段豐樂

鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院文法學(xué)院，河南 鄭州 451191

營商環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中重要而特殊的公共產(chǎn)品。在世界銀行的DB指標(biāo)體系中，開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)等十個(gè)方面被用來考量一個(gè)特定區(qū)域市場(chǎng)主體從事市場(chǎng)活動(dòng)的“難易”程度。我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2020）中指出，營商環(huán)境，是企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“法治是最好的營商環(huán)境”?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。政府職能部門是社會(huì)治理框架中的關(guān)鍵要素，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況與政府各職能部門行政執(zhí)法效果息息相關(guān)。特別是在當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境的大趨勢(shì)之下，行政執(zhí)法的合法性、合理性及人民群眾的滿意程度直接關(guān)系到地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展騰飛的關(guān)鍵時(shí)期，政府職能部門依法行政的能力以及促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的效果是當(dāng)前發(fā)展過程中需要首要解決的問題。

一、基層行政執(zhí)法能力存在的主要問題

（一）行政執(zhí)法重執(zhí)法效率輕執(zhí)法程序

行政執(zhí)法程序是保證行政執(zhí)法公正性的核心制度設(shè)計(jì)，程序正義也是社會(huì)公眾對(duì)法治政府建設(shè)的普遍訴求。然而，基層執(zhí)法過程中，多數(shù)存在工作人員重實(shí)質(zhì)、輕程序的問題。基層職能部門在行政執(zhí)法程序方面均存在不同程度的規(guī)范性漏洞，構(gòu)成一定的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。普遍存在的問題為行政處罰中責(zé)令整改通知書下達(dá)與行政處罰案件立案審批同一日完成。還存在法律文書送達(dá)人為一人、處罰案件作為關(guān)鍵證據(jù)的照片缺乏時(shí)間地點(diǎn)信息、許可案件缺少當(dāng)事人提交材料清單和申請(qǐng)受理回執(zhí)單、雙隨機(jī)一公開內(nèi)部監(jiān)督仍由原執(zhí)法科室完成、案卷材料缺少簽字或日期等多種問題。

（二）行政執(zhí)法內(nèi)部審議機(jī)制有待完善

實(shí)踐中，多數(shù)職能部門雖然都建立了行政執(zhí)法案件內(nèi)部審議機(jī)制、重大案件決策機(jī)制等內(nèi)部制度，但是落實(shí)執(zhí)行情況不容樂觀，存在較大的行政執(zhí)法敗訴風(fēng)險(xiǎn)。主要存在三個(gè)方面的主要問題。一是為重大案件內(nèi)部決策制度流于形式。案卷材料中僅顯示案件審批表，而缺乏重大案件內(nèi)部決策討論的過程性資料，不能顯示部門內(nèi)部審議重大案件的科學(xué)工作程序，甚至存在實(shí)際未組織召開的可能。部分單位內(nèi)部重大案件決策討論會(huì)議僅有其形，未有其實(shí)；二是為政府法律顧問作用未有效發(fā)揮。遇到重大疑難案件時(shí)，基層職能部門普遍為口頭向法律顧問咨詢或者邀請(qǐng)法律顧問參加內(nèi)部會(huì)議討論，但均無書面資料作為支撐；三是為欠缺案件事后追蹤機(jī)制。行政審批之后的監(jiān)督管理、行政處罰之后的督促整改沒有足夠支撐，案件事后追蹤落實(shí)存疑。以上情況反映當(dāng)前基層行政職能部門執(zhí)法過程中的案件內(nèi)部審議制度仍未有效運(yùn)行，存在較大的行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）涉訴涉復(fù)議案件管理存在漏洞

行政執(zhí)法案件中涉訴及涉復(fù)議的案件是社會(huì)矛盾相對(duì)較為集中的領(lǐng)域，同時(shí)也是考驗(yàn)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的合法性的關(guān)鍵。一方面，基層職能部門存在回避掩蓋涉訴涉復(fù)議案件的情況；另一方面，對(duì)于涉訴涉復(fù)議案件管理不規(guī)范。涉訴案件應(yīng)當(dāng)為行政職能部門的重點(diǎn)，基層職能部門權(quán)責(zé)清單覆蓋領(lǐng)域廣泛，會(huì)較多觸及社會(huì)關(guān)系中的矛盾問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)該領(lǐng)域的規(guī)范管理，并落實(shí)貫徹涉訴案件的問責(zé)追究機(jī)制。

