蔡 亮 陳廷柱

（華中科技大學，湖北 武漢 430074）

試點改革是土生土長且極具中國特色的制度安排。[1]面對改革的復雜性和不確定性，它通過有選擇地從局部地區(qū)開展試點，利用層級間持續(xù)的良性互動，來吸納地方性成功經(jīng)驗，并將其整合、建構為系統(tǒng)性認知，以評估、調整和完善原初的政策安排或改革方案，最終在更大范圍內予以推廣實施，從而提升改革的適應性和創(chuàng)新能力。[2]習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上強調，“抓好試點對改革全局意義重大”[3]。試點改革既可以局部試驗帶動整體改革，還能在堅持中央領導地位的基礎上充分激發(fā)地方創(chuàng)新積極性，是我國漸進式改革模式下統(tǒng)合頂層設計與基層探索的重要手段，更是中國共產(chǎn)黨治國理政的政治智慧與領導藝術的集中體現(xiàn)。

新中國成立以來，試點改革歷經(jīng)社會主義建設和改革開放時期的不斷發(fā)展與完善，在我國經(jīng)濟、政治等領域得到了頻繁而深入的實踐運用，形成了獨具特色的中國經(jīng)驗。[4]高等教育領域也有較多試點，考察1987—2022 年教育部歷年工作要點，“試點” 詞頻就出現(xiàn)336 次，其中涉及高等教育工作的達到251 次，量大面廣且越來越呈現(xiàn)出一種常態(tài)化趨勢[5]。然而，較之試點方法在高等教育領域內的廣泛運用，學界對高等教育試點改革的理論關注仍然不夠?；诖?，本研究以新中國高等教育試點改革的運行實踐為主線，回顧發(fā)展歷程，總結基本經(jīng)驗，審視現(xiàn)實困境并展望未來走向，希冀為豐富、深化和推動高等教育試點改革提供一定的學理支撐與實踐啟示。

一、我國高等教育試點改革演進的歷程回顧

我國高等教育試點改革的實踐較早可追溯至早期進步知識分子主持的社會改良試驗。受西方實用主義教育思潮及科學試驗方法的影響，以教育試驗為手段來探索教育改革的成功模式，并嘗試在全國范圍內予以經(jīng)驗推廣。[6]在中國共產(chǎn)黨領導的新民主主義革命時期，以調查研究、典型試驗等相整合的試點方法開始在中央蘇區(qū)高等教育工作中得到運用。以在革命根據(jù)地創(chuàng)辦的第一所半工半讀農(nóng)業(yè)院?！醒朕r(nóng)業(yè)學校為典型，其主要任務即調查、搜集當?shù)厝罕娂稗r(nóng)事試驗場的成功經(jīng)驗，后經(jīng)科學整理于更大范圍內定期進行經(jīng)驗推廣。[7]1943 年，毛澤東同志發(fā)表 《關于領導方法的若干問題》，強調“不要全面動手，而應選擇強的干部在若干地點先做，取得經(jīng)驗，逐步推廣，波浪式地向前發(fā)展”[8]。這標志著試點正式成為一種領導方法，為新中國成立后高等教育實踐提供了工作抓手。

1.初期探索階段（1949—1977 年）

新中國成立初期，受國際環(huán)境制約、國內各項事業(yè)百廢待興、社會主義國家建設經(jīng)驗不足等因素影響，高等教育領域的改造工作較為復雜，難以一蹴而就，試點改革作為革命時期的工作經(jīng)驗與方法發(fā)揮了重要作用。這一時期我國高等教育試點改革主要遵從一種政治導向邏輯，以滿足社會主義背景下的政治環(huán)境需要為主，體現(xiàn)為通過自上而下的運作方式指定開展試驗、強調典型示范的系列工作方法，并逐漸朝著制度化方向發(fā)展。

其一，重點部署了一些典型試驗。如為樹立學習蘇聯(lián)高等教育經(jīng)驗樣板，引領社會主義高等教育辦學方向，中國人民大學和哈爾濱工業(yè)大學分別進行文、理科教學改革試驗，其中前者更是新中國最早試辦夜大學（1950 年）和函授教育（1952 年下半年）的高等學校。同時，為響應國家層面的院系調整政策，政府有序部署并開展了小規(guī)模的高校結構調整與合并試驗，這對我國高等教育學科與組織的結構布局產(chǎn)生了深遠影響。

