■ 李慧強

（中國糧食研究培訓中心，北京 100834）

0 引言

當前，國際局勢波譎云詭、世紀疫情仍在持續(xù)，俄烏沖突對全球谷物市場造成的沖擊加劇了全球糧食價格上漲態(tài)勢，不少國家重啟糧食保護主義策略，糧食供應(yīng)鏈建設(shè)受阻，都不同程度地影響了糧食產(chǎn)供國際合作。由于我國糧食進口逐年增加，因而受國際糧食市場影響日益顯著。如何從容應(yīng)對百年變局和世紀疫情，推動經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，是國家決策層必須考慮的重大問題。對“三農(nóng)”領(lǐng)域來說，著眼于國家重大戰(zhàn)略需要，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)則是根本要求。但是，受人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與資源環(huán)境承載力等影響，我國糧食產(chǎn)需將長期保持緊平衡態(tài)勢，特別是受水土資源等因素制約，糧食增產(chǎn)壓力加大，因此實施最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制“非糧化”，守住耕地紅線，是保障糧食安全的基本要求。

耕地“非糧化”通常指在耕地上種植蔬菜、水果、花卉等經(jīng)濟作物的行為[1]，也有學者認為“非糧化”泛指耕地沒有用于種植糧食作物的行為，主要表現(xiàn)為耕地撂荒閑置、糧食生產(chǎn)用地上種植經(jīng)濟作物，以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展減少糧食播種面積等[2]。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，近年來耕地“非糧化”問題受到重點關(guān)注，為此國家先后多次出臺防止耕地“非糧化”的相關(guān)政策。

如何遏制耕地“非糧化”也是學者們的研究熱點。目前國內(nèi)學術(shù)界從農(nóng)民收益、糧食安全及“非糧化”驅(qū)動因素等視角[3-5]，圍繞“非糧化”問題開展了一些探索研究，形成了一系列研究成果。任大鵬等從法律規(guī)制的研究角度指出，防止“非糧化”的法律制度構(gòu)建應(yīng)當以國家干預理論為核心，以賦權(quán)、限權(quán)、激勵的設(shè)計思路為導向，最終達到兼顧保障農(nóng)民收益與國家糧食安全目標的效果[6]。

針對已有耕地“非糧化”研究的局限[7]，不少學者指出國家層面做出制度設(shè)計是解決“非糧化”問題的關(guān)鍵，首當其沖應(yīng)當破解農(nóng)民種糧比較收益偏低的難題，解決農(nóng)民短期經(jīng)濟效益與國家長期糧食安全之間的矛盾。畢雪昊等認為，應(yīng)通過完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對家庭勞動力的約束，以加大糧食補貼力度等多種方式提高種糧收益[8]。劉向南等以全國33個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點地區(qū)為研究對象，構(gòu)建農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)理論框架[9]。付登鑫等以浙江省臺州市杜橋鎮(zhèn)為例，探索經(jīng)濟發(fā)達省份糧食主產(chǎn)地“非糧化”治理邏輯與路徑[10]。而阮海波等則認為，國家遵循的是政治邏輯，農(nóng)民遵循的是經(jīng)濟邏輯，兩者之間難以耦合[11]。但仔細推敲，其研究的立足點還是基于制度邏輯這一前設(shè)。同時，“非糧化”整治作為土地管控政策[12]，其本身的屬性即為政策。所以，從制度政策角度切入，是破解耕地“非糧化”問題的關(guān)鍵所在。

上述研究深化了耕地“非糧化”問題的探討，明確了研究方向，但已有研究從政策文本角度探討“非糧化”的相對較少，尤其缺乏總結(jié)政策規(guī)律的研究，以致在一定程度上影響了耕地“非糧化”治理實踐。在某種程度上，“非糧化”現(xiàn)象的本質(zhì)是以種糧收益為核心的農(nóng)民種植意愿、行為與以保障國家糧食安全為目標的政策決策和執(zhí)行之間的差異。為此，本文嘗試在已有研究基礎(chǔ)上，對歷年來防止“非糧化”相關(guān)國家政策進行梳理，從政策表述的變化、政策制定的重點及相關(guān)影響制約因素等方面開展研究，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從中總結(jié)出具有普遍性的規(guī)律，以期豐富“非糧化”問題相關(guān)研究，為“非糧化”治理實踐提供參考借鑒。

