徐寧晟 蘇州市相城區(qū)陽澄湖鎮(zhèn)財政和資產(chǎn)監(jiān)督管理局

引言

預(yù)算管理工作作為基層事業(yè)單位的重要工作內(nèi)容，一方面可以提升事業(yè)單位的內(nèi)控質(zhì)量，另一方面可以對基層事業(yè)單位的績效進行精確衡量。但是就目前基層事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀而言，存在較多問題急需解決，只有不斷提升預(yù)算管理質(zhì)量，才能夠顯著提升基層事業(yè)單位的社會服務(wù)水平，發(fā)揮預(yù)算管理工作價值。

一、新時期基層事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一）提高資金使用效率

第一，基層事業(yè)單位通過開展預(yù)算管理工作，可以對單位年度支出進行有效控制，并結(jié)合績效評價結(jié)果對下一年度的預(yù)算進行合理編制，并結(jié)合績效評價結(jié)果對預(yù)算項目進行靈活調(diào)整，借此來優(yōu)化基層事業(yè)單位的支出結(jié)構(gòu)，進一步提升基層事業(yè)單位的財政資金使用效率。第二，基層事業(yè)單位通過落實預(yù)算監(jiān)督管理工作，可以規(guī)范資金使用行為，及時調(diào)整預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行差異，切實提升財政資金使用效率。

（二）降低單位財務(wù)風險

基層事業(yè)單位通過落實預(yù)算管理工作，可以對各部門的資金支出情況進行有效監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)資金支出環(huán)節(jié)存在的風險，確保資金使用透明公開，最大限度規(guī)避資金使用風險，降低財務(wù)風險。

（三）提高單位運營效率

基層事業(yè)單位通過落實預(yù)算管理工作，可以為各項業(yè)務(wù)開展提供財務(wù)數(shù)據(jù)支撐，財務(wù)人員可以通過分析財務(wù)數(shù)據(jù)及時發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位經(jīng)濟活動存在的風險，合理評估項目的經(jīng)濟效益和社會效益，從而有效提升基層事業(yè)單位的運營效率。

二、基層事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算編制工作不完善

第一，基層事業(yè)單位采取的預(yù)算編制模式不夠科學。多數(shù)基層事業(yè)單位采用增量預(yù)算編制方法來開展預(yù)算編制工作，增量預(yù)算編制方法以上一年度的實際業(yè)務(wù)發(fā)生量為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算期業(yè)務(wù)變化情況、成本動因等因素對預(yù)算項目進行調(diào)整。增量預(yù)算編制方法容易受到原有項目的影響，不能合理控制各部門的費用支出。對比其他預(yù)算編制方法，增量預(yù)算編制方法過分關(guān)注事業(yè)單位往期的歷史數(shù)據(jù)，難以對預(yù)算支出進行合理評估和分析，容易出現(xiàn)預(yù)算和實際業(yè)務(wù)相背離的問題。第二，部門溝通不暢。多數(shù)基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理工作存在錯誤認知，認為預(yù)算編制工作是財政部門的獨立工作，未能合理引導(dǎo)其他部門積極參與預(yù)算編制工作，事業(yè)單位各部門之間存在溝通壁壘，部門之間的信息通暢度和交互性不足。第三，基層事業(yè)單位的預(yù)算編制任務(wù)繁重。單位預(yù)算編制工作有著嚴格的周期要求，且事業(yè)單位的預(yù)算編制內(nèi)容較為復(fù)雜，不僅增加了財務(wù)人員的工作壓力，也削弱了單位預(yù)算編制的精確性。

（二）項目庫建設(shè)有待加強

項目庫作為基層事業(yè)單位預(yù)算管理環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，基層事業(yè)單位結(jié)合項目建設(shè)情況制定明確的預(yù)算管理目標，既要確保項目質(zhì)量，又要對各部門的預(yù)算支出進行合理控制。但是就目前基層事業(yè)單位的項目庫建設(shè)現(xiàn)狀而言，普遍存在項目建設(shè)不完整和不全面等問題。具體體現(xiàn)如下：

