陳冠泓

（長(zhǎng)安大學(xué)土地工程學(xué)院，陜西 西安 710054）

0 引言

20世紀(jì)以來(lái)，隨著城市不斷發(fā)展壯大，“城市病”已屢見不鮮，如居住環(huán)境不斷惡化、交通秩序混亂、能源緊缺、住房緊張、人地矛盾日益突出等。這些問(wèn)題導(dǎo)致城市發(fā)展處于失衡及無(wú)序狀態(tài)，資源的不合理利用、居民生活質(zhì)量低下以及城市發(fā)展的衰退，逐漸發(fā)展成為全球普遍性的問(wèn)題。城市更新已逐步成為破解城市難題、推動(dòng)城市發(fā)展的重要途徑。并且隨著城市問(wèn)題的改變，城市更新的方式及目標(biāo)也隨之發(fā)生改變，由以前的大拆大建，到現(xiàn)在的微改造、微更新。

2009年，廣東省政府出臺(tái)了一系列政策文件，將廣州、深圳、東莞、佛山等城市列為“三舊”改造的先試先行城市，全面推進(jìn)“三舊”改造工作的開展，從而實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約的目標(biāo)［1］。

西方學(xué)者從政策［2］及理論、社區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)［3-4］等角度做了大量城市更新研究。由于國(guó)情差異，我國(guó)學(xué)者對(duì)城市更新的研究起步較晚，對(duì)城市更新的側(cè)重點(diǎn)有所不同，主要集中在研究城市更新的策略與實(shí)施工具［5］、可持續(xù)發(fā)展、開發(fā)模式、利益主體之間的博弈等。在城市更新績(jī)效的評(píng)價(jià)研究中，Grace K.L.Lee和Edwin H.W.Chan對(duì)香港的城市更新績(jī)效評(píng)估中，運(yùn)用層次分析法，選取經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三方面的指標(biāo)，以德爾斐法確定指標(biāo)權(quán)重，建立了城市更新績(jī)效評(píng)估體系［6］。鄭沃林等［7］通過(guò)德爾菲法、熵值法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，用綜合評(píng)價(jià)法和TOPSIS模型評(píng)價(jià)法相結(jié)合評(píng)價(jià)了廣州市白云匯、安華匯舊村莊改造績(jī)效項(xiàng)目。目前，城市更新績(jī)效評(píng)價(jià)大多使用主成分分析法、層次分析法、模糊綜合評(píng)判法，均屬于主觀評(píng)價(jià)類型，受到主觀性影響較大?？陀^評(píng)價(jià)法中，主要有回歸分析法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（Data Envelope Analysis，簡(jiǎn)稱DEA）是一種效率評(píng)價(jià)方法，它跨越了數(shù)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域［7］。該方法是一種動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)方法，可避免系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)節(jié)相互影響而造成的影響。將整個(gè)研究區(qū)域看作一個(gè)灰色系統(tǒng)，不正面研究各個(gè)因子的交互作用，重點(diǎn)考慮輸入和輸出，因此可以較為準(zhǔn)確地表示每個(gè)決策單元（簡(jiǎn)稱DMU）的相對(duì)有效性，得到研究區(qū)域的更新效果，故本研究采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析研究方法，運(yùn)用多輸入、多輸出指標(biāo)對(duì)2010—2020年廣州市城市更新工作績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以期對(duì)廣州城市更新的未來(lái)走向提供一定的導(dǎo)向作用。

1 廣州市城市更新概況回顧

廣州市城市更新可分為三個(gè)級(jí)段，2009年以前，主要以危房、破房及棚戶區(qū)改造等形式進(jìn)行，政府投入大量的資金，主要目的是提高環(huán)境水平。2009—2014年，廣州市人民政府先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號(hào)）[8]和《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見》（穗府〔2012〕20號(hào)）［9］，“56號(hào)文”提出，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升城市形象和功能提升、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等戰(zhàn)略部署，合理規(guī)定“三舊”改造范圍，進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平和產(chǎn)出效益［8］?！?0號(hào)文”的補(bǔ)充意見中提出強(qiáng)化政府主導(dǎo)、強(qiáng)化市場(chǎng)配置土地資源能力、注重保護(hù)“舊城”歷史文化等。這一階段為廣州市初步搭建了城市更新的相關(guān)政策框架，為之后政策的不斷完善提供了基礎(chǔ)。