1 防止“非糧化”政策制定的演變特征分析

初步梳理統(tǒng)計，在國家政策文件層面中，涉及防止“非糧化”的相關(guān)制度政策約80余項，通過關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)，“非糧化”一詞最早出現(xiàn)于2008年，2020年后相關(guān)政策文件出臺的力度明顯加大。縱觀防止“非糧化”政策演變進程，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)防止土地進行非農(nóng)生產(chǎn)，到鼓勵和引導工商資本發(fā)展糧食生產(chǎn)，再到防止耕地“非糧化”以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，其邏輯主線一直圍繞糧食生產(chǎn)，特別是近年來政策制定的力度在不斷加大，政策針對的對象則在不斷縮小，這表明“非糧化”背后的糧食生產(chǎn)及其相關(guān)問題始終是關(guān)系我國國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。

1.1 政策制定的邏輯主線是始終圍繞糧食生產(chǎn)

準確把握防止“非糧化”政策制定的邏輯主線，對于當下“非糧化”治理實踐和科學研判未來“非糧化”治理方向具有重要意義。從歷年政策文件看，其邏輯主線始終是注重糧食生產(chǎn)。通過中國知網(wǎng)檢索，最早涉及“非糧化”的研究出現(xiàn)于1990年，但研究內(nèi)容卻是20世紀80年代中后期因耕地種植結(jié)構(gòu)失衡導致糧食供給再度緊張問題[13]，而糧食供給緊張是理清此后防止“非糧化”政策文件線索的重點。

比如，2008年底，為防止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的“非糧化”等問題，國家農(nóng)業(yè)部門出臺《關(guān)于做好當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》，從加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的角度，指導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。而做好土地流轉(zhuǎn)不但有利于促進適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也有利于解除農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)的后顧之憂，防止土地拋荒[14]，而拋荒通常也被認為是“非糧化”的表現(xiàn)形式之一。此后，相關(guān)政策文件從加強糧食生產(chǎn)的角度對此進行了強調(diào)。2014年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》指出，鼓勵有條件的農(nóng)戶在自愿前提下，將承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體。在流轉(zhuǎn)過程中，要避免“非糧化”、堅決禁止“非農(nóng)化”[15]。

工商資本天生具有逐利傾向，下鄉(xiāng)后在成本和市場機制的引導下，通常會排斥種植收益較低的糧食作物而大量種植經(jīng)濟作物，從而加劇耕地“非糧化”問題。2014年，在中央農(nóng)村工作會議提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略后，針對工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地，加劇耕地“非糧化”的問題，國家相關(guān)部門出臺了一系列制度文件，如《農(nóng)業(yè)部關(guān)于切實抓好糧食生產(chǎn) 保障國家糧食安全的通知》（2014年）[16]、《農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》（2015年）[17]、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（2020年）[18]等。這些文件的重點均是防止部分工商資本流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設(shè)，從而影響糧食生產(chǎn)。

近年來，隨著國際國內(nèi)形勢的變化，特別是新冠肺炎疫情使糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品受到?jīng)_擊，糧食供應(yīng)不確定性增加。同時，土地流轉(zhuǎn)、工商資本下鄉(xiāng)等引致的違法違規(guī)問題頻發(fā)，進一步加劇耕地“非糧化”問題。為此，國家從糧食安全的高度連續(xù)發(fā)文強調(diào)耕地資源要優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)（表1）。比如，2020年9月和11月國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》[19]，指向部分鄉(xiāng)村建設(shè)中的壓減糧食生產(chǎn)等耕地“非糧化”行為，強調(diào)要采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國家糧食安全的生命線。

表1 2020年以來國家層面涉及“非糧化”的重點政策文件匯總

1.2 政策制定的頻率加快和效力級別不斷提高

自2008年相關(guān)文件中出現(xiàn)“非糧化”表述以來，近年出臺政策制度的數(shù)量、類別和效力級別都在不斷增加，這些充分表明關(guān)于治理“非糧化”的政策力度在不斷加大，糧食生產(chǎn)的重要性越來越受到重視。

