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近年來，PPP 這種政府和社會(huì)資本相互合作的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式取得了良好的成績(jī)。隨著我國PPP 項(xiàng)目模式的完善發(fā)展，如何在保證社會(huì)公共服務(wù)需求和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控能力成為各方需要重視的問題。經(jīng)過實(shí)踐證明，厘清PPP 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中的職責(zé)劃分，對(duì)項(xiàng)目開發(fā)周期實(shí)行預(yù)算控制，可以保證PPP 項(xiàng)目如期竣工，順利進(jìn)入運(yùn)營階段。

一、全面預(yù)算管理在PPP 項(xiàng)目中的應(yīng)用價(jià)值

(一)預(yù)算管理紅線是控制 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要工具

PPP 模式是在公共設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營過程中，由政府部門和社會(huì)資金合作開展的一種模式。這種模式可以有效節(jié)約財(cái)政支出，降低國家財(cái)政支出壓力?；赑PP 項(xiàng)目更偏重公益性質(zhì)的特征，因此，政府部門是PPP 項(xiàng)目的主要參與方，且部分項(xiàng)目中相關(guān)部門還需要進(jìn)行一定的資本支出，甚至政府在項(xiàng)目籌建過程中發(fā)揮著財(cái)政補(bǔ)貼的作用，在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行稅收優(yōu)惠等。

由此可見，PPP 項(xiàng)目運(yùn)行情況、財(cái)政資金使用情況等成為了政府對(duì)項(xiàng)目評(píng)估環(huán)節(jié)的重要考察方向，而PPP 項(xiàng)目的投入與社會(huì)收益也必然會(huì)影響到當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收支。對(duì)此，政府應(yīng)將此責(zé)任控制在合理范圍內(nèi)，明確PPP 項(xiàng)目支出預(yù)算控制紅線，從而有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(二)運(yùn)用中期預(yù)算管理調(diào)控 PPP 項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP 項(xiàng)目的建設(shè)周期比較長(zhǎng)，相關(guān)的利益方較多，其中的不確定因素也較多，這些因素都會(huì)引發(fā)各種變化，由此增加財(cái)政支出。近些年，隨著我國財(cái)政制度和國家治理體系的發(fā)展，國家財(cái)政預(yù)算管理體制改革不斷深入，將PPP 項(xiàng)目投資納入預(yù)算管理中，可以對(duì)資金的使用進(jìn)行有效監(jiān)管，并通過預(yù)算的滾動(dòng)執(zhí)行，提高財(cái)政資金的利用率，有效防控財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。

(三)預(yù)算管理制度可為防控 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提供多方位保障

在項(xiàng)目預(yù)算審批過程中，必須要考慮到PPP 項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益指標(biāo)的可行性，保障PPP 項(xiàng)目中政府合同義務(wù)的履行。同時(shí)，預(yù)算控制可以確保財(cái)政資金及時(shí)到位，避免發(fā)生資金糾紛，影響雙方的投資收益，從而維護(hù)國家政府的公信力。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可以評(píng)估反映PPP 項(xiàng)目對(duì)預(yù)算資金、財(cái)政撥款的使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中存在的不足，并進(jìn)行優(yōu)化，從而促進(jìn)PPP 項(xiàng)目模式的發(fā)展。通過預(yù)算信息對(duì)外公開的形式可以向社會(huì)和相關(guān)監(jiān)管部門公示項(xiàng)目資金的投入與收益情況，以防發(fā)生財(cái)政資金違規(guī)使用、資金流向不明、預(yù)算超支的問題，保證財(cái)政資金安全。

二、我國政府部門針對(duì)PPP 項(xiàng)目出臺(tái)的預(yù)算文件梳理

(一)財(cái)政引導(dǎo)