2015—2018 年，廣州市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》（穗府規(guī)〔2017〕6號(hào)）［10］和“1+3”政策，其中”6號(hào)文”加強(qiáng)了城市更新年度計(jì)劃的審批，提出應(yīng)積極推進(jìn)成片連片的改造，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目聚集，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)高端化、低碳化、集群化、全國(guó)化發(fā)展［10］?！?+3”政策主要特點(diǎn)是提出以政府為主導(dǎo)、引入市場(chǎng)運(yùn)作的方式，并注重傳統(tǒng)文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型，并創(chuàng)新性提出“微改造”，更加注重項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)期的利益。

2019年，廣州市人民政府辦公廳印發(fā)了《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則的通知》（穗府辦規(guī)〔2019〕5號(hào)），提出動(dòng)態(tài)調(diào)整“三舊”改造數(shù)據(jù)庫(kù)，每季度調(diào)整一次，全面推進(jìn)舊村改造、加大舊廠房改造項(xiàng)目收益支持、推進(jìn)城市更新微改造。至此，廣州市的城市更新更加注重文化的傳承、根脈的延續(xù)，注重居民的生活環(huán)境改善。以國(guó)土空間規(guī)劃為戰(zhàn)略對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行引領(lǐng)，統(tǒng)籌“三生空間”布局，按照“多規(guī)合一”和全市“一盤棋”的要求，使城市更新各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。

2 廣州市城市更新績(jī)效評(píng)價(jià)研究方法

2.1 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法于1978年由Charnes、Cooper和Rhodes三人提出。首次提出來(lái)的是CCR模型，該模型假設(shè)規(guī)模收益不變（Constant Returns to Scale，CRS），得出的效率為綜合技術(shù)效率，包含了規(guī)模收益的成分［11］。1984年，Banker、Charnes和Cooper提出了BCC模型，此模型基于規(guī)模收益可變（Variable Returns to Scale，VRS），得出的效率為“純技術(shù)效率”（Pure Technical Efficiency，PTE）。CCR和BCC模型都可以分為兩種導(dǎo)向：投入導(dǎo)向和產(chǎn)出導(dǎo)向?；谕度雽?dǎo)向的模型，是在產(chǎn)出不變的條件下，各項(xiàng)投入可以等比例縮減的程度來(lái)對(duì)無(wú)效率的狀況進(jìn)行測(cè)算［12］。基于產(chǎn)出導(dǎo)向的模型則反之。

2.2 DEA的基本模型CCR模型

現(xiàn)用（X，Y）來(lái)表示整個(gè)投入和產(chǎn)出，假設(shè)有n個(gè)決策單元DMU，每一個(gè)DMU（j1≤j≤n）的輸入、輸出向量分別對(duì)應(yīng)為Xj=（X1j，…，Xm）jT，j=1，2，…，n；Yj=（Y1j，Y2j，…，Ys）jT，j=1，2，…，n。Xij＞0，Yrj＞0，i=1，2，…，m，r=1，2，…，q。對(duì)輸入、輸出量之間的權(quán)向 量：V=（V1,V2,…,Vm）T，U=（U1,U2,…,Us）T不事先給定，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀。

當(dāng)前要測(cè)量的DMU記為DMUj，V和U為權(quán)系數(shù)，使得Hj<0計(jì)算公式為式（1）。

CCR模型線性規(guī)劃模型為式（2）。

式中：i=1，2，···，m；r=1，2，···，q；j=1，2，···，n。

2.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)與數(shù)據(jù)