從防止“非糧化”政策制定的數(shù)量和類別看，在2020年之前，各年度制定涉及防止“非糧化”的制度政策共有9個。但在2020年之后，特別是2020年頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》后，涉及防止“非糧化”相關(guān)政策呈現(xiàn)井噴之勢，其總數(shù)接近2020年之前政策數(shù)量的5倍，僅2021年就有40余個。2020年和2021年涉及防止“非糧化”的相關(guān)政策共有66個，占歷年政策制定數(shù)量總和的83%左右。在2020年之前，涉及防止“非糧化”的相關(guān)政策制定主要集中在土地和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在2020年之后則擴展至財政、審計、國有資產(chǎn)、林業(yè)、建設(shè)、環(huán)境保護和教育等不同領(lǐng)域。

從政策的效力級別看，在2020年之前，涉及防止“非糧化”的相關(guān)制度政策主要是部門規(guī)范性文件，發(fā)布部門以原農(nóng)業(yè)部為主。在2020年之后，則擴展至司法解釋、部門規(guī)章、部門工作文件和地方性法規(guī)等不同層級，發(fā)布部門則延伸至全國人民代表大會、全國人大常委會、國務(wù)院、最高人民法院、國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部、國家林業(yè)和草原局等各機構(gòu)，同時北京、天津、河北、山西等10多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也發(fā)布了相關(guān)地方法規(guī)和制度文件。

1.3 政策制定針對的對象更為明確

通過政策文件梳理可以發(fā)現(xiàn)，最早涉及防止“非糧化”政策針對的對象是土地流轉(zhuǎn)過程中的“土地”，在2020年前后規(guī)制的對象主要是“耕地”。2022年以來則限定為“基本農(nóng)田”，政策指向的對象的層次在逐步下降（表2）。

表2 防止“非糧化”政策針對的對象變化情況

防止“非糧化”政策治理的對象最初是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地。如原農(nóng)業(yè)部2008年發(fā)布的《關(guān)于做好當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》和2014年發(fā)布的《關(guān)于切實抓好糧食生產(chǎn) 保障國家糧食安全的通知》指向的對象都是“土地”。而《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2021年）所稱農(nóng)村土地，是指除林地、草地以外的，農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地和其他用于農(nóng)業(yè)的土地。通過招標、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，如果經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書，也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。換言之，此處所指的“土地”是一個遠遠大于耕地的概念。

后來防止“非糧化”政策治理的對象在無形中轉(zhuǎn)變?yōu)椤案亍薄Ｈ?011年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中存在著耕地占多補少、占優(yōu)補劣和非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象，此處指向的對象則是“耕地”[20]?！案亍睆淖置婵词怯糜诟鞯耐恋?，根據(jù)2017年國家質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫總局發(fā)布的《全國土地利用現(xiàn)狀分類和編碼》(GB/T 2010—2017)可知，通常所講耕地主要是指用來種植農(nóng)作物的土地，包括熟地、新開發(fā)耕地、復墾土地、整理地、休閑地等。從《耕地占用稅法》對耕地的界定看，耕地是指用于種植農(nóng)作物的土地。所以，“土地”和“耕地”是兩個不同的概念。

當然，在政策文件實際制定過程中，“土地”和“耕地”的表述常存在混用現(xiàn)象。比如，2014年《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》指出，要避免出現(xiàn)“非糧化”、堅決禁止“非農(nóng)化”，針對的依然是土地流轉(zhuǎn)過程中的“土地”。但隨著政策貫宣的深入，相關(guān)詞匯的表述逐漸趨向一致，在2020年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》中，則直接明確防止“非糧化”規(guī)制的對象是“耕地”。

值得注意的是，2022年以來，關(guān)于防止耕地“非糧化”針對對象的表述被更換成“基本農(nóng)田”，如習近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員時指出，要堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，不同于之前“遏制耕地‘非農(nóng)化’、防止耕地‘非糧化’”的表述。此后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部《關(guān)于做好2022年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項目實施工作的通知》等文件中也使用了遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”的表述[21]?；巨r(nóng)田即永久基本農(nóng)田，按照《基本農(nóng)田保護條例》解釋，基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，也就是說基本農(nóng)田是耕地的一部分。

