張 泉 張子巖 鄒成東

（合肥工業(yè)大學(xué)建筑與藝術(shù)學(xué)院，合肥 230601）

作為歐洲乃至全世界鄉(xiāng)村景觀保護(hù)與利用的典范，英國(guó)的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃體系經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的探索與發(fā)展日趨成熟。借鑒其規(guī)劃政策與管理體制的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村景觀保護(hù)與建設(shè)具有積極意義。從時(shí)間維度系統(tǒng)闡述英國(guó)鄉(xiāng)村景觀政策法規(guī)與管理體制的演變與特征，總結(jié)其在鄉(xiāng)村景觀保護(hù)方面的特色做法與優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合中國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策的發(fā)展歷程與鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的問題，提出鄉(xiāng)村振興背景下中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的啟示與建議，即發(fā)揮景觀規(guī)劃體系作用以保護(hù)鄉(xiāng)村景觀特色、健全鄉(xiāng)村景觀法律法規(guī)及其監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制、完善自下而上的管理體制并鼓勵(lì)公眾參與。

鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃；管理體制；啟示；英國(guó)

20世紀(jì)以來，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，中國(guó)部分地區(qū)的鄉(xiāng)村景觀建設(shè)面臨著生態(tài)基底破壞、地域特色喪失等問題?；诖?，國(guó)家先后提出“新農(nóng)村建設(shè)”“美麗鄉(xiāng)村”“鄉(xiāng)村振興”等鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村景觀由此呈現(xiàn)出嶄新面貌，鄉(xiāng)村環(huán)境與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)也得到進(jìn)一步提高。但受基本國(guó)情與管理體制的綜合制約，中國(guó)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)仍有待加強(qiáng)。在此背景下，部分學(xué)者試圖通過解析英國(guó)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的政策與措施，總結(jié)出有利于中國(guó)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與建議。如王海英等[1]從鄉(xiāng)村景觀設(shè)計(jì)角度剖析英國(guó)和德國(guó)鄉(xiāng)村景觀的演變與特征，并從文化和生態(tài)層面提出中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的啟示與經(jīng)驗(yàn)；武小龍[2]總結(jié)英國(guó)鄉(xiāng)村振興的政策框架與實(shí)踐邏輯，提出未來中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)工作在振興單元、振興界面及振興模式等方面的做法。然而，現(xiàn)有研究以靜態(tài)分析為主，且大多集中于鄉(xiāng)村建設(shè)框架、鄉(xiāng)村管理[3]、鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)[4]、鄉(xiāng)村景觀變遷[5]等方面的探索，而對(duì)鄉(xiāng)村景觀的規(guī)劃政策與管理體制關(guān)注較少。因此，文章試圖運(yùn)用歷史研究法和文獻(xiàn)研究法，解析英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策與管理體制的發(fā)展歷程與特征，總結(jié)其在鄉(xiāng)村景觀建設(shè)中的重要舉措與經(jīng)驗(yàn)啟示，以期為鄉(xiāng)村振興背景下中國(guó)鄉(xiāng)村景觀可持續(xù)發(fā)展的途徑探索提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策與管理體制概述

1.1 規(guī)劃政策的歷史演變

19世紀(jì)末工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)城市周邊鄉(xiāng)村環(huán)境的影響，引發(fā)了傳統(tǒng)意義上鄉(xiāng)村景觀到自然可持續(xù)發(fā)展景觀的轉(zhuǎn)變，促使英國(guó)的鄉(xiāng)村景觀政策法規(guī)在不斷發(fā)展與演變。時(shí)至今日，經(jīng)歷多年變遷的英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策及法規(guī)，已然成為英國(guó)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)（表1）。

表1 英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策及法規(guī)發(fā)展演變Tab. 1 Evolution of landscape planning policies and regulations in the UK

