīng)費來說，僅做了以下規(guī)定：對于設(shè)置成本指標(biāo)的項目，成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)各占比20%、40%、20%和10%；對于未設(shè)置成本指標(biāo)的項目，產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)各占比50%、30%和10%，且對于不設(shè)滿意度指標(biāo)的項目，效益指標(biāo)部分權(quán)重調(diào)增10%，權(quán)重賦值的科學(xué)性缺乏檢驗且權(quán)重僅限于一級指標(biāo)，未對下屬的二級指標(biāo)及三級指標(biāo)的權(quán)重賦值給出指導(dǎo)性意見。

（四）績效評價制度未結(jié)合高校實際

針對《中央部門預(yù)算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》內(nèi)的部分規(guī)定，需針對高校的中央財政專項資金，具體在每年8月份開展績效實施監(jiān)控，針對1-7月份的預(yù)算執(zhí)行情況和績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行填報。部分專項經(jīng)費的考核時點更細(xì)分至6月末、9月末、11月末，頻繁的考核時點在一定程度上可能會打亂項目的正常進(jìn)展，與高校實際的教學(xué)、科研等情況相違背。例如學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施改造項目一般會安排在寒暑假施工，以避開正常教學(xué)時間，避免對正常的教學(xué)秩序造成干擾，影響學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和師生在校期間的人身安全。因此將會導(dǎo)致實際項目進(jìn)展與績效監(jiān)控時點無法對應(yīng)，造成部分項目負(fù)責(zé)人迫于壓力而虛報造假的情況，與實施績效評價的初衷相違背。

（五）未做到全流程績效監(jiān)管

全流程績效監(jiān)管能夠動態(tài)掌握項目進(jìn)展情況，及時跟進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效指標(biāo)完成情況，在過程中發(fā)現(xiàn)問題，從而可以盡早提出改進(jìn)意見并督促相關(guān)單位及時調(diào)整方向，整改落實。當(dāng)前的預(yù)算績效管理模式著重于事后評價，而非全流程管理，對完成情況監(jiān)督不足。這種輕過程、重結(jié)果的管理方式容易造成預(yù)算編制準(zhǔn)確度低，績效指標(biāo)設(shè)置質(zhì)量差等結(jié)果，也容易造成為完成執(zhí)行進(jìn)度而突擊花錢，使得資金的應(yīng)用效益降低。

（六）績效評價結(jié)果缺乏反饋及應(yīng)用

結(jié)合績效評價結(jié)果運用在績效評價工作中的重要組成價值，進(jìn)行專項經(jīng)費績效評價的根本目的便是提升財政資金的使用效益和管理水平，確保財政資金發(fā)揮更大用途，良好的反饋和運用能夠有效增強(qiáng)部門的財政資金績效觀念。但是很多高校對于該項工作重視程度不足，僅僅將績效評價結(jié)果作為一種工作總結(jié)，未能橫向比較和縱向比較，運用程度低。對評價中發(fā)現(xiàn)的問題未能深入分析原因并及時處理，缺乏相應(yīng)的獎懲制度，直接影響了財政專項資金績效評價的成效。而且大部分的績效評價考核機(jī)制與財政資金資源分配關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，這意味著無論績效指標(biāo)完成情況如何、專項資金使用效益如何、投入產(chǎn)出比如何，都很難與以后年度的撥款產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，這種機(jī)制造成的后果將是績效考核形同虛設(shè)，流于形式。

二、提升高校財政專項資金績效管理水平的建議

（一）加強(qiáng)認(rèn)識，提高重視

做好高校財政專項資金的績效管理工作，一方面，高校所有相關(guān)人員必須從思想層面高度重視該項工作，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識，明確各個相關(guān)人員在專項資金績效管理工作中的責(zé)任與義務(wù)。且項目負(fù)責(zé)人需要對財政專項資金的績效管理工作進(jìn)行負(fù)責(zé)，同時在重大項目中對負(fù)責(zé)人落實績效終身責(zé)任追究制，促進(jìn)專項資金績效管理工作高效高質(zhì)開展，切實做到花錢必問效，無效必問責(zé)。另一方面，要加大宣傳力度，積極開展多種形式的宣傳和培訓(xùn)工作，各高校應(yīng)重視專項資金績效評價效果，強(qiáng)化績效管理意識，使績效管理理念深入人心。通過學(xué)校各種平臺積極普及和宣傳專項資金績效評價工作的價值，在借助良好績效管理氛圍營造后，可調(diào)動各相關(guān)部門的工作積極性，最終實現(xiàn)績效管理水平的提高。

（二）優(yōu)化財政專項資金全流程績效管理

將財政專項資金績效管理貫穿于項目實施的全過程。在立項階段將績效目標(biāo)的設(shè)置作為預(yù)算安排的前提條件，由第三方機(jī)構(gòu)論證績效目標(biāo)的合理性、科學(xué)性、完整性，對績效目標(biāo)設(shè)定不明確、不合理的，原則上可不安排預(yù)算，確保事前管控。同時，需要積極建立并完善財政專項資金的績效歸口管理制度，在有效落實各專項資金主管部門所具有的績效監(jiān)控、評價、結(jié)果運用等方面責(zé)任，可以更好地發(fā)揮績效管理的價值。另外，對績效可以按照年度衡量的項目，要按照年度開展績效自評等相關(guān)工作，且對于實施周期較長的項目，在績效年度自評的基礎(chǔ)上，按期開展中期績效評價。加強(qiáng)對專項資金的動態(tài)跟蹤和監(jiān)控，及時了解項目進(jìn)展和資金使用情況，糾正偏差，盡早整改。（見圖1）