盡管目前存在“耕地”和“基本農(nóng)田”表述混用的情況，但隨著政策的演進，相關(guān)的表述會逐漸趨同，這也說明目前政策的制定越來越注重基層實際和政策的可執(zhí)行性。

2 防止“非糧化”政策存在的問題

現(xiàn)有防止“非糧化”政策保障了糧食播種面積的基本穩(wěn)定，促進了糧食綜合生產(chǎn)能力的提高。但受政策本身和城鄉(xiāng)差異、補貼受限及監(jiān)管困難等因素影響制約，目前政策還存在一些短板和不足。

2.1 防止“非糧化”政策制定及執(zhí)行過程中存在著盲點

從政策本身看，防止“非糧化”政策制定及執(zhí)行過程中存在著盲點?！胺羌Z化”問題成因復雜，表現(xiàn)形式多樣，現(xiàn)行政策對“非糧化”缺乏明確的界定，容易造成政策制定、政策執(zhí)行及監(jiān)管與實際問題的錯位，在一定程度上偏離了政策制定的初衷。政策制定者以保障國家糧食安全為前提，以耕地的數(shù)量與質(zhì)量為具體目標，同時試圖保障耕種主體的收益，但在實際治理過程中為兼顧各方利益，會模糊“非糧化”內(nèi)涵，從而掩蓋問題的實質(zhì)，影響政策實施效果。相對于工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地問題等“非糧化”外因[22]，農(nóng)民種糧收益低則是內(nèi)因，當?shù)檬еg產(chǎn)生矛盾時，內(nèi)因容易通過外因起作用，導致“非糧化”現(xiàn)象出現(xiàn)，直接威脅糧食生產(chǎn)，而提高農(nóng)民種糧經(jīng)濟收益則是確保國家糧食安全的關(guān)鍵[23]。同時，政策與政策之間的系統(tǒng)性和協(xié)同性不足，導致耕種主體的糧食生產(chǎn)責任得不到強化，也對保障糧食安全產(chǎn)生了消極影響。此外，其他問題還包括防止“非糧化”政策與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、縣鎮(zhèn)村規(guī)劃布局、環(huán)境資源等相關(guān)規(guī)劃銜接不夠，缺少系統(tǒng)協(xié)同推進的戰(zhàn)略謀劃等。

2.2 防止“非糧化”政策還受城鄉(xiāng)差異、補貼受限及監(jiān)管困難等因素制約

從外部環(huán)境看，防止“非糧化”政策還受城鄉(xiāng)差異、補貼受限和監(jiān)管困難等諸多因素制約。從城鄉(xiāng)差異看，通常認為“非糧化”問題的根源是我國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，而“非糧化”問題則是城市化快速發(fā)展背景下的產(chǎn)物。長期以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)發(fā)展，類似于工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”現(xiàn)象在未來仍會出現(xiàn)。當形勢趨于緊張時，同樣會加劇“非糧化”問題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，工商資本等社會資本下鄉(xiāng)會變相侵占耕地，部分地方政府在追求政績的沖動中，與工商資本合謀，導致漠視或助長“非糧化”的行為。

從糧食補貼看，我國糧食補貼政策對農(nóng)民增收起到了積極的促進作用。但隨著形勢變化，現(xiàn)行糧食生產(chǎn)性補貼政策逐漸顯現(xiàn)出補貼標準低、補貼結(jié)構(gòu)不合理等問題，影響了政策實施效果。目前各種補貼與承包耕地面積掛鉤，而與糧食生產(chǎn)和銷售相關(guān)性不強，導致原本針對種糧農(nóng)戶的優(yōu)惠政策擴大為面向全體農(nóng)民，違背了糧食補貼政策制定的初衷。由于農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)耕地情況較為普遍，導致常有實際種糧者無法獲得補貼的情況發(fā)生。各地采用“一折通”等方式發(fā)放，情況不一、補貼資金調(diào)撥不一致，糧食補貼發(fā)放存在一定的延遲現(xiàn)象，影響了農(nóng)民種糧積極性。