第一，基層事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)容清晰度不足?；鶎邮聵I(yè)單位在構(gòu)建項目庫的過程中，未能做好項目單位和管理單位職責劃分工作，設(shè)置的項目實施計劃合理性有待考證。第二，針對各項目進行立項論證時缺乏合理的論證依據(jù)。個別基層事業(yè)單位的預(yù)算編制和年度規(guī)劃時間匹配度不足，往往是接收預(yù)算編制通知后就要開始立項，但由于項目立項時間短暫，制定的立項方案也缺乏集體考證，最終導(dǎo)致項目立項可靠性下降。第三，基層事業(yè)單位的支出標準缺乏對應(yīng)依據(jù)。個別事業(yè)單位在開展項目預(yù)算編制工作的過程中過分依賴過往數(shù)據(jù)，未能結(jié)合市場動態(tài)變化情況對預(yù)算內(nèi)容和項目金額進行調(diào)整。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束

第一，個別基層事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)未能做好監(jiān)督和管理工作，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束，對單位預(yù)算管理工作的開展產(chǎn)生負面影響?；鶎邮聵I(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算的過程中，沒有嚴格按照預(yù)算規(guī)定合理支出，存在預(yù)算資金使用隨意的問題，極個別基層事業(yè)單位還存在擠占和挪用預(yù)算資金的行為，難以發(fā)揮預(yù)算管理工作的實際價值。第二，雖然多數(shù)基層事業(yè)單位都成立了專門的預(yù)算管理委員會，但是預(yù)算管理委員會卻未能發(fā)揮其實際職能。預(yù)算管理委員會的管理重心集中于預(yù)算編制、預(yù)算績效考評等環(huán)節(jié)，導(dǎo)致基層事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行管理質(zhì)量不高。

（四）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不足

第一，基層事業(yè)單位設(shè)置的預(yù)算績效考評指標有待完善。在開展預(yù)算績效考評工作的過程中，個別基層事業(yè)單位僅根據(jù)財政部門設(shè)置的預(yù)算績效考評共性指標展開考核，降低了預(yù)算績效考核結(jié)果的公平性和客觀性，難以準確反映事業(yè)單位的預(yù)算實施成效。部分基層事業(yè)單位在設(shè)置預(yù)算績效評價指標的過程中，未能將定性指標和定量指標有效結(jié)合，降低了預(yù)算績效考核質(zhì)量。第二，基層事業(yè)單位的預(yù)算績效考評流于形式。個別事業(yè)單位開展預(yù)算績效考評工作的過程中，采取的考評模式相對單一，也沒有設(shè)置可量化的考評指標，降低了考評結(jié)果的公平性和公正性。第三，基層事業(yè)單位未能合理應(yīng)用預(yù)算績效考評結(jié)果。在實際的預(yù)算績效考評環(huán)節(jié)，基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)僅關(guān)注考評匯報、反饋結(jié)果，沒有將單位預(yù)算績效考評結(jié)果和預(yù)算管理工作有效銜接，降低了預(yù)算績效考評結(jié)果應(yīng)用效率，致使實際的預(yù)算考評流于形式。

（五）預(yù)算管理信息化建設(shè)不到位

雖然基層事業(yè)單位構(gòu)建了預(yù)算一體化信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行等步驟的有效整合，但是就基層事業(yè)單位的預(yù)算管理信息化建設(shè)現(xiàn)狀而言，依然存在信息化建設(shè)不到位、數(shù)據(jù)分析能力薄弱以及信息共享率不足等問題，制約了基層事業(yè)單位預(yù)算管理工作的有序高效開展，降低了財務(wù)人員的工作效率。

三、新時期基層事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化建議

（一）完善預(yù)算編制工作

第一，優(yōu)化預(yù)算管理編制時間，確保預(yù)算項目和實際項目時間合理銜接。通常情況下，基層事業(yè)單位的預(yù)算上報時間和各預(yù)算部門下一年度的工作計劃時間相吻合，事業(yè)單位各部門在明確下一年度的工作計劃方案后會結(jié)合實際工作開展情況對項目成本進行核算，并結(jié)合核算數(shù)據(jù)提報預(yù)算資金。鑒于此，基層事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作的過程中，各預(yù)算部門必須充分了解項目計劃，以此為基礎(chǔ)開展預(yù)算編制工作，確保預(yù)算編制的科學性，盡量避免調(diào)整預(yù)算績效評價目標。