1.1.1 萌芽時(shí)期（19世紀(jì)末至二戰(zhàn)前）：基于鄉(xiāng)村景觀概念與意義認(rèn)知的摸索

19世紀(jì)末期，工業(yè)革命帶來的負(fù)面影響逐步突顯，大規(guī)模工業(yè)化及快速城市化帶來的社會(huì)問題促進(jìn)英國(guó)城市規(guī)劃的誕生。隨后，第一次世界大戰(zhàn)后城市大規(guī)模的房屋建設(shè)與工業(yè)區(qū)的無序擴(kuò)張對(duì)英國(guó)鄉(xiāng)村造成了巨大的壓力[6]。在此背景下，英國(guó)政府為遏制城市的持續(xù)擴(kuò)張及其對(duì)鄉(xiāng)村邊界與環(huán)境的影響，于1932年出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，率先將鄉(xiāng)村地區(qū)納入政策法規(guī)范疇。而后又于1938年頒布《綠帶法》，制定了對(duì)城鄉(xiāng)之間綠帶邊界范圍與面積的相關(guān)要求，以控制城市擴(kuò)張的無序性以及保證鄉(xiāng)村景觀的范圍。1942年，成立以斯考特伯爵為首的委員會(huì)并發(fā)布《斯考特報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)維護(hù)繁榮農(nóng)業(yè)和美麗鄉(xiāng)村以及更好地保護(hù)鄉(xiāng)村景觀與生態(tài)的必要性[7]。該報(bào)告同時(shí)也促進(jìn)了后續(xù)英國(guó)“國(guó)家公園”（圖1）和“自然保護(hù)區(qū)”的設(shè)立。該時(shí)期的鄉(xiāng)村之所以逐漸被重視，除鄉(xiāng)村能夠作為農(nóng)業(yè)資源的生產(chǎn)基地保證食品安全供應(yīng)外，還因其擁有的自然景觀條件能夠?yàn)槌鞘芯用裉峁└鼮槔硐氲木幼…h(huán)境[8]。

圖1 英國(guó)國(guó)家公園名稱及分布Fig. 1 Names and distribution of national parks in the UK

1.1.2 深入時(shí)期（二戰(zhàn)后至20世紀(jì)90年代初）：源于鄉(xiāng)村景觀內(nèi)涵與功能延伸的探索

二戰(zhàn)之后，英國(guó)政府頒布《新城鎮(zhèn)法》（1946年），意在補(bǔ)充完善針對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理的政策。1949年頒布的《國(guó)家公園和鄉(xiāng)村通達(dá)法》，標(biāo)志著英國(guó)現(xiàn)代景觀規(guī)劃的開端。該法律既為鄉(xiāng)村景觀資源保護(hù)提供了法律支撐，又為國(guó)家公園和自然美景區(qū)設(shè)立搭建了制度框架。該時(shí)期英國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)村景觀的保護(hù)更類似于狹隘的保護(hù)主義，認(rèn)為保護(hù)景觀等同于保護(hù)風(fēng)景，都是通過劃定保護(hù)區(qū)來創(chuàng)建景觀“避難所”，這些“避難所”可以從城市的觸角中得到保護(hù)[9-10]。20世紀(jì)后半葉，因戰(zhàn)后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村景觀轉(zhuǎn)型的需要，英國(guó)的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃開始與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，旨在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、保護(hù)鄉(xiāng)村景觀的同時(shí)，賦予鄉(xiāng)村景觀更為豐富的功能內(nèi)涵[11]。1968年頒布的《英格蘭與威爾士農(nóng)村保護(hù)法》，便是將娛樂休閑功能納入鄉(xiāng)村景觀功能范疇的有益嘗試。1986年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)法案》，提出設(shè)立“環(huán)境敏感區(qū)”，以保護(hù)和提升自然美景、維持敏感地區(qū)的地形地質(zhì)特征和生物多樣性[12]。自此之后，人們意識(shí)到景觀的本質(zhì)是不斷演變的，自然變化如此，受人類影響導(dǎo)致的變化更是如此。因此，對(duì)待景觀不能一成不變，需要以可持續(xù)發(fā)展的視角去審視。