其二，有序開展了一批改革試點。1955 年年底，率先在北京體育學院、北京鋼鐵學院啟動學生軍事訓練試點。1963 年8 月，國務院發(fā)布 《關于一九六三年高等學校畢業(yè)生勞動實習試點工作的通知》，決定以當年工科、農(nóng)科畢業(yè)生為主進行勞動實習試點。此外，在部分有條件的高校進行了教學、課程體系改革試驗，試辦原子能科學、火箭技術等少數(shù)新專業(yè)或選修課，以滿足國家戰(zhàn)略需求，并強調對課程體系的重大變革試驗 “必須經(jīng)過中央主管部門的批準，才能推廣，否則只能在本校作為典型經(jīng)驗”[9]。

其三，強調試點經(jīng)驗的動員學習。通過政治動員的方式，采用現(xiàn)場觀摩、蹲點指導和會議報告等手段促進典范經(jīng)驗的學習推廣。作為社會主義教育制度的重要組成部分，半工（農(nóng)）半讀教育于1958 年提出，隨后開展并增加試點，且注重層級間示范學習。在1965 年11 月召開的中共中央政治局擴大會議上，劉少奇強調 “半工（農(nóng)）半讀試驗的重點是中等專業(yè)學校和高等學?！保皥猿? 年試驗，10 年推廣”?！盀榧訌姽ぷ黝I導，促進試點經(jīng)驗學習、擴散，部分省市設立了第二教育廳（局）、工讀教育局，教育部還成立了半工半讀辦公室?！盵10]

總之，新中國成立以來，高等教育試點改革在教育教學改革、學科組織調整等重點領域逐步展開，為我國社會主義高等教育事業(yè)的起步與探索發(fā)揮了重要作用。雖然數(shù)量有限、類型不多且系統(tǒng)性不足，但伴隨試點改革的實踐發(fā)展與認識深化，開始形成一批較具規(guī)范性、操作性的試點政策話語，如 “由點到面” “典型試驗” “逐步推廣” 等。然而，令人遺憾的是，1966—1976 年高等教育試點改革遭到了一定程度的破壞，僅以農(nóng)林院校為例，在盲目學習和推廣 “朝陽農(nóng)學院經(jīng)驗” 的影響下，原已初步形成合理布局、擁有較齊全專業(yè)與配套設備的高等農(nóng)林院校遭到拆解且被迫多次搬遷。有統(tǒng)計顯示，當時全國有農(nóng)林院校47 所，有23 所共搬遷45 次，[11]可以說，高等教育試點改革儼然已異化為不切實際的人為造點與照搬照抄，喪失了基本的規(guī)范性、真實性和科學性。

2.快速發(fā)展階段（1978—2011 年）

1978 年召開的十一屆三中全會，開啟了改革開放歷史新時期，以經(jīng)濟建設為中心成為黨和國家的工作重點，試點改革開始恢復并廣泛應用于各個領域的改革事項中，被形象地稱為“摸著石頭過河”。這一階段高等教育試點改革主要遵從一種經(jīng)濟建設邏輯，利用 “在做中學”的形式，統(tǒng)合局部學習與試點創(chuàng)新，注重管理體制機制改革，強調激發(fā)自下而上的基層創(chuàng)新活力，試點應用范圍及其規(guī)模得到不斷擴大。

其一，試點策略發(fā)生轉變，開始采取賦權競爭。在中央發(fā)布政策動議后，地方采取自主申報或擇優(yōu)推薦的方式提出資格申請，經(jīng)由試點發(fā)起方綜合考慮，再從中選出較為優(yōu)秀且具有代表性的試點單位予以實施。換言之，對試點單位而言，須進行橫向競爭，才有可能獲得試點資格及其相應的自主權限與政策紅利，尤其隨著項目制的引入及其發(fā)展，項目化運作開始成為高等教育試點改革的主要特點。由此，在府學間圍繞試點項目及其資源的賦權競爭上構建了一套較為完整的制度安排和行動模式，但這也導致了部分試點單位追逐政策紅利、謀求帽子項目的試點亂象。