從監(jiān)管機制上看，防止“非糧化”政策已實行多年，近年來力度加大，在一定程度上調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，但現(xiàn)有監(jiān)管機制仍存在較大的完善空間。我國地域廣闊，耕地眾多且分散，“非糧化”問題隨著形勢變化不斷轉(zhuǎn)化，在耕地上種植非糧作物，特別是違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)等問題時有發(fā)生，但由于違法違規(guī)鑒定標準模糊，缺乏強有力的監(jiān)管手段，導致監(jiān)管操作成本較高，無法切實發(fā)揮監(jiān)管作用。

3 關(guān)于“非糧化”治理的幾點思考

“非糧化”問題的形成是多因素共同作用的結(jié)果，農(nóng)民收入、糧食生產(chǎn)和政策制定是其中關(guān)鍵。要正視農(nóng)民作為糧食生產(chǎn)者樸素的利益需求，針對問題，健全規(guī)劃、金融信貸、補貼和動態(tài)監(jiān)管機制，不斷增強政策的包容性和彈性，在糧食安全和農(nóng)民增收之間找到合適的平衡點，共同緩解直至最終化解“非糧化”難題。

3.1 強化規(guī)劃的管制作用，優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，保障基本農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)

根據(jù)國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護監(jiān)管規(guī)劃和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃要求，結(jié)合縣、鎮(zhèn)、村規(guī)劃布局，推進縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等一體規(guī)劃，優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局，增強土地利用總體規(guī)劃剛性約束作用，從源頭清理滋生“非糧化”問題的土壤。根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)不同地域及資源特征，鼓勵以若干個毗鄰的市縣為單位，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間進行合理規(guī)劃，按照農(nóng)民種植經(jīng)濟作物與糧食作物的利益平衡的原則，對耕地進行重新整治劃分，調(diào)整優(yōu)化糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作等多種方式，把撂荒耕地利用起來實行連片種植，保證糧食種植面積相對穩(wěn)定，確保18億畝耕地實至名歸，為糧食生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展奠定耕地基礎(chǔ)。

3.2 通過金融信貸、補貼政策等支持，提高農(nóng)民種糧的積極性

習近平總書記多次強調(diào)，增加農(nóng)民收入是“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)，這為謀劃“非糧化”治理工作指明了方向。種糧比較效益偏低是導致“非糧化”問題的重要原因，因此要發(fā)揮政策導向作用，支持農(nóng)民提高種糧收益。應(yīng)出臺金融支持政策，探索農(nóng)民申請糧食生產(chǎn)貸款等方式，滿足農(nóng)民融資的需要。應(yīng)充分利用財政資金引導社會投資，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投放，減輕農(nóng)民糧食生產(chǎn)的后顧之憂。建立糧食生產(chǎn)者和商業(yè)性保險公司風險共擔機制，重點支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，積極推進糧食生產(chǎn)區(qū)域化布局。應(yīng)按照黨政同責的最新要求，優(yōu)化糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和產(chǎn)銷區(qū)補貼的分配方式。在符合WTO規(guī)則的前提下，參考借鑒浙江省臺州市等試點個案的成功經(jīng)驗[10]，有效結(jié)合“行政控制”的政府邏輯與“技術(shù)驅(qū)動”的農(nóng)戶邏輯，研究探索有利于增加農(nóng)民收益的具體辦法，政府在介入過程中應(yīng)注意方式方法,合法有序推進[24]，確保種糧整體方向的穩(wěn)定和種糧經(jīng)濟效益的提高，不斷提高農(nóng)民種糧積極性。