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中，從責(zé)任劃分，測(cè)算、能力評(píng)估以及信息公示等方面對(duì)政府和社會(huì)資本的支出進(jìn)行了明確，綜合評(píng)估了PPP 項(xiàng)目實(shí)施前和實(shí)施后，政府年度財(cái)政支出的變化，為預(yù)算管理工作的開展提供數(shù)據(jù)參考。同時(shí)，該文件提出要對(duì)政府財(cái)政能力進(jìn)行評(píng)估、論證，分析政府是否能有效履行PPP 項(xiàng)目合同義務(wù)，財(cái)政資金投入能否按預(yù)期順利展開，確保PPP 項(xiàng)目的順利開展，控制PPP 項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)。

(二)納入政府中期預(yù)算

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》相關(guān)規(guī)定，只要涉及政府財(cái)政支出的合同，財(cái)政部門都要進(jìn)行中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，核定PPP 項(xiàng)目合同內(nèi)容，并納入財(cái)政預(yù)算范疇內(nèi)。同時(shí)，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中也明確了，對(duì)涉及運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，應(yīng)在財(cái)政年度預(yù)算中進(jìn)行規(guī)劃，詳細(xì)反映在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中，并在人代會(huì)和常委會(huì)進(jìn)行匯報(bào)。

(三)預(yù)算審批與資金使用標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國預(yù)算法》中對(duì)財(cái)政預(yù)算審批有明確要求：加大重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算支出合理性的審查力度；預(yù)算項(xiàng)目決算審批時(shí)，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出政策的實(shí)施情況、重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算支出和資金使用績(jī)效進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)。同時(shí)，《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定，政府性采購應(yīng)嚴(yán)格按照審批的預(yù)算執(zhí)行，采購物資和服務(wù)應(yīng)采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行。采購標(biāo)準(zhǔn)，如果采購項(xiàng)目屬于中央預(yù)算項(xiàng)目，應(yīng)由國務(wù)院明確要求；地方性政府采購，應(yīng)由省、直轄市、自治區(qū)等人民政府明確要求。

(四)支出使用方向信息披露

在我國政府針對(duì)PPP 項(xiàng)目出臺(tái)的預(yù)算文件中，關(guān)于支出使用方向信息的披露要求包括以下內(nèi)容：第一，支出項(xiàng)目明細(xì)。要求明確列示PPP 項(xiàng)目相關(guān)的支出項(xiàng)目，包括資金用途、項(xiàng)目名稱、支出金額等詳細(xì)信息。這有助于公眾了解具體的支出用途和項(xiàng)目進(jìn)展情況。第二，支出計(jì)劃和安排。要求披露PPP 項(xiàng)目的支出計(jì)劃和安排，包括年度支出預(yù)算和具體的時(shí)間安排。這有助于公眾了解項(xiàng)目支出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和計(jì)劃執(zhí)行情況。第三，支出目標(biāo)和效果評(píng)估。要求說明PPP 項(xiàng)目的支出目標(biāo)和預(yù)期效果，并對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估和反饋。這有助于公眾了解項(xiàng)目的成效和效益，并對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。第四，支出監(jiān)管和責(zé)任追究。要求明確相關(guān)部門的支出監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任，確保PPP 項(xiàng)目的支出合規(guī)性和有效性。對(duì)于違規(guī)使用資金或其他不當(dāng)行為，要求追究相應(yīng)責(zé)任。第五，公開透明要求。要求政府部門將PPP 項(xiàng)目的支出使用方向信息公開，并提供公眾查詢渠道和信息披露平臺(tái)，方便公眾獲取相關(guān)信息。

這些披露要求旨在加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理和透明度，確保資金使用的合規(guī)性和效益性。通過披露支出使用方向信息，可以提高公眾對(duì)PPP 項(xiàng)目的了解和參與度，增強(qiáng)政府的信息公開和問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)PPP 項(xiàng)目的良好運(yùn)行和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。