其二，試點類型不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了區(qū)域試驗新類型。為探索、測試多項關聯(lián)性較強或某一領域的綜合性高等教育政策，高等教育試驗區(qū)選擇一個地域性區(qū)劃單位，大到地區(qū)、省市，小到高校、學院，進行集成性改革探索和創(chuàng)新試驗。其中，較具代表性的如新中國成立以來于2007 年首次開展的人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗區(qū)，當年共有412 所高校申報了749 個項目，最終形成了220 個實驗區(qū)名單，探索創(chuàng)新人才培養(yǎng)經(jīng)驗與模式；[12]黑龍江、江蘇與湖北三省承擔 “高等教育綜合改革試驗區(qū)” 任務；清華大學理學院、北京大學物理學院等17 所 “試點學院” 作為“教育教學改革特別試驗區(qū)” 等。

其三，應用范圍持續(xù)拓展，以管理體制改革創(chuàng)新為重點。事實上，早在改革開放初期部分高校便已尋求進行辦學自主權的探索性改革試驗。1985 年，《中共中央關于教育體制改革的決定》 明確提出，“改革既要堅決，又要謹慎，注重試驗”[13]。隨后開展了教委直屬高校內部管理體制改革試點、校長負責制試點等多項改革工作。1993 年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》 強調 “鼓勵和支持學校、教師和教育研究工作者積極進行教育改革試驗”[14]，進一步肯定了基層自下而上地參與、開展探索試驗，發(fā)揮創(chuàng)新活力的重要性。2010 年，國務院辦公廳印發(fā) 《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，更是一舉推出了425 項國家教育體制改革試點項目[15]，其中以高等教育試點改革事項居多，涉及管理體制、運行機制等多個重要方面。

總的來看，改革開放后，我國高等教育試點改革持續(xù)引領高等教育改革實踐的創(chuàng)新發(fā)展，其適用范圍得到縱深拓展，內容和類型更加豐富多樣，評估認可機制開始受到重視，形成了以 “試點遴選→方案設計→試驗探索→績效評估→典型示范→推廣運用” 為基本要求的較為規(guī)范且日趨成熟的操作流程，為建設和創(chuàng)新適應社會主義市場經(jīng)濟體制的高等教育發(fā)展道路提供了經(jīng)驗支持與策略支撐。

3.規(guī)范完善階段（2012 年至今）

黨的十八大以來，面對全面深化改革的總體要求與全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，試點改革受到了黨中央的高度重視，習近平總書記多次對試點改革的目標方向、價值意義等作出系統(tǒng)論述和前瞻部署，為試點改革賦予了新的時代內涵與要求。新時期我國高等教育試點改革主要遵從一種教育發(fā)展邏輯，強調落實立德樹人根本任務，推動高等教育內涵式發(fā)展，更加注重高等教育試點改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性與法治性，強調實現(xiàn)頂層設計與基層探索的有機結合，主要體現(xiàn)為上下聯(lián)動、協(xié)同推進、依法而試的實踐樣態(tài)。

其一，注重頂層設計下的改革聯(lián)動。新時期高等教育試點改革更加重視頂層設計，強調其對基層探索的方向引領、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌推進作用。較為顯著的莫過于重大改革決策的上移，如深化考試招生制度改革、新時代教育評價改革等均須先報中央深改小組審議后，再由國務院及其相關部委具體實施?？梢哉f，“摸著石頭過河” 與加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的?；鶎犹剿黜氉裱醒肜宥ǖ母母锟蚣堋嵤┰瓌t和指導意見，明晰改革試點的戰(zhàn)略重點和主攻方向，不能放任自流。

其二，強調關聯(lián)試點間的協(xié)同推進。十八大以來，高等教育試點改革更加關注試點間的步調銜接與政策協(xié)調，注重提升其科學性、系統(tǒng)性和配套性。既包括數(shù)個關聯(lián)型單項試點間的整合開展，如高等學校科技評價改革試點，其中涵蓋科技人員分類評價改革、區(qū)域高校科技評價改革等5 項相互聯(lián)系的試點項目；又涉及多種類型化改革試點間的綜合推進，如作為高校思想政治工作改革優(yōu)先發(fā)展試驗區(qū)的 “三全育人” 綜合改革試點，包含了試點區(qū)、試點高校及試點院系分層分類的試點任務，并采取分批依次推進、逐步擴面展開的運作模式。此外，在央地、府學間還形成了試點協(xié)同運作模式，對重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的試點工作由中央統(tǒng)一部署；屬于地方事權或高校辦學自主權范圍內的探索創(chuàng)新，一般可自主進行試驗，若議題相對復雜且牽涉較廣，則須獲得上級授權。