1.1.3 拓展時(shí)期（20世紀(jì)90年代至今）：貫穿鄉(xiāng)村景觀內(nèi)容與目標(biāo)轉(zhuǎn)型的嘗試

20世紀(jì)90年代末，英國(guó)鄉(xiāng)村開始服務(wù)于更廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地質(zhì)和生態(tài)目的，政策法規(guī)具有更強(qiáng)的綜合公共政策性，自然和景觀的所有領(lǐng)域都展現(xiàn)出對(duì)可持續(xù)生活的貢獻(xiàn)。2007年開始，基于歐盟共同經(jīng)濟(jì)體利益的《共同農(nóng)業(yè)政策》將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、提高鄉(xiāng)村綠色發(fā)展質(zhì)量等方面。自此，可持續(xù)發(fā)展成為歐盟農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的鮮明主題[13]。2010年，英國(guó)國(guó)家規(guī)劃政策框架的頒布宣告空間規(guī)劃體系改革成功，旨在將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略與空間管控相融合，以減輕地方主義對(duì)英國(guó)鄉(xiāng)村的影響，進(jìn)而使英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管控更加平衡[14]。2020年，英國(guó)非政府組織機(jī)構(gòu)（Rural Service Network，RNS）提出鄉(xiāng)村戰(zhàn)略（Time For A Rural Strategy），呼吁政府制定一項(xiàng)全面的長(zhǎng)期資助鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，主要包括提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、改進(jìn)鄉(xiāng)村生活與生態(tài)環(huán)境以及為農(nóng)村服務(wù)提供公平的資金等內(nèi)容[15]。

1.2 管理體制的發(fā)展歷程

20世紀(jì)初，英國(guó)鄉(xiāng)村逐漸成為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中重要的組成部分，并作為農(nóng)業(yè)和景觀資源而受到立法保護(hù)。此后，英國(guó)鄉(xiāng)村的景觀規(guī)劃管理體制開始超越傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，即眾多獨(dú)立部門分散的狹義保護(hù)式管理，逐漸形成由立法保障、多方機(jī)構(gòu)管理、自上而下調(diào)控以及自下而上自治發(fā)展的綜合管理體制（圖2），這無疑促進(jìn)了鄉(xiāng)村景觀保護(hù)、生產(chǎn)生活與經(jīng)濟(jì)過程的有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)了更加可持續(xù)的鄉(xiāng)村發(fā)展。

圖2 英國(guó)鄉(xiāng)村景觀管理體制Fig. 2 English rural landscape management system

英國(guó)景觀規(guī)劃管理涉及部門繁多，橫向上涵蓋官方組織和非官方組織兩大類型。官方組織主要包括負(fù)責(zé)制定規(guī)劃保護(hù)政策以及監(jiān)督政策法規(guī)實(shí)施的中央與地方政府組織，以及獲政府資金支持并主要負(fù)責(zé)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的非政府專業(yè)機(jī)構(gòu)（表2）。官方組織機(jī)構(gòu)如1994年由中央政府聯(lián)合12個(gè)部門成立的區(qū)域政府辦公室，其目的是為區(qū)域發(fā)展政策重新構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái)[16]。1998年在地方建立的區(qū)域議會(huì)與區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)的政策安排，同時(shí)負(fù)責(zé)編制區(qū)域政策指引（Regional Policy Guidance）[17]。2001年，英國(guó)政府組建環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部，讓其承擔(dān)英國(guó)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村發(fā)展等事務(wù)。該機(jī)構(gòu)是英國(guó)環(huán)境與景觀保護(hù)的主管部門[18]，其下轄的鄉(xiāng)村支付署主要負(fù)責(zé)英國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃和歐盟公共農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施，以此推動(dòng)英國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)村社區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展[19]。2004年，英國(guó)開始推進(jìn)以“空間規(guī)劃導(dǎo)向”為核心的規(guī)劃改革，實(shí)現(xiàn)從“用地規(guī)劃”到“空間規(guī)劃導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。在此背景下，副首相辦公室的國(guó)家空間規(guī)劃政府主管部門于2006年改組為英國(guó)社區(qū)和地方政府部門，主要通過國(guó)會(huì)管理空間規(guī)劃體系立法工作、指導(dǎo)地方政府部門政策方針與相關(guān)制度，以監(jiān)管地方層級(jí)空間規(guī)劃實(shí)行。該機(jī)構(gòu)在2012年出臺(tái)《國(guó)家規(guī)劃政策指導(dǎo)框架》，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展相關(guān)議題整合在一個(gè)框架內(nèi)，指導(dǎo)區(qū)域及地方空間規(guī)劃及其治理[20]。非官方組織則包括眾多關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展和保護(hù)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)、社區(qū)委員會(huì)等民間組織，如創(chuàng)立于2006年的咨詢機(jī)構(gòu)“自然英格蘭”。該機(jī)構(gòu)通過出臺(tái)鄉(xiāng)村、景觀和野生生物多樣性的若干政策，以創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的自然環(huán)境[21]。