三、全面預(yù)算管理在PPP 項(xiàng)目中應(yīng)用存在的問題

(一)各方參與主體戰(zhàn)略目標(biāo)不統(tǒng)一

PPP 項(xiàng)目參與方主要包括政府、社會(huì)資本、融資機(jī)構(gòu)、施工單位、運(yùn)營單位、保險(xiǎn)公司以及工程專業(yè)機(jī)構(gòu)等，社會(huì)資本進(jìn)入公共項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營中，可以減少財(cái)政支出，推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的順利建設(shè)，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量；社會(huì)資本的主要目的是獲得投資收益，因此，更加關(guān)注運(yùn)營增值性；施工方則是通過承包施工項(xiàng)目，獲得經(jīng)濟(jì)利益，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。由此可見，PPP 項(xiàng)目全面預(yù)算管理中普遍存在參與各方的戰(zhàn)略目標(biāo)不統(tǒng)一，相互之間存在利益博弈的問題，導(dǎo)致預(yù)算管理失效。

(二)預(yù)算編制缺乏價(jià)值性

全面預(yù)算編制不僅僅是財(cái)務(wù)預(yù)算的編制，還涉及經(jīng)營預(yù)算和決算預(yù)算，同時(shí)，應(yīng)考慮價(jià)值創(chuàng)造。但是當(dāng)前PPP項(xiàng)目預(yù)算編制過程中，沒有將資金的利用效益考慮在內(nèi)，導(dǎo)致預(yù)算編制全面性和科學(xué)性不足，沒有實(shí)現(xiàn)利益最大化目的。同時(shí)，由于參與方為政府和社會(huì)資本，存在預(yù)算資金不能及時(shí)到位，施工進(jìn)度延遲、運(yùn)營支出不協(xié)調(diào)等問題，很容易造成長(zhǎng)期預(yù)算失衡，但是短期預(yù)算中無法體現(xiàn)的問題。

(三)市場(chǎng)預(yù)測(cè)和過程控制難度大

由于PPP 項(xiàng)目普遍周期比較長(zhǎng)，而項(xiàng)目采購測(cè)算過程中會(huì)確定項(xiàng)目的長(zhǎng)期預(yù)算目標(biāo)，沒有考慮外部因素變化的影響，但是項(xiàng)目實(shí)施過程中可能受政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律法規(guī)以及技術(shù)等原因影響，導(dǎo)致執(zhí)行過程與測(cè)算過程存在較大偏差。預(yù)算執(zhí)行過程中，投資預(yù)期和實(shí)際分離，加大了預(yù)算控制難度，影響預(yù)算控制效果。

(四)預(yù)算績(jī)效考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全

當(dāng)前，PPP 項(xiàng)目考核過程中，存在考核主體和考核對(duì)象單一的問題，考核方式包括實(shí)地考核、比較分析等。但由于考核方式比較單一簡(jiǎn)單，加之考核指標(biāo)設(shè)置不夠明確、全面，對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)的考核主要為事后考核，缺乏過程中的監(jiān)督和控制。而針對(duì)PPP 項(xiàng)目的績(jī)效考核一般以外部監(jiān)管要求為依據(jù)，考核指標(biāo)集中在財(cái)務(wù)領(lǐng)域，如項(xiàng)目投資額、項(xiàng)目營業(yè)收益、項(xiàng)目利潤、成本費(fèi)用等，沒有考慮項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營價(jià)值、資金利用效益等因素。

四、全面預(yù)算管理在PPP 項(xiàng)目中有效應(yīng)用的措施

(一)建立預(yù)算組織機(jī)構(gòu)

根據(jù)全面預(yù)算管理原則，建立健全全面預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，為全面預(yù)算管理的實(shí)施提供基礎(chǔ)。具體的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置如下：設(shè)置預(yù)算管理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)預(yù)算目標(biāo)的制定和下達(dá)；預(yù)算管理委員會(huì)下設(shè)投資決策中心，主要職責(zé)為向下屬部門傳達(dá)預(yù)算編制方針和要求，同時(shí)匯總、平衡、協(xié)調(diào)、分析和調(diào)整整體預(yù)算；項(xiàng)目中心主要負(fù)責(zé)投資預(yù)算的編制、執(zhí)行和控制，項(xiàng)目施工質(zhì)量管理，工程成本控制等；利潤中心主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)營預(yù)算的編制、執(zhí)行和控制，項(xiàng)目運(yùn)營規(guī)劃和管理，運(yùn)營成本控制等；收支中心主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)預(yù)算的編制、執(zhí)行和控制，資金管理，稅務(wù)籌劃等；考核中心主要負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)、反饋以及獎(jiǎng)懲機(jī)制的執(zhí)行等。