第二，結(jié)合情況選擇最佳預(yù)算編制方法。在開展預(yù)算編制的過程中，除了要秉承收支平衡原則之外，還要秉承完整性和統(tǒng)一性原則?；鶎邮聵I(yè)單位的預(yù)算編制內(nèi)容囊括單位全部財務(wù)收支，相關(guān)工作人員要嚴格按照收支業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)編制預(yù)算，確保預(yù)算內(nèi)容真實有效。在編制環(huán)節(jié)，財務(wù)人員要按照統(tǒng)一的預(yù)算科目、收支標準和程序進行編制。

第三，基層事業(yè)單位的預(yù)算編制要求全員參與，事業(yè)單位的各預(yù)算部門要結(jié)合單位戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)財務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)預(yù)算的有機融合，加強部門之間的溝通和交流，打破信息壁壘，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)的全面共享。事業(yè)單位還要同步做好原始憑證管理工作，結(jié)合業(yè)務(wù)開展需求，健全憑證管理制度，切實提升基層事業(yè)單位的財報表格編制質(zhì)量，保障財務(wù)數(shù)據(jù)真實性。

（二）加強項目庫建設(shè)

第一，基層事業(yè)單位在建設(shè)項目庫的過程中，要充分利用先進的互聯(lián)網(wǎng)工具，依托互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)項目申報、專家評估和預(yù)算管理工作，減少外界因素對項目庫建設(shè)產(chǎn)生的負面影響?；鶎邮聵I(yè)單位要對項目支出預(yù)算管理制度進行優(yōu)化和完善，在提報項目之前要做好項目可行性論證工作，各項目入庫前必須經(jīng)過審批，嚴禁未審批項目進入項目庫。第二，確保項目庫建設(shè)規(guī)范化?；鶎邮聵I(yè)單位可以成立專門的項目庫管理小組，由該小組成員負責做好項目程序?qū)彶楹蜕陥蠊ぷ?，嚴格按照預(yù)算項目立項標準對項目科學性和合理性進行審查，并同步做好項目入庫監(jiān)督管理工作，及時清理實施成效不佳和立項依據(jù)不足的預(yù)算項目。

（三）加強預(yù)算執(zhí)行剛性約束

第一，結(jié)合實際情況構(gòu)建預(yù)算跟蹤管理機制?；鶎邮聵I(yè)單位在開展預(yù)算執(zhí)行工作的過程中，要采取行之有效的對策，做好對各預(yù)算部門的預(yù)算資金使用情況的監(jiān)督管理工作，若發(fā)現(xiàn)某部門在使用預(yù)算資金時存在執(zhí)行進度滯緩問題，要及時向該部門發(fā)出提醒，督促其加速資金分配支出，保障財政資金使用效率?；鶎邮聵I(yè)單位可設(shè)立“紅線機制”，在對各部門預(yù)算執(zhí)行進行監(jiān)督的過程中，可根據(jù)預(yù)警情況進行有限干預(yù)，嚴格把控預(yù)算外資金支出行為。基層事業(yè)單位的各部門若無特殊情況，不得隨意更改預(yù)算資金使用用途，若年度預(yù)算資金有結(jié)余，要嚴格按照相關(guān)流程上繳國庫，嚴防部門私設(shè)“小金庫”。

第二，基層事業(yè)單位要持續(xù)規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序?；鶎邮聵I(yè)單位要做好年度預(yù)算資金和結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌管理工作，若單位某部門連續(xù)兩年未存在預(yù)算資金使用結(jié)余現(xiàn)象，要根據(jù)相關(guān)規(guī)定收回資金，避免資金長期閑置和沉淀，加劇財政資金浪費。對于事業(yè)收入、財政撥款要合理安排，提升結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金使用效率。為進一步提升基層事業(yè)單位的預(yù)算管理成效，基層事業(yè)單位可將成本管理理念融入預(yù)算管理環(huán)節(jié)，切實提升資金使用效率。若事業(yè)單位某一部門需要對預(yù)算進行調(diào)整，要對預(yù)算調(diào)整原因、合理性進行論證分析，審批通過后方能對預(yù)算進行調(diào)整。事業(yè)單位還要限制部門的預(yù)算調(diào)整頻次，嚴禁部門未經(jīng)審批隨意調(diào)整預(yù)算。