其三，堅持法治框架內的依法而試。在全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署下，依法治教成為高等教育試點改革的客觀要求，以法治思維與方式推進各類改革試點，實現(xiàn)試點創(chuàng)新與法治建設的相互銜接是第一要義。2016 年，教育部印發(fā)的 《依法治教實施綱要（2016—2020 年）》明確指出，要 “做到重大改革于法有據(jù)，以法律規(guī)范引領和推動教育改革、促進和保障教育發(fā)展”[16]，并有序部署地方教育立法改革試點工作。過去依靠 “摸著石頭過河” “邊抓牌邊定規(guī)則” 的高等教育試點改革，被納入 “于法有據(jù)”的法治化、規(guī)范化、制度化運作軌道，與政策法規(guī)的 “立改廢釋” 并舉相協(xié)調。此外，2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化教育體制機制改革的意見》 明確指出，要 “健全教育改革的試點、容錯、督查、推廣機制”[17]。近年來，多個省份和地區(qū)在試點中探索和出臺容錯糾錯機制，為改革創(chuàng)新者“兜底”，如四川省的職務科技成果權屬混合所有制改革試點，其主要任務之一即為探索建立改革試點容錯糾錯免責機制?？梢哉f，新時期高等教育試點改革在進一步優(yōu)化試點決策機制、評估機制的同時，更加注重建立健全試點容錯糾錯機制。

總而言之，我國高等教育試點改革在歷史中傳承、在傳承中發(fā)展（見表1），長期扮演著改革事業(yè)的制度創(chuàng)新供給者、合作治理推動者、政策壓力測試者等關鍵角色，且長期保持其重要性、發(fā)展性、創(chuàng)新性和科學性，為高等教育改革事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮著引導、示范、突破和帶動作用，是經(jīng)過歷史檢驗和實踐證明的中國經(jīng)驗。

表1 我國高等教育試點改革的歷史發(fā)展

二、我國高等教育試點改革運作的基本經(jīng)驗

新中國成立以來，高等教育試點改革作為黨的政治智慧與領導藝術在高等教育領域內的延伸性運用，始終貫穿于我國高等教育改革事業(yè)的總體進程中，統(tǒng)一于探索具有中國特色的社會主義高等教育發(fā)展道路的核心使命中，在多個重要方面積累了寶貴經(jīng)驗，是高等教育“中國之治” 的優(yōu)勢彰顯和特色體現(xiàn)。

1.堅持和加強黨的領導

回溯實踐歷程，新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨統(tǒng)籌社會主義建設需要，將試點工作方法運用于高等教育事業(yè)的獨立探索。改革開放以來，伴隨社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，高等教育試點改革在黨的領導下實現(xiàn)了快速發(fā)展且廣泛布局于改革事項的重難點位。步入新時代，黨和國家高度重視局部試點對全局改革的引領、示范、突破和帶動作用，高等教育試點改革進一步呈現(xiàn)綜合化、規(guī)范化、多元化的蓬勃發(fā)展態(tài)勢。西方學界盡管普遍認為分權制更易促成試驗創(chuàng)新集散高地的形成[18]，卻忽視其往往導致基層試驗各行其是、爭論不休。相比之下，我國高等教育試點改革得益于中央的總攬全局和統(tǒng)籌規(guī)劃，服務于國家發(fā)展需要且尊重人民首創(chuàng)精神，更利于實現(xiàn)頂層設計與基層探索間的辯證作用，[19]展現(xiàn)了集權模式下簡約治理所具有的強大適應能力[20]。一方面，利用重大戰(zhàn)略決策為高等教育試點改革 “把方向、謀大局、定政策、促改革”；另一方面，通過黨內對于試點工作方法論的豐富完善，為高等教育試點改革的創(chuàng)新發(fā)展提供理論支撐?？梢哉f，高等教育試點改革的階段性發(fā)展及其取得的成就離不開黨的集中統(tǒng)一領導，只有堅持和加強黨的領導，才能為高等教育試點改革的創(chuàng)新實踐提供正確方向引領與可靠組織保障。