(二)統(tǒng)一各投資主體的戰(zhàn)略目標(biāo)

全面預(yù)算管理的實(shí)施應(yīng)以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以PPP 項(xiàng)目整體戰(zhàn)略為目標(biāo)。在制定項(xiàng)目整體戰(zhàn)略時(shí)，首先應(yīng)考慮項(xiàng)目參與各方的訴求，強(qiáng)化各參與方的全局意識(shí)，政府方也應(yīng)加大政策支持力度，社會(huì)資本方應(yīng)調(diào)整資源配置，建設(shè)承包單位要提高技術(shù)水平，降低建設(shè)成本，通過這樣明確各方的權(quán)責(zé)，提升凝聚力，以統(tǒng)一戰(zhàn)略目標(biāo)。并將戰(zhàn)略目標(biāo)納入全面預(yù)算管理中，結(jié)合預(yù)算績(jī)效考核，輔以科學(xué)的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制、約束機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，讓項(xiàng)目參與各方發(fā)揮自身的作用，促進(jìn)PPP 項(xiàng)目的順利進(jìn)行，最終促進(jìn)項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)以現(xiàn)金流為核心編制預(yù)算

PPP 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中，現(xiàn)金流發(fā)揮著重要的作用。自項(xiàng)目籌備階段，政府相關(guān)部門應(yīng)組織參與項(xiàng)目事前評(píng)估工作，尤其要關(guān)注當(dāng)前地方政府的財(cái)政水平與投資能力，并結(jié)合市場(chǎng)調(diào)研結(jié)果、同類別項(xiàng)目等信息數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)項(xiàng)目未來的現(xiàn)金流，該數(shù)據(jù)也可以反映項(xiàng)目未來的收益情況。項(xiàng)目采購階段，也意味著政府認(rèn)可了論證結(jié)果，因此，建議針對(duì)PPP 項(xiàng)目編制預(yù)算時(shí)以現(xiàn)金流為核心，由社會(huì)資本方進(jìn)行預(yù)算的測(cè)試和安排，本質(zhì)上是對(duì)項(xiàng)目預(yù)算目標(biāo)的調(diào)整和分解。

在預(yù)算編制過程中，可以采用目標(biāo)成本法進(jìn)行編制，即以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以項(xiàng)目的目標(biāo)售價(jià)和目標(biāo)利潤為基礎(chǔ)，測(cè)算項(xiàng)目的目標(biāo)成本，通過各方參與的配合，制定利潤計(jì)劃和成本控制計(jì)劃，在此基礎(chǔ)上測(cè)算現(xiàn)金的流入和流出值，計(jì)算項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率，這也可以作為政府財(cái)政支出和社會(huì)資本方?jīng)Q策的預(yù)算目標(biāo)。

PPP 項(xiàng)目的生命周期可以分為建設(shè)期、運(yùn)營期和移交期。建設(shè)期內(nèi)，主要的現(xiàn)金流入為資本金、長(zhǎng)期借款以及政府補(bǔ)貼等；主要現(xiàn)金流出為建筑安裝費(fèi)用、設(shè)備采購、土地款、工程建設(shè)其他費(fèi)用、建設(shè)期利息等。運(yùn)營期內(nèi)，主要的現(xiàn)金流入為經(jīng)營收入、政府補(bǔ)貼以及其他收入；主要現(xiàn)金流出為運(yùn)營支出、主體大修、貸款本息、設(shè)備重置以及稅費(fèi)等。移交期的主要現(xiàn)金流出為評(píng)估費(fèi)、管理費(fèi)以及稅費(fèi)等。項(xiàng)目中心主要編制投資預(yù)算，包括建設(shè)期的建筑安裝成本費(fèi)用、采購成本費(fèi)用、工程建設(shè)其他成本費(fèi)用以及施工產(chǎn)值等，運(yùn)營期的重置成本、維護(hù)成本以及大修成本。利潤中心主要編制經(jīng)營預(yù)算，包括建設(shè)期的建設(shè)期管理費(fèi)，運(yùn)營期的期間費(fèi)用、營業(yè)收入、營業(yè)成本和營業(yè)利潤。收支中心主要編制財(cái)務(wù)預(yù)算，包括建設(shè)期的利息以及資金平衡，運(yùn)營期的資金成本、稅金支出以及資金平衡等。