（四）科學應(yīng)用預(yù)算績效評價結(jié)果

第一，基層事業(yè)單位要設(shè)置明確的績效目標。①基層事業(yè)單位可按照定量指標和定性指標結(jié)合的原則設(shè)置績效目標。定量指標量化標準清晰，可以精確反映預(yù)算績效考核評估對象的實際情況，削弱績效評價的主觀性。在事業(yè)單位開展預(yù)算績效評價工作的過程中，要盡量以定量指標為主，針對難以量化的定性指標，可借助數(shù)字化工具進行合理轉(zhuǎn)化，進一步提升績效考核結(jié)果質(zhì)量。②基層事業(yè)單位的預(yù)算績效指標必須秉承“少且精”的原則，過于籠統(tǒng)和全面的指標會對關(guān)鍵指標權(quán)重產(chǎn)生影響，進而影響考核結(jié)果。因此在設(shè)置績效指標的過程中，既要突出重點，又要確保指標結(jié)構(gòu)單一，以此來有效提升績效考核結(jié)果的準確性。③秉承目標一致性原則?；鶎邮聵I(yè)單位設(shè)置的績效考核指標必須符合預(yù)算項目總體指標，這樣才能確?？己私Y(jié)果的精確性。

第二，優(yōu)化績效評價工作?；鶎邮聵I(yè)單位要對績效評價流程進行優(yōu)化和完善。例如，基層事業(yè)單位可應(yīng)用事前績效評價方法來提升績效評價質(zhì)量，從而為后期的預(yù)算安排創(chuàng)造便捷條件。必要時事業(yè)單位還可以讓第三方評價機構(gòu)介入績效評價工作中，豐富評價內(nèi)容和方法，確?？己嗽u價的多元性。

第三，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用。事業(yè)單位的預(yù)算績效管理人員要重點做好績效跟蹤評價工作，將各部門上一年度的預(yù)算績效評價結(jié)果作為下一年度的預(yù)算安排依據(jù)。例如，針對預(yù)算績效考核結(jié)果較好的項目可優(yōu)先安排預(yù)算，針對績效考核結(jié)果不佳的項目可適度調(diào)減其預(yù)算?；鶎邮聵I(yè)單位還要健全預(yù)算信息公開機制，通過社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督來確保事業(yè)單位的預(yù)算管理質(zhì)效。

（五）構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

第一，基層事業(yè)單位要積極推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)工作，借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)有效提升基層事業(yè)單位的預(yù)算管理水平?；鶎邮聵I(yè)單位管理層和基層員工要深刻意識到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用價值。第二，基層事業(yè)單位內(nèi)部管理人員和財務(wù)崗工作人員要積極學習有關(guān)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的相關(guān)知識，深化對系統(tǒng)的了解和認識，增強預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用頻次，為事業(yè)單位開展預(yù)算管理工作夯實技術(shù)基礎(chǔ)。第三，由于事業(yè)單位主要面向社會提供形式多樣的公共服務(wù)，其中部門工作內(nèi)容涉及大量資金和預(yù)算管理工作，加劇了財務(wù)人員的工作負擔，財務(wù)人員要借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)完成一些重復(fù)性較強的簡單工作內(nèi)容，將更多的精力投入進預(yù)算計劃制定和預(yù)算執(zhí)行管理環(huán)節(jié)。第四，基層事業(yè)單位必須以技術(shù)為支撐，梳理預(yù)算管理和資金使用環(huán)節(jié)，保障預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)，以此來提升基層事業(yè)單位的預(yù)算管理水平。例如，基層事業(yè)單位可借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)的集成化處理和云端存儲。

結(jié)語

綜上所述，面對全新的環(huán)境，基層事業(yè)單位要重點做好預(yù)算管理工作，改變過去落后的預(yù)算管理思想，充分貫徹落實新會計制度下的預(yù)算管理要求，對基層事業(yè)單位的預(yù)算管理方法、預(yù)算管理模式進行優(yōu)化，在實際的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要結(jié)合單位戰(zhàn)略目標選擇對應(yīng)的預(yù)算編制方法，落實月度跟進管理機制，嚴格把控部門收支情況。在預(yù)算績效考核環(huán)節(jié)，一方面要設(shè)置合理的績效考核指標，優(yōu)化績效考核流程，另一方面要強化績效考核結(jié)果應(yīng)用?；鶎邮聵I(yè)單位還要積極推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)工作，為財務(wù)人員減負的同時進一步提升預(yù)算管理效率，促進基層事業(yè)單位穩(wěn)健發(fā)展。