根據(jù)DEA方法模型的基本原理，結(jié)合城市更新的過(guò)程中主要受到宏觀政策的影響，本研究選取建設(shè)投資改造額和城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額為DEA模型的投入指標(biāo)；在確定輸出指標(biāo)時(shí)，選擇了具有代表性的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面的指標(biāo)，具體指標(biāo)如表1所示。本研究將廣州市作為研究區(qū)域，由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為上一年數(shù)據(jù)，因此研究數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2011—2021年《廣州市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的面板數(shù)據(jù)，部分?jǐn)?shù)據(jù)廣州市當(dāng)年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)作補(bǔ)充。

表1 輸入、輸出指標(biāo)集合

2.4 DEA評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

一般來(lái)說(shuō)城市更新的投入是隨著政策的不斷變化而隨之改變的，因此評(píng)價(jià)時(shí)選取規(guī)?？勺兊腣RS模型，本研究的目的在于討論城市更新投入是否合理，在導(dǎo)向選擇中選擇基于“投入導(dǎo)向”。同時(shí)計(jì)算出綜合效率（TE）、純技術(shù)效率（PTE）和規(guī)模效率（SE），后續(xù)進(jìn)行冗余分析。綜上，利用軟件DEA solver Pro 5.0軟件采用VRS投入主導(dǎo)模型對(duì)城市更新技術(shù)效率和規(guī)模效率進(jìn)行分析。結(jié)果如表2所示。

由表2可知，2011、2012、2014—2018年這7年的TEcrs結(jié)果均為1，達(dá)到技術(shù)有效，說(shuō)明在當(dāng)前條件下，相較于其他年份是生產(chǎn)最優(yōu)的，這些年份城市更新項(xiàng)目在當(dāng)前的技術(shù)水平下其投入與產(chǎn)出達(dá)到最大效益，而2010、2013、2019、2020年綜合技術(shù)效率未達(dá)到有效，其中2019、2020年是由于規(guī)模無(wú)效導(dǎo)致。從純技術(shù)效率看，除了2010、2013年之外，TEvrs結(jié)果均為1，即達(dá)到DEA技術(shù)有效，并構(gòu)成生產(chǎn)前沿面，說(shuō)明這些年份在原有的投入中已經(jīng)達(dá)到產(chǎn)出最優(yōu)。而2010、2013兩年的TEvrs均小于1，認(rèn)為DEA技術(shù)無(wú)效，說(shuō)明這兩年份項(xiàng)目可能存在項(xiàng)目管理或其他技術(shù)缺陷。

表2 2010—2020年廣州市DEA有效性分析結(jié)果

表3為2010—2020年廣州市DEA分析輸入-輸出松弛變量統(tǒng)計(jì)表，由表3可知，橫向上看，2010年建造改造投資存在7.59%的優(yōu)化空間，城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資存在34.6%的優(yōu)化空間，距離目標(biāo)值分別可以提升人均住房建筑面積2.34%，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率0.84%，一般公共預(yù)算收入12.24%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值11.58%。2013年，建造改造投資存在6.83%的優(yōu)化空間，城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資存在6.83%的優(yōu)化空間，距離目標(biāo)值分別可以提高人均住房建筑面積18.40%，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率30.76%，一般公共預(yù)算收入6.28%。因此，城市更新主要在2010年在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展上存在不足，2013年主要在提高居民生活環(huán)境上存在不足。

表3 2010—2020年廣州市DEA分析輸入-輸出松弛變量表 單位：%

從規(guī)模有效性上看，除2010、2013、2019、2020年之外，均為規(guī)模有效。2019、2020年，盡管在VRS 模型中呈現(xiàn)規(guī)模有效，但是在CRS模型中呈現(xiàn)規(guī)模無(wú)效。2015—2018年，廣州市發(fā)布“1+3”政策和“6號(hào)文”，在這些政策的帶動(dòng)下，城市更新投入增大，是2019、2020年未達(dá)到規(guī)模有效的原因。一般而言，生產(chǎn)技術(shù)規(guī)模會(huì)經(jīng)歷三個(gè)階段：規(guī)模收益遞增、規(guī)模收益不變、規(guī)模收益減少，2013、2019和2020年呈現(xiàn)規(guī)模無(wú)效且規(guī)模收益遞減，說(shuō)明投入過(guò)大且未帶來(lái)收益的增加，表明在城市更新中的政策制定與資源的投入要合理，不應(yīng)該盲目一味地?cái)U(kuò)大投資，應(yīng)在下一年減少投入規(guī)模。