表2 英國(guó)景觀規(guī)劃管理的主要部門Tab. 2 Main departments of landscape planning management in the UK

在英國(guó)，這些非官方機(jī)構(gòu)與團(tuán)體對(duì)于鄉(xiāng)村景觀的保護(hù)與發(fā)展至關(guān)重要，不僅可以為鄉(xiāng)村帶來持久的活力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，還可以吸引更多的資金，從而更好地保護(hù)和提升鄉(xiāng)村景觀。中央政府權(quán)力的不斷下放，促使地方政府逐漸意識(shí)到與非官方組織結(jié)成伙伴關(guān)系的潛在好處。當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T作為鄉(xiāng)村景觀可持續(xù)發(fā)展的主要推動(dòng)者，開始通過協(xié)商或委托民間組織（當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者）開展在其技能和專業(yè)知識(shí)區(qū)域職權(quán)范圍內(nèi)具有重大影響的工作[22-23]。

1.3 規(guī)劃管理體系的形成

得益于對(duì)鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的持續(xù)探索，英國(guó)已形成由政策法規(guī)、管理體制、系統(tǒng)策略等多要素構(gòu)成的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃管理體系。在政策法規(guī)方面，英國(guó)鄉(xiāng)村景觀政策法規(guī)自工業(yè)革命之后經(jīng)歷了從土地與農(nóng)業(yè)到人居環(huán)境與景觀保護(hù)，再到多功能可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，具有“嚴(yán)格、規(guī)范、與時(shí)俱進(jìn)”的特點(diǎn)[24]。其中，“嚴(yán)格”不等同于限制發(fā)展，“規(guī)范”意指鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村居民的利益有著相應(yīng)的政策法規(guī)保障，而“與時(shí)俱進(jìn)”則是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況不斷完善相關(guān)政策法規(guī)[25]。在管理體制方面，英國(guó)建立了各級(jí)政府、專業(yè)機(jī)構(gòu)、民間組織以及私營(yíng)企業(yè)等多方參與的多層次合作關(guān)系，中央政府通過與地方和區(qū)域利益攸關(guān)方合作，刺激和整合不同部門利益之間的互利，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和鄉(xiāng)村景觀的治理，進(jìn)而提高當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)鄉(xiāng)村景觀的保護(hù)認(rèn)知與保護(hù)愿景。

2 英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策與管理體制的經(jīng)驗(yàn)