圖1 全流程績效管理流程

（三）建立并完善績效指標(biāo)的體系

結(jié)合績效指標(biāo)體系所具有的價值，在保證績效指標(biāo)體系具有科學(xué)性和全面性后，才能為后續(xù)的績效評價和考核創(chuàng)造可靠前提，進(jìn)而為以后年度的工作提供準(zhǔn)確的指導(dǎo)性意見。高校應(yīng)從多個角度出發(fā)，科學(xué)全面分析學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、學(xué)科建設(shè)和項目實施特點，結(jié)合不同的財政專項經(jīng)費的管理要求，逐步探索建立定量和定性相結(jié)合的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系和績效考核體系。針對不同用途的專項資金，設(shè)立高?？冃е笜?biāo)庫，由各個職能部門設(shè)立職責(zé)范圍內(nèi)事項的共性指標(biāo)，由各學(xué)院和項目單位設(shè)立個性化指標(biāo)，實現(xiàn)合理可行、細(xì)化量化、可比可靠、共建共享的績效指標(biāo)體系，以更好地發(fā)揮專項資金績效評價的作用。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)

隨著科技的不斷發(fā)展，依托信息化手段將是大勢所趨。高校應(yīng)當(dāng)將包含項目庫管理、指標(biāo)庫管理、績效監(jiān)控、績效自評、監(jiān)督管理等模塊嵌入進(jìn)專項項目管理系統(tǒng)中，實現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理同步實施。利用智能化系統(tǒng)在立項初期控制項目績效目標(biāo)審核，在項目運行期間分析資金執(zhí)行情況和績效指標(biāo)的完成情況，同時也需要確保資金執(zhí)行、績效指標(biāo)完成的工作偏離范圍處于合理范圍中，且在工作偏離超出合理范圍后，需要對項目進(jìn)行及時的預(yù)警與調(diào)整工作，確保在減低人為主觀方面的工作效果判斷下，增強(qiáng)績效工作的效能。依靠系統(tǒng)搭建，實現(xiàn)各類系統(tǒng)之間相互銜接、信息共享，為專項經(jīng)費的績效管理科學(xué)化提供重要支撐。

（五）加強(qiáng)績效評價人才儲備

本質(zhì)上講，績效管理是一項復(fù)雜且綜合性較強(qiáng)的工作，在當(dāng)前高校的績效管理工作，一般內(nèi)部由財務(wù)人員來承擔(dān)，不過在部分高效內(nèi)部財務(wù)人員的綜合能力不足下，與績效管理的要求還存在一定的差距，績效管理專業(yè)人員較為緊缺。高校應(yīng)積極開展各類培訓(xùn)工作，提高績效管理工作水平，注重在實踐中培養(yǎng)和挖掘預(yù)算績效管理人才，做好人才儲備。同時我們也應(yīng)看到，隨著財政專項經(jīng)費體量的不斷增大，高校在績效管理的過程中僅僅依靠自身力量開展績效審核和績效評價等工作已難以滿足實際需求。隨著財政部在2018年8月出臺《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》后，政府機(jī)構(gòu)聘請第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理工作不斷推廣，也收獲了一些實效。因此需鼓勵高校必要時引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理工作。

（六）建立獎懲機(jī)制，完善結(jié)果運用

加強(qiáng)績效評價結(jié)果的有效反饋應(yīng)用需以有效的獎懲機(jī)制做支撐，健全績效評估結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，將績效評估結(jié)果作為各相關(guān)單位年度考核、專項資金預(yù)算分配的重要依據(jù)，并納入負(fù)責(zé)人考核體系。項目單位在項目結(jié)束時應(yīng)編寫項目績效評價報告，根據(jù)資金執(zhí)行情況和績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗，深究原因，并提交相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督評價；監(jiān)督部門分析績效評價報告并反饋整改意見，監(jiān)督整改落地。對資金執(zhí)行情況差、績效指標(biāo)設(shè)置合理性不足且指標(biāo)完成情況偏離度高的相關(guān)責(zé)任主體落實一定的懲罰措施，例如問談?wù)?、約談教育和預(yù)算減少等措施；對于資金執(zhí)行情況良好，績效指標(biāo)設(shè)置合理性高、指標(biāo)完成情況偏離度低的相關(guān)單位適度增加下一年度預(yù)算，并給予一定獎勵。切實發(fā)揮績效評價工作的價值，在激發(fā)責(zé)任主體的績效工作積極性、主動性后，能有效提高各單位的績效管理工作意識，利于嚴(yán)肅對待績效管理工作，從而形成良性循環(huán)，促進(jìn)高校持續(xù)良性發(fā)展。

結(jié)語

績效評價是預(yù)算管理的重要組成部分，高校應(yīng)不斷探索適合自身發(fā)展的績效評價體系，提高預(yù)算管理科學(xué)化水平，切實促進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。