2.有效調動多方參與積極性

諾斯（D.C.North）認為，賦予基層主體以必要的探索空間，激發(fā)創(chuàng)新積極性，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展保持“韌性” 的關鍵所在。[21]無論是新中國成立初期通過政治動員的方式，鼓勵積極探索和推廣試點經(jīng)驗，還是改革開放后以政治晉升和政策紅利為導向建立試點激勵機制，抑或是當前強調和保障頂層設計下的基層多元化、法治化、制度化探索，中央合理分權下的多元利益主體積極參與、主動作為始終是高等教育試點改革重要的制度保障與活力之源。在維護中央試點主導地位的基礎上，充分賦權、調動地方和高校試點創(chuàng)新積極性，有利于發(fā)揮其在地方性知識及首創(chuàng)精神等方面具有的獨特優(yōu)勢，減少傳統(tǒng)科層鏈條中不必要的信息耗散和經(jīng)驗失真。這既是確保制度創(chuàng)新有效供給的重要途徑，也是防范創(chuàng)新經(jīng)驗同質固化的重要手段。尤其是伴隨高等教育普及化階段的縱深發(fā)展，利益主體間的治理關系與運作模式將變得難以預測，其與日俱增的不確定性意味著高等教育試點行為及選擇空間將缺乏足夠可靠的信息支撐。[22]為此，只有充分調動多元主體試點參與積極性，圍繞試點事項構建網(wǎng)絡化議事格局，促進不同源流試點知識信息的分享、交流和整合，才能有效實現(xiàn)頂層設計與基層試驗的持續(xù)互動學習，從而優(yōu)化政策安排、促進知識生產(chǎn)、激發(fā)創(chuàng)新活力。

3.維持雙軌創(chuàng)新競合學習秩序

雙軌制作為一種運作結構，亦是一項基本經(jīng)驗，在我國不同領域轉型發(fā)展時期的改革實踐中得到了現(xiàn)實運用。我國高等教育試點改革也呈現(xiàn)出雙軌制特征，即在中央統(tǒng)一領導下，決策者自上而下地選擇并賦予部分地區(qū)或高校先行先試權，開展改革創(chuàng)新實踐；非試點地區(qū)或高校則繼續(xù)執(zhí)行常規(guī)政策要求，從而構成“對照組”，進行施策比較。在雙軌制下成為試點，一方面，這意味著獲得相關配套資源和政策紅利，若能探索出成效顯著的試點經(jīng)驗為上級所關注、吸納，甚至獲得政治晉升機會，將激勵不同地區(qū)或高校主動開展競爭合作；另一方面，雙軌制運作還將促成學習和示范效應，既包括非試點地區(qū)或高校自主展開的對于成功試點經(jīng)驗的學習效仿，也包含上級決策者組織的圍繞 “典型經(jīng)驗” 的交流學習。正如有學者指出，強大的適應能力是中國政治體制取得成功的關鍵，而其基礎在于體制的學習能力。[23]此外，在高等教育試點改革的雙軌制運作結構中，還存在一種縱向的以府學間持續(xù)互動為代表的創(chuàng)新競合學習路徑?；蛴蓻Q策者先行提出政策意向，抑或是基層自主創(chuàng)新為上級所捕獲且有意推廣，雙方將圍繞潛在試點內容或方案開展多輪試點工作，在持續(xù)互動中深化認知、合作學習、完善政策，最終形成面向廣域、可供推廣的政策方案。總之，高等教育試點改革的雙軌創(chuàng)新競合學習秩序能夠減低改革風險、減少政策阻力、推動經(jīng)驗擴散，從整體層面有效提升高等教育的創(chuàng)新能力與改革效率。

三、我國高等教育試點改革面臨的現(xiàn)實困境

誠然，高等教育試點改革作為推動我國高等教育事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，在破除體制弊端、引領改革方向、探索特色道路等方面起到了重要作用。但不可否認的是，當前試點實踐仍存在一些現(xiàn)實困境，制約著試點改革應然效能的實現(xiàn)。