總體來看，英國(guó)鄉(xiāng)村景觀政策法規(guī)的演變很大程度得益于管理體制與立法保障的優(yōu)化調(diào)整，嚴(yán)格的立法為政府管理及調(diào)控奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。一方面，英國(guó)各級(jí)政府高效的執(zhí)行力促進(jìn)了各部門間的相互協(xié)作，政府頒布的政策法規(guī)能夠得以認(rèn)真落實(shí)。另一方面，英國(guó)中央政府作為核心管理者，對(duì)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的實(shí)施具有調(diào)控與監(jiān)管的權(quán)利。中央政府允許非政府組織、企業(yè)和私人團(tuán)體參與制定景觀管理戰(zhàn)略，讓自下而上的社區(qū)自治具有可行性，合作關(guān)系也逐漸成為政策法規(guī)成功實(shí)施的關(guān)鍵。由此可見，多部門和多層次的伙伴關(guān)系對(duì)于包容性和參與性的景觀保護(hù)方法至關(guān)重要，其目的是借助“通過發(fā)展進(jìn)行保護(hù)”的方法刺激和整合部門利益之間的互利。同時(shí)，英國(guó)的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃與管理越來越依賴于來自公共、私人和志愿部門的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而不是由中央政府主導(dǎo)和定義的等級(jí)制度。這種自上而下的政府主導(dǎo)調(diào)控與監(jiān)管以及自下而上的社區(qū)自治雙軌模式，促使公共、私人和志愿部門通過合作實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村景觀治理、鄉(xiāng)村生活水平提升及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)。

英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃管理體制的發(fā)展演變中，也相繼直接或間接影響了一批與之相關(guān)的鄉(xiāng)村景觀與環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)運(yùn)動(dòng)，如20世紀(jì)后半葉的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)、樹籬保護(hù)運(yùn)動(dòng)、鄉(xiāng)村生活質(zhì)量保護(hù)運(yùn)動(dòng)等。這些運(yùn)動(dòng)均是政府與非政府組織、民間公益團(tuán)體協(xié)商合作促成的時(shí)間周期跨度與影響較大的保護(hù)運(yùn)動(dòng)。并且，英國(guó)政府相繼開展的農(nóng)業(yè)環(huán)境促進(jìn)計(jì)劃、初級(jí)層次與高級(jí)層次的環(huán)境保護(hù)計(jì)劃中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)英國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)（村）景觀要素的保護(hù)以及對(duì)在鄉(xiāng)村開放空間中修建新建筑的嚴(yán)格要求等。因此，保護(hù)運(yùn)動(dòng)的開展也促進(jìn)了英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃管理體制的更新與完善，并為政府、非政府與民間組織團(tuán)體的合作模式提供新的思路。

3 英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策與管理體制的啟示

3.1 中國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策的發(fā)展

相較于西方，中國(guó)規(guī)劃與景觀領(lǐng)域?qū)τ卩l(xiāng)村、鄉(xiāng)村景觀的研究起步較晚。目前，國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村景觀的研究大多集中在景觀格局與演變、景觀評(píng)價(jià)以及土地資源利用等方面，具有明顯的應(yīng)用技術(shù)性偏向。不僅對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的系統(tǒng)分析和考察不足，對(duì)于鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策和管理體制的探究更是少之又少。通過梳理發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策演變大致經(jīng)歷了起步、穩(wěn)步發(fā)展與重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)階段（表3）。20世紀(jì)末，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》等政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的頒布，為未來新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村振興等涉及鄉(xiāng)村景觀的政策實(shí)施提供指導(dǎo)。2008年，隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)，有關(guān)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展與鄉(xiāng)村景觀生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)也逐漸完善，中國(guó)由此進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃時(shí)代。此后的規(guī)劃政策法規(guī)重點(diǎn)關(guān)注建成環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，而對(duì)自然景觀空間、人居環(huán)境質(zhì)量以及服務(wù)可及性關(guān)注不夠。直到《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018 - 2022年）》的公布、國(guó)家鄉(xiāng)村振興局成立以及《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》的出臺(tái)，中國(guó)鄉(xiāng)村景觀開始邁入新的發(fā)展時(shí)期。

表3 中國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策演變Tab. 3 Policy evolution of rural landscape planning in China