(四)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與控制

在PPP 項(xiàng)目預(yù)算管理中，預(yù)算審批通過下達(dá)后，各中心應(yīng)積極執(zhí)行預(yù)算。結(jié)合施工運(yùn)營計(jì)劃將預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，并將分解后的預(yù)算指標(biāo)落實(shí)到各中心和崗位，確保預(yù)算執(zhí)行的有效性。

預(yù)算控制應(yīng)堅(jiān)持“先預(yù)算，后執(zhí)行”的原則，強(qiáng)調(diào)事前預(yù)算，過程控制，各中心應(yīng)優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，規(guī)范業(yè)務(wù)行為，從而保證預(yù)算執(zhí)行控制的有效性；定期檢查各中心和崗位預(yù)算責(zé)任指標(biāo)的落實(shí)情況；完善預(yù)算預(yù)警機(jī)制，設(shè)置預(yù)算預(yù)警級(jí)別，分析預(yù)算計(jì)劃與預(yù)算執(zhí)行之間的偏差，及時(shí)預(yù)警，及時(shí)糾偏，從而保證預(yù)算計(jì)劃的有效落實(shí)。

(五)開展階段性預(yù)算分析與調(diào)整

預(yù)算分析可以采用對(duì)比目標(biāo)成本和實(shí)際成本，結(jié)合宏觀因素和客觀因素，工作任務(wù)和工作效率的分析方法，根據(jù)項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)管理制度以及各部門的工作規(guī)范，按照差異幅度設(shè)置預(yù)警指標(biāo)，以強(qiáng)化各中心的預(yù)算過程控制力度。預(yù)算調(diào)整可以分為預(yù)算時(shí)間調(diào)整、預(yù)算額度調(diào)整，調(diào)整時(shí)應(yīng)綜合考慮對(duì)長(zhǎng)短期目標(biāo)的影響。此外，PPP 項(xiàng)目公司可以將預(yù)算分析與調(diào)整職責(zé)劃分至投資決策中心，一方面可以從全局出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃；另一方面，該中心比較熟悉項(xiàng)目的總體預(yù)算目標(biāo)，可以綜合把控各種因素。

(六)基于KPI 法開展預(yù)算績(jī)效考核

預(yù)算績(jī)效管理是服務(wù)于PPP 項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)，支持項(xiàng)目的價(jià)值創(chuàng)造。預(yù)算績(jī)效考核采用關(guān)鍵指標(biāo)法(即KPI)，是以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過設(shè)置關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系，將價(jià)值創(chuàng)造和戰(zhàn)略目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行績(jī)效管理的方法。在績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置過程中，根據(jù)其重要性，合理設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，最終獲得完整的考核指標(biāo)體系。PPP 項(xiàng)目中以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的全壽命周期的考核指標(biāo)體系，能夠全面地反映項(xiàng)目公司的運(yùn)作情況和管理效率。通過設(shè)置預(yù)算績(jī)效考核和責(zé)任制度，對(duì)項(xiàng)目的整體預(yù)算和年度預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，通過監(jiān)督考核，改正錯(cuò)誤，可以保障長(zhǎng)短期目標(biāo)共同實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

綜上所述，PPP 項(xiàng)目管理模式是一種政府和社會(huì)資本合作建設(shè)和運(yùn)營項(xiàng)目的模式，可以有效緩解政府財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)提供效率和質(zhì)量。在PPP 項(xiàng)目中應(yīng)用全面預(yù)算管理，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的合理配置，降低財(cái)政資金支出，確保財(cái)政資金得到合理利用，提高資金的使用效益，促進(jìn)PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。