3.3 明確分類指導，建立健全耕地“非糧化”動態(tài)監(jiān)管機制

按照問題成因、對耕地和糧食生產(chǎn)的不同影響程度，對“非糧化”現(xiàn)象進行分類，統(tǒng)籌制定糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)監(jiān)管思路，采用不同的治理手段，建立健全“非糧化”動態(tài)監(jiān)管機制。比如，根據(jù)“非糧化”種植行為對耕地糧食產(chǎn)出的不同影響，將“非糧化”行為分為非糧食類食物、非食用類農(nóng)產(chǎn)品、非農(nóng)產(chǎn)品三類[6]，監(jiān)管“非糧化”行為的力度由高到低排序依次是毀壞耕作層的、對耕作層造成可恢復性損傷的、對耕作層基本無負面影響的。不同“非糧化”行為之間，會隨著內(nèi)外界因素的變化而進行相互轉(zhuǎn)換，未對耕作層造成負面影響的行為也要監(jiān)管。以往由于缺乏切實可用的監(jiān)管手段，加大了“非糧化”治理的難度。目前衛(wèi)星遙感技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析等信息化手段已經(jīng)應(yīng)用在破解“非糧化”難題上[25]。2022年1月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》啟動2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作，和往年相比，2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作首次提出監(jiān)管耕地“非糧化”，對非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或挖塘養(yǎng)魚等“非糧化”問題要堅決依法依規(guī)處理[26]。因此，在對“非糧化”行為進行分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過引入大數(shù)據(jù)、無人機和農(nóng)業(yè)遙感等新一代信息技術(shù)，積極探索智能化監(jiān)管平臺等手段[27]，積極探索不同區(qū)域的“非糧化”動態(tài)監(jiān)管機制，積極解決假借建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施項目名義實施非農(nóng)業(yè)建設(shè)等行為，不斷推進“非糧化”治理的精細化管理。

4 結(jié)語

綜上所述，本文在對耕地“非糧化”行為進行界定的基礎(chǔ)上，通過梳理已有研究成果，確定通過政策文本切入的研究視角。通過梳理分析發(fā)現(xiàn)，盡管制定防止“非糧化”政策的出發(fā)點有所不同，但糧食生產(chǎn)始終是政策制定者關(guān)注的重點。而“非糧化”這個詞語本身就限定了政策制定的核心在“糧食”，不管針對的對象是土地、耕地還是基本農(nóng)田，“糧食生產(chǎn)”將成為制定政策的重要關(guān)鍵詞之一。針對“非糧化”治理的復雜性和長期性，基于前述分析，本文提出應(yīng)強化規(guī)劃的剛性約束作用，保障基本農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)，并通過金融信貸和補貼政策等手段，提高農(nóng)民種糧的積極性。同時，充分利用遙感技術(shù)、大數(shù)據(jù)和無人機等新一代信息技術(shù)，在對“非糧化”行為進行分類管理的基礎(chǔ)上，建立健全“非糧化”動態(tài)監(jiān)管機制，實行監(jiān)測評價，妥善化解基本農(nóng)田“非糧化”難題。

從未來防止“非糧化”政策的發(fā)展方向看，政策制定將緊緊圍繞切實穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的主線，不斷鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。民以食為天，保障國家糧食安全是永恒的主題。而保障糧食安全，關(guān)鍵是保證糧食生產(chǎn)能力，但受人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境承載力等影響，我國糧食產(chǎn)需將長期保持緊平衡態(tài)勢，特別是受水土資源等因素制約，糧食增產(chǎn)壓力加大。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》[28]和《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》[29]等均提出堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴格管控“非糧化”，表明在“十四五”時期防止“非糧化”依然是亟待解決的重大問題。

從未來防止“非糧化”的政策對象看，重點可能在“基本農(nóng)田”上。2020年以來，政策文件的數(shù)量、類別和效力級別都在不斷增加，表明國家對糧食生產(chǎn)關(guān)注度越來越高。而政策針對的對象從土地、耕地到基本農(nóng)田，層次在逐漸縮小，充分表明政策制定越來越精準，遏制基本農(nóng)田“非糧化”的治理方向不會發(fā)生根本改變。多措并舉遏制基本農(nóng)田“非糧化”增量，確保18億畝耕地實至名歸，將是未來“非糧化”治理的主要方向。

從未來防止“非糧化”的監(jiān)管機制上看，農(nóng)業(yè)遙感等新一代信息技術(shù)將使監(jiān)管變得更加精準。農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)是大勢所趨。農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)在加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理水平方面作出了貢獻，信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)園區(qū)監(jiān)測評價體系中也有不同程度的應(yīng)用[30]。隨著自然資源部衛(wèi)片執(zhí)法等工作的深入開展，衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)在加強耕地種糧情況監(jiān)測評價方面的作用將日益凸顯。而信息化治理手段將推進“非糧化”監(jiān)管工作邁向常態(tài)化、規(guī)范化和制度化，通過日常監(jiān)測與定期評價相結(jié)合的方式，對解決假借建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施項目名義實施非農(nóng)建設(shè)等行為發(fā)揮更加顯著的監(jiān)管作用，進一步守住國家糧食安全生命線。