3.2 中國(guó)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)面臨的困境

3.2.1 鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境破壞，地域景觀風(fēng)貌喪失

如今，地域特征喪失、文化特征破碎的現(xiàn)象在鄉(xiāng)村地區(qū)不斷蔓延。部分鄉(xiāng)村忽視自身與自然脈絡(luò)的緊密聯(lián)系，采用先發(fā)展再治理的模式。此舉不僅加速了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的破壞與自然資源的消耗，還使鄉(xiāng)村獨(dú)特的景觀特征急速消逝。同時(shí)，受城市“更高更寬更大”建設(shè)思潮的影響，鄉(xiāng)村景觀建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等觀念逐漸偏移，造就了鄉(xiāng)村建設(shè)中“只顧其表不顧其里”的模仿與借鑒，而忽視了承載著鄉(xiāng)村歷史與鄉(xiāng)土文化的自然景觀，使得鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌特征逐漸凋敝。

3.2.2 景觀政策法規(guī)缺失，監(jiān)管機(jī)制有待健全

受基本國(guó)情影響，鄉(xiāng)村地區(qū)往往作為城市附屬品而未享受過多政策傾斜。盡管中國(guó)已頒布一系列關(guān)注鄉(xiāng)村發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃政策，但相較于英國(guó)完善且細(xì)分的鄉(xiāng)村景觀管理體制，仍缺乏嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)村建設(shè)行為、明確鄉(xiāng)村景觀保護(hù)范圍與內(nèi)容的條例和細(xì)則。同時(shí)，政策法規(guī)監(jiān)管機(jī)制的不完善造成中國(guó)鄉(xiāng)村景觀管理范圍劃定不清晰、責(zé)任主體不明確等問題。而完備的政策法規(guī)是鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和鄉(xiāng)村景觀管理的重要保障，若缺乏完善的政策法規(guī)，作為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃與建設(shè)就難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.2.3 規(guī)劃管理體制欠缺，公眾意見反饋不足

中國(guó)的規(guī)劃管理體制具有較強(qiáng)的自上而下特性，上級(jí)政府具有關(guān)鍵性指導(dǎo)與決定作用，鄉(xiāng)村居民與當(dāng)?shù)卣淖灾鳈?quán)利則受到一定限制[26]。就目前來看，中國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃過分偏重“自上而下”的管理體制，缺乏“自下而上”的反饋功能，使得各部門與各級(jí)政府的銜接度不夠，未能形成系統(tǒng)化的政府部門與管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。這一現(xiàn)實(shí)情況在國(guó)家成立自然資源部、提倡“多規(guī)合一”和“一張藍(lán)圖”之后有所緩解。此外，地方政府、社區(qū)組織、私營(yíng)企業(yè)與鄉(xiāng)村居民間未形成良好的互動(dòng)機(jī)制，“自下而上”的反饋信息流無法流通。

3.3 對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村景觀建設(shè)的啟示

3.3.1 發(fā)揮景觀規(guī)劃體系作用，保護(hù)鄉(xiāng)村景觀特色

鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃的本質(zhì)是以保護(hù)主義為基礎(chǔ)，其目的是探尋鄉(xiāng)村與自然環(huán)境、景觀聯(lián)系更為密切的可持續(xù)生活方式，從而促進(jìn)居民生活水平的提高以及鄉(xiāng)村地區(qū)的繁榮發(fā)展。若要做到這一點(diǎn)，就不能簡(jiǎn)單地采取過時(shí)狹隘的發(fā)展與保護(hù)做法，僅僅通過關(guān)注經(jīng)濟(jì)與簡(jiǎn)單的統(tǒng)一保護(hù)模式來發(fā)展。政府部門與組織應(yīng)遵循自然規(guī)律，探尋鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)、生態(tài)平衡的辯證統(tǒng)一關(guān)系。對(duì)于鄉(xiāng)村景觀應(yīng)建立起以鄉(xiāng)村文化與景觀特征為基礎(chǔ)，綜合系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村保護(hù)與治理體系。范圍不應(yīng)僅限于鄉(xiāng)村景觀，鄉(xiāng)村建筑、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面都應(yīng)獲得重點(diǎn)關(guān)注。