圖1為DMU效率值分布圖，由圖1可知，2010、2013年綜合效率、純技術(shù)效率及規(guī)模效率均為無(wú)效，說(shuō)明其在技術(shù)上及規(guī)模上均可進(jìn)行提高；2019、2020年技術(shù)效率有效，而規(guī)模效率和綜合效率均無(wú)效，且呈現(xiàn)逐年遞減，說(shuō)明2019年及2020年投入越來(lái)越不合理，急需進(jìn)行改善。2010—2020年的11年間，綜合效率值、純技術(shù)效率值及規(guī)模效率值平均值分別為0.958、0.987、0.971，方差分別為0.067、0.029、0.066，說(shuō)明11年間整體績(jī)效水平處于良好。

圖1 DMU效率值分布圖

3 結(jié)論與建議

在土地資源總量有限，城市發(fā)展由增量時(shí)代逐漸轉(zhuǎn)為存量開發(fā)時(shí)代的背景下，盤活存量土地仍然是城市更新的主要任務(wù)。城市更新也從數(shù)量更新逐漸轉(zhuǎn)為質(zhì)量更新，從單一方面利益逐漸整合多方利益需求，從而實(shí)現(xiàn)城市的系統(tǒng)更新。廣州市城市更新屬于先行先試，處于不斷探索和完善中，需要積極應(yīng)對(duì)在此過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。相關(guān)政策經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)逐漸向市場(chǎng)化和規(guī)范化的過(guò)程，并逐漸將文化傳承、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等并重。政策的不斷完善、政府的政策與資金的支持、開發(fā)商的積極參與、土地利用方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)城市環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都會(huì)帶來(lái)良性的發(fā)展。本研究以廣州市為例，具有一定的代表性，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)的方法，對(duì)2010—2020年的城市更新績(jī)效做動(dòng)態(tài)的評(píng)估，得出以下結(jié)論。

總體而言，廣州市的城市更新工作頗見成效。從廣州市近11年的城市更新的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，達(dá)到DEA有效的年份占大多數(shù)。廣州市城市更新的各項(xiàng)政策的發(fā)布以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)上的投入，有效地推動(dòng)了全市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境的提升。其中2010和2013年技術(shù)未達(dá)到有效，2013、2019、2020年造成了規(guī)模遞減。

因此，城市更新要做到政府、市場(chǎng)相協(xié)調(diào)。首先，政府要保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，減少朝令夕改的現(xiàn)象，國(guó)家層面需要制定頂層的規(guī)章制度，自上而下引領(lǐng)更新的方向，并提供支持可持續(xù)性發(fā)展的更新政策工具；地級(jí)層面則應(yīng)該依據(jù)上級(jí)要求，結(jié)合當(dāng)?shù)氐臈l件，制定當(dāng)?shù)卣咝晕募⒓夹g(shù)規(guī)范等。對(duì)于城市規(guī)劃，要做長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)中短期規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，多方協(xié)作。其次，重視平衡各方的利益，做到政府、企業(yè)、原居民利益相對(duì)平衡，切實(shí)保護(hù)各方主體的合法利益。建立完善的信息資料共享平臺(tái)。將各項(xiàng)信息載入平臺(tái)作為更新依據(jù)，并及時(shí)建立有效的評(píng)估系統(tǒng)，以便進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，對(duì)城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控并反饋給政策制定者，從而進(jìn)行及時(shí)的指導(dǎo)與修正。在以人為本的高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，廣州市城市更新面臨新的挑戰(zhàn)，需要通過(guò)政策制度、規(guī)劃技術(shù)方面的創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)地完善管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。