1.試點理念功利化

試點理念是試點改革實踐行為的起點，特定時空背景下多元利益主體的試點理念能否趨近合理且形成共識將影響試點績效。當前，我國高等教育試點改革的試點理念功利化傾向較為明顯，不利于高等教育改革事業(yè)的整體推進。其一，試點發(fā)起方過于迷戀和苛求成功經(jīng)驗。受外部經(jīng)濟型社會彌散的實用主義、績效主義思想影響，作為試點發(fā)起方的政府在高等教育試點改革中似乎更青睞 “成功型” 試點單位。盡管追求成功并無不妥，但在試點改革中只見成功經(jīng)驗，少有失敗教訓，應引起關注。因為這不符合科學社會試驗規(guī)律和組織長遠利益，甚至部分試點決策方為了短期政績，無視現(xiàn)實條件和試點規(guī)律，急功近利地對試點單位展開層層加碼、尋新求異，這可能會加劇試點相關矛盾和沖突。其二，試點單位機會主義情結下的爭名逐利與無序競爭時有發(fā)生。在高等教育試點改革的行政化管理、績效導向和壓力型體制影響下，作為試點單位的一些試點地區(qū)和高校忽視自身組織發(fā)展條件和訴求，選擇盲目跟隨、迎合，乃至競相追逐試點資格，謀求政策紅利。由此，試點改革偏離到 “發(fā)帽子、搞項目、要資金、爭政策” 的錯誤方向上去，淪為零和博弈格局中試點單位及個人兌換試點資源、實現(xiàn)政治晉升的標簽與籌碼。加之現(xiàn)階段試點問責和監(jiān)管機制尚不健全，機會主義越軌行為的犯錯成本和代價較低，致使部分試點單位的象征化試點、惡性競爭等行為時有出現(xiàn)，高等教育事業(yè)所承載的價值理性、公共利益和發(fā)展訴求遭到僭越和消解。

2.試點運作半契約化

契約是締約主體關于議題事項和行為預期的置信承諾與權責厘定，完整且合理的契約有助于減少矛盾爭議、建構穩(wěn)定秩序。現(xiàn)實中，我國國家治理實踐中的雇傭制、分包制便是通過主體達成契約來實現(xiàn)治理資源、權責要素的層級間傳遞和流動。但我國高等教育試點改革現(xiàn)實運作卻呈現(xiàn)出 “半契約化” 特征[24]，即府學間、高校內部并未構成完整的契約關系，而這或將導致試點主體間權責脫節(jié)和行為異化。在高等教育試點改革中，中央政府憑借科層運作、項目體制對試點任務進行發(fā)包，地方政府和高校視自身條件及現(xiàn)實情況選擇是否予以申報，前者將從中遴選出具有代表性的試點單位開展試驗，并擇其成功經(jīng)驗加以收購，于更大范圍內進行擴散。然而，典型經(jīng)驗畢竟只是少數(shù)。當上級部門青睞、認可并推廣部分經(jīng)驗時，其他試點單位的創(chuàng)新方案或將失去經(jīng)驗晉升的可能，被動終止試點契約。但對于試點單位而言，試點的事權分配、風險承擔和權責擬定卻是大致相同的。因此，從理性經(jīng)濟人的角度來看，當試點改革運作處于半契約化，試點經(jīng)驗產(chǎn)權得不到認可、吸納時，部分試點單位難免出現(xiàn)策略偏差或行為異化，要么懸置試點責任、尋找制度漏洞、著眼短期利益、競逐政策紅利；要么進行 “面上創(chuàng)新”，圍繞上級需求布局、開展試點；要么選擇 “過度創(chuàng)新”，一味進行求新求異、堆砌資源，加劇高等教育試點改革的異化競爭。

3.試點場域半封閉化

在高等教育試點場域中，府學是關鍵創(chuàng)新行動主體，但僅憑府學間合作創(chuàng)新很難應對日趨多元化的試點治理需求，這勢必會影響試點改革的整體成效。部分試點單位雖然已開始通過尋求資源投入、技術支持、專業(yè)服務等方式，引入或吸納外部多元利益主體參與高等教育試點改革，但整體而言其參與程度與效度尚屬不足。一方面，外部利益主體參與不夠。受單位體制限制以及傳統(tǒng)集權管理模式和資源集中配置方式帶來的路徑依賴影響，現(xiàn)階段高等教育試點改革的行動主體仍主要局限于府學組織內部，社會外部利益主體如市場組織、第三方機構等參與不足且多以一種非常態(tài)化方式參與。如在應用型人才培養(yǎng)模式改革試點中，外部利益主體的試點參與或聯(lián)系始終不足，導致相關企業(yè)實訓、協(xié)同育人等試點活動脫離于社會需求與外部監(jiān)督。[25]另一方面，外部利益主體參與缺少必要的制度支持與合法性支撐。囿于當前高等教育試點改革內外部利益主體間的權責關系尚未厘清、制度體系有待完善，試點相關部門對外部利益主體的試點參與程度、參與方式等仍缺乏必要的制度說明或政策規(guī)定，不利于多元主體協(xié)同治理格局的形成。事實上，伴隨普及化時代媒介技術的發(fā)展，公眾等外部利益主體的高等教育治理需求、治理參照、治理期望較計劃時期有所提升，傳統(tǒng)意義上，府學內部試點場域的單一化知識供給，已難以滿足日趨擴張的多元利益主體的高等教育治理需求。