鄉(xiāng)村景觀作為鄉(xiāng)村植物、環(huán)境與空間的有機(jī)統(tǒng)一體，在不同地區(qū)不同鄉(xiāng)村應(yīng)當(dāng)有所不同。中國(guó)鄉(xiāng)村分布廣泛、地域特色明顯，應(yīng)注意不同鄉(xiāng)村景觀間的差異性與特殊性，采取類似于英國(guó)的景觀區(qū)域與分類的保護(hù)措施。同時(shí)，鄉(xiāng)村歷史文化遺產(chǎn)以及景觀區(qū)域的生物多樣性也不應(yīng)忽略。相較于城市，鄉(xiāng)村的特色與優(yōu)勢(shì)在于自然環(huán)境、鄉(xiāng)村景觀特征與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，鄉(xiāng)村的發(fā)展不能與城市“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向”的模式進(jìn)行同類比較，而是需要對(duì)自然環(huán)境與鄉(xiāng)村的景觀特征進(jìn)行保護(hù)與治理，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行升級(jí)與優(yōu)化，以此為核心促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與鄉(xiāng)村人居環(huán)境的提升。

3.3.2 健全鄉(xiāng)村景觀法律法規(guī)，完善效果評(píng)價(jià)機(jī)制

從近些年“鄉(xiāng)村振興”等國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的提出可以看出，中國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)村景觀與環(huán)境的關(guān)注逐漸增多。但是，在當(dāng)前及中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展依然落后的國(guó)情下，尚需政府管理機(jī)構(gòu)與決策者在制定相關(guān)政策、戰(zhàn)略、規(guī)劃中厘清“鄉(xiāng)村景觀”的多功能性與可持續(xù)性，在新的認(rèn)知和定位下，將之轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃與管理的方法與工具[27]。因此，對(duì)于鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的政策與法規(guī)不應(yīng)也不能僅限于景觀本身，而是需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)等多方面進(jìn)行綜合考慮（圖3）。如通過鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為其他政策的實(shí)施提供經(jīng)濟(jì)支持的平臺(tái)，通過制定農(nóng)業(yè)政策刺激農(nóng)業(yè)發(fā)展并減輕農(nóng)業(yè)對(duì)環(huán)境的污染，通過空間規(guī)劃合理利用鄉(xiāng)村空間和保護(hù)自然資源，通過對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)提高鄉(xiāng)村居民人居環(huán)境質(zhì)量。

圖3 中國(guó)鄉(xiāng)村景觀保護(hù)政策與法規(guī)實(shí)施路徑Fig. 3 Implementation path of rural landscape protection policies and regulations in China

此外，政策與法規(guī)的實(shí)施需要一套完備的監(jiān)管機(jī)制與評(píng)價(jià)系統(tǒng)，包括監(jiān)督機(jī)制、考核機(jī)制以及評(píng)價(jià)機(jī)制等。通過監(jiān)管機(jī)制嚴(yán)控實(shí)施過程，借助評(píng)價(jià)系統(tǒng)對(duì)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)判與反饋，不斷促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制與相關(guān)政策法規(guī)的調(diào)整與優(yōu)化。總之，基于中國(guó)復(fù)雜的鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀、土地制度以及地域特征，應(yīng)建立起“中央—城市—地方”的多層級(jí)政策法規(guī)框架與管理策略，深入探索具有針對(duì)性和差異化的地方性景觀政策與策略，為鄉(xiāng)村景觀的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展提供政策與法規(guī)的支持。