4.試點經(jīng)驗碎片化

“碎片化” 指本應完整的事物碎成諸塊，主要指代一種割裂、零碎的狀態(tài)[26]，是對整體性事物碎裂化存在樣態(tài)的一種現(xiàn)象描述。當前，我國高等教育試點經(jīng)驗呈現(xiàn)碎片化的實踐樣態(tài)，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，相關試點經(jīng)驗沒有形成整體聯(lián)動。改革開放以來，盡管我國高等教育試點改革呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢，但不同時期各項試點間、同一時期不同試點間乃至同一試點不同單位間都尚未形成有效的整體聯(lián)動機制，試點經(jīng)驗限于部門內部，改革試點的前后接續(xù)、經(jīng)驗總結、啟動叫停等工作仍有待完善。以國家開放大學為例，從早期廣播電視大學的自學視聽生試點、注冊視聽生試點，到近年來探索開放大學建設模式試點，共計20多項改革試點不斷開展、停止。其中，現(xiàn)代遠程教育工程試點持續(xù)進行了22 年之久。[27]另一方面，部分試點經(jīng)驗難以進行有效推廣。除試點改革作為特定時空范圍內的試驗活動，在具有自然地理、行政區(qū)劃和時代烙印三重屬性下所普遍面臨的 “特定型” 時空場域限度影響外，一些試點地區(qū)或高校在縱向考核和橫向競爭的雙重壓力下利用信息不對稱，盲目進行試點資源堆砌和人為操縱，夸大試點成功經(jīng)驗，包裝、美化試點績效，用轟轟烈烈的形式代替扎扎實實的內容，致使試點改革淪為 “溫室盆景”，大大降低了試點經(jīng)驗的推廣可能性，繼而不免出現(xiàn)南橘北枳、止于示范的試點亂象。

四、我國高等教育試點改革未來的路徑展望

新中國成立以來，尤其是改革開放以來，試點改革因應高等教育事業(yè)需要而蓬勃發(fā)展，是名副其實的中國經(jīng)驗?？梢灶A見，站在新的歷史起點，高等教育試點改革在我國高等教育事業(yè)改革與發(fā)展中將扮演更加重要的角色，亦將面臨種種更加嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為此，面向新時代，須在全面深化改革進程中著力對高等教育試點改革予以改進和完善。

1.轉變試點價值觀念

首先，樹立理性的成敗觀念。既不過分苛求成功，合理認識試點改革的運作功能與使用限度，又能坦然接受失敗，從過程中汲取經(jīng)驗教訓。試點出現(xiàn)風險或失敗在所難免，關鍵在于辨別和理解問題表象背后的警示意義，讓政策壓力得到充分釋放以發(fā)揮“安全閥” 作用，[28]從而提升高等教育系統(tǒng)的調節(jié)能力、學習能力、恢復能力和創(chuàng)新能力。其次，塑造正確的協(xié)作觀念。決策者要擺脫 “設計主義” 慣性思想，基于組織信任或權力約束來減少不必要的試點干預，試點單位則應激發(fā)內生動力、主動謀新求變，從 “要我試點” 到 “我要試點”，摒棄“等、靠、要” 的依傍式惰性思想。最后，秉持合理的公私觀念。試點單位須扭轉功利化試點思維，超越 “自利性” 部門利益觀，提高自身組織發(fā)展與試點項目工作的關聯(lián)程度，將整體層面試點改革的目標實現(xiàn)與經(jīng)驗推廣作為各項改革決策的行動旨歸，從而回應高等教育系統(tǒng)的改革訴求與公眾利益。

2.完善試點配套機制

現(xiàn)階段高等教育試點改革應加強關鍵環(huán)節(jié)的制度設計，由問題導向轉為目標導向，提升試點運作機制的科學性。一是優(yōu)化激勵機制。決策方需秉持 “包容性授權” 原則，在整體風險可控的前提下充分賦予并保障基層單位的試點行為權限，調整試點資源配給方式，由事前動員型激勵轉向成果認證型獎勵，通過加大對績效出眾試點單位補償和獎勵的方式，實現(xiàn)對基層試點經(jīng)驗產(chǎn)權的收購、推廣。二是完善容錯機制。有關部門須加快制定相關容錯糾錯的專門性法規(guī)條例，明晰容錯標準與核驗程序，適當降低容錯指標的剛性程度，使試點容錯糾錯有章可循、依規(guī)行事的同時不失其靈活性。三是強化問責機制。政府應在加快構建高等教育試點法律法規(guī)等主體規(guī)制手段的同時，督促組織協(xié)會與專家行業(yè)，包括高校部門盡快形成相關規(guī)范、標準等 “軟法” 規(guī)則，以 “執(zhí)行金字塔” 模式對試點 “越軌” 行為依法據(jù)實問責、逐級提升執(zhí)行。[29]四是健全退出機制。督導機構需周期性開展對高等教育試點項目的常態(tài)化監(jiān)督與清理工作，對于嚴重逾期且偏離試點目標的項目予以清退和通報。

3.優(yōu)化試點行動空間

高等教育試點改革的創(chuàng)新行動空間需加快改善和優(yōu)化，逐漸由政府主導型向社會參與型轉變。第一，提升空間的包容性。有關部門須盡快依法厘定各類試點主體的權責邊界、內容、程序及方式，可參照權力 “負面清單” 或置信承諾的方式，保障行動空間，劃定干預邊界。政府要激發(fā)各類行動主體的內生活力，營造良好的制度環(huán)境、凝聚多元共治文化、塑造主體參與共識，完善多元主體試點參與機制，保障多元參與、維護合法參與、提升有效參與。第二，擴大空間的開放性。政府應在試點改革的試驗、評估和推廣等不同階段主動增加和保障外部社會力量的參與渠道，并基于試點利益各方所擁有的知識特點與行動優(yōu)勢，構建促進內外部不同源流知識信息間持續(xù)交互的行動網(wǎng)絡，以加強主體協(xié)同合作、增進協(xié)商對話。第三，增強空間的流動性。有關部門應分門別類地加快構建跨部門、跨層級、跨區(qū)域的高等教育試點信息數(shù)據(jù)服務平臺，合理引入并利用大數(shù)據(jù)、云平臺等信息技術，形成多元共治的信息交互空間與知識生產(chǎn)長效機制[30]，真正實現(xiàn)精準施策、長效治理與個性化服務的有機結合，促成高等教育試點改革的共建、共治與共享。

4.遵循試點運作規(guī)律

首先，鼓勵真試真驗，減少人為干預。政府應逐漸在高等教育試點改革中引入社會試驗思想和科學評估方法，綜合評判試點行動與績效間的因果關系，允許不同區(qū)域、層次和類型的高校自主進行差別化試點探索，減少特殊化支持與行政化干預，以真正達到政策壓力測試的效果。試點單位要有改革成本意識，不能盲目尋求 “為試而試”，全然以功利化、行政化思維推進試點工作，導致創(chuàng)新實踐陷入績效至上的桎梏。其次，尊重高等教育組織特點及育人規(guī)律。高等教育試點改革應避免基于 “短平快”的績效苛求而對試點進行簡單化編碼和表層化解讀，須遵循高等教育系統(tǒng)的內在運行邏輯和規(guī)律，克服并扭轉過度行政化、單一化和形式化的試點運作傾向，營造契合于高等教育組織特性的行動環(huán)境。這就要求試點單位在日常管理與質量評價上，維護和保障師生群體的主體地位、基本權利和價值訴求，而非僅將其視作外部工具化、功利化目的實現(xiàn)之手段。須尊重高等教育所承載的人文精神、責任倫理和育人旨歸，尤其在當前高等教育量化管理盛行、績效主義蔓延的背景下，更要注重教育的未來屬性和育人規(guī)律，妥善處理好試點績效、育人評價和市場標準間的差異沖突。