3.3.3 完善自下而上管理體制，鼓勵(lì)公眾積極參與

參考英國(guó)成熟的鄉(xiāng)村景觀管理體制，“自上而下”政府主導(dǎo)建設(shè)模式與“自下而上”的社區(qū)自治管理模式雙軌并行，二者相輔相成、互相補(bǔ)充且互相監(jiān)督與完善，保證了管理體制自我更新與優(yōu)化的可能。如英國(guó)中央政府的權(quán)力下放促使國(guó)家公園管理局逐漸意識(shí)到與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者結(jié)成伙伴關(guān)系的潛在好處。國(guó)家公園管理局的不同主管部門，主要作為可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)者，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展其在技能和專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具有重大影響力的工作，從而確保未來當(dāng)?shù)貐^(qū)域有足夠完備的技術(shù)與資金來維持對(duì)受保護(hù)景觀中的自然和文化遺產(chǎn)的知情保護(hù)。這種合作體制是英國(guó)國(guó)家公園乃至鄉(xiāng)村景觀保護(hù)與治理成功實(shí)施的關(guān)鍵。因此，中國(guó)上級(jí)政府的規(guī)劃管理應(yīng)負(fù)責(zé)相關(guān)政策法規(guī)的制定，強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的作用，而具體實(shí)施則由下級(jí)政府主導(dǎo)，非官方專業(yè)機(jī)構(gòu)可參與制定具體實(shí)施規(guī)范準(zhǔn)則，地方政府與社區(qū)委員會(huì)共同對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村景觀進(jìn)行維護(hù)與自治管理，這樣既保證了嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制、建立了暢通的反饋機(jī)制，同時(shí)又保證了較高的公眾參與度。

此外，相對(duì)于中央政府與部門，當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)居民和利益攸關(guān)方可能在將當(dāng)?shù)鼐坝^特征融入鄉(xiāng)村未來發(fā)展的框架中更具有優(yōu)勢(shì)。因此，當(dāng)?shù)卣枰膭?lì)人們關(guān)心當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境景觀和服務(wù)，提高人們對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展與景觀生態(tài)相互依存的動(dòng)態(tài)認(rèn)識(shí)，并在熟悉有價(jià)值的環(huán)境中積極參與景觀保護(hù)，為公眾參與社會(huì)學(xué)習(xí)提供機(jī)會(huì)。綜上，中國(guó)的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃與管理應(yīng)逐步完善“自下而上”的公共參與機(jī)制，促進(jìn)各政府部門、非政府組織及當(dāng)?shù)鼐用竦亩喾秸吓c協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村景觀可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

完善的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策與管理體制是構(gòu)建生態(tài)宜居空間、增強(qiáng)鄉(xiāng)村地域特征的重要保障。英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃起步較早，可為中國(guó)的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃提供一定借鑒。研究發(fā)現(xiàn)，英國(guó)鄉(xiāng)村景觀政策法規(guī)的演變受到不同時(shí)期鄉(xiāng)村景觀概念內(nèi)涵、功能的影響，此外，強(qiáng)有力的立法保障、多方位的機(jī)構(gòu)管理和自上而下與自下而上相結(jié)合的管理體制，則為鄉(xiāng)村景觀政策的管理與調(diào)控奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，中國(guó)鄉(xiāng)村景觀保護(hù)與建設(shè)應(yīng)改變當(dāng)前相關(guān)政策法規(guī)缺失、規(guī)劃管理體制欠缺，從保護(hù)鄉(xiāng)村景觀特色、完善效果評(píng)價(jià)機(jī)制、鼓勵(lì)公眾積極參與等方面進(jìn)行完善，為未來中國(guó)鄉(xiāng)村景觀的可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)和保障。

以英國(guó)鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃政策與管理體制為研究對(duì)象，盡管較為系統(tǒng)地闡述了相關(guān)政策的演變與管理體制的架構(gòu)，但有關(guān)政策演變與體制改革的驅(qū)動(dòng)因素及具體影響仍需后續(xù)更加詳盡地分析，研究尺度也有待進(jìn)一步拓展。此外，隨著國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村振興與改革的不斷發(fā)展，如何具體實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策與管理體制的優(yōu)化，也是未來研究的重點(diǎn)方向。

注：圖1改繪自https://zh.wikipedia.org/wiki/File:National_Parks_in_the_United_Kingdom.svg，其余圖表均由作者自繪。