（四）基層行政檢查工作有待規(guī)范

行政檢查為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職權(quán)的重要手段，在大多數(shù)情況下，行政檢查同時(shí)是避免行政處罰的前置環(huán)節(jié)。在基層行政部門執(zhí)法過程中，行政檢查的有效實(shí)施能夠極大提升行政執(zhí)法效率，緩和執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的矛盾。在安全生產(chǎn)、工程建設(shè)、礦山開采、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市管理等領(lǐng)域中，對(duì)于預(yù)防和發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為、即時(shí)效固定證據(jù)，責(zé)令消除安全隱患、消除違法狀態(tài)和影響等，行政檢查尤其重要。但是，實(shí)踐中一方面，行政檢查工作管理不規(guī)范化；另一方面，行政檢查工作存在對(duì)于績(jī)效綜合研判不夠的問題，著重強(qiáng)調(diào)行政處罰、強(qiáng)制、責(zé)任追究等事后措施，對(duì)行政執(zhí)法檢查環(huán)節(jié)的制度建設(shè)質(zhì)量、績(jī)效綜合研判的關(guān)注不夠。實(shí)踐中，多數(shù)基層部門均將行政檢查作為行政處罰案件的內(nèi)部環(huán)節(jié)，未對(duì)行政檢查工作進(jìn)行專門梳理、專項(xiàng)研判［1］。

（五）優(yōu)化營商環(huán)境舉措有待加強(qiáng)

營商環(huán)境為系統(tǒng)性工程。從基層行政職能機(jī)關(guān)的角度而言，優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵在于通過依法行政營造公平公正公開的法治化經(jīng)濟(jì)環(huán)境。實(shí)踐中，基層部門一方面優(yōu)化營商環(huán)境缺乏主動(dòng)性，當(dāng)前所履行的職責(zé)主要是行政許可層面的行政審批制度改革和行政處罰層面的輕微不罰均為落實(shí)上級(jí)優(yōu)化營商環(huán)境的政策要求，缺乏依據(jù)本部門權(quán)責(zé)特點(diǎn)和本地區(qū)工作實(shí)際主動(dòng)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施；另一方面優(yōu)化營商環(huán)境缺乏系統(tǒng)性，例如在落實(shí)對(duì)于構(gòu)成輕微程度違法的行為不進(jìn)行行政處罰的過程中，僅要求整改，但缺乏深入的行政指導(dǎo)，均無行政指導(dǎo)案卷，均無系統(tǒng)性的優(yōu)化營商環(huán)境、助力企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的機(jī)制，未能達(dá)到治本效果。

二、基層行政執(zhí)法能力存在問題的主要原因分析

全面依法治國是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的歷史任務(wù)，政府治理能力和治理水平是依法治國的重要考量依據(jù)。因此，全面依法治國的核心是法治政府的建設(shè)。概言之，法治政府和傳統(tǒng)政府的本質(zhì)區(qū)別在于四個(gè)方面。一是部門和層級(jí)的職權(quán)和責(zé)任均依法而定，而不是通過政策和文件；二是在行使行政權(quán)的過程中能夠做到嚴(yán)格遵循執(zhí)法制度要求；三是行使行政權(quán)的行為在程序上能夠做到公開透明；四是政府會(huì)對(duì)其所有的行政行為負(fù)責(zé)，并能給相對(duì)人明確的行為預(yù)期。當(dāng)前無論是從行政組織、行政行為還是行政救濟(jì)的角度，法治政府的建設(shè)都需要首先從思想和認(rèn)識(shí)上到位。當(dāng)前基層行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的上述主要問題產(chǎn)生的首要原因是各部門對(duì)于法治政府的理解和認(rèn)識(shí)欠缺，或者往往停留在學(xué)習(xí)文件的層面，缺乏在具體行政執(zhí)法行為中的體現(xiàn)［2］。具體而言，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）雙隨機(jī)一公開制度落實(shí)存在罅隙

在當(dāng)前制度體系中，雙隨機(jī)一公開是落實(shí)行政執(zhí)法檢查的主要制度體系。從制度設(shè)計(jì)的角度而言，確立“一單、兩庫、一細(xì)則”是隨機(jī)確定抽查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法抽查人員并向社會(huì)公開抽查結(jié)果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題表明，雙隨機(jī)一公開制度的實(shí)際效果還有一定距離。主要原因可以概況為以下三個(gè)方面：一是雙隨機(jī)一公開制度細(xì)化程度不夠。制度細(xì)化不充分使監(jiān)管效果不佳，因此違背了行政執(zhí)法“雙隨機(jī)”監(jiān)管制度的初衷；二是跨部門協(xié)同和責(zé)任機(jī)制落實(shí)不到位。面對(duì)部門之間監(jiān)管任務(wù)的合并，同部門對(duì)“雙隨機(jī)”聯(lián)合監(jiān)管的認(rèn)識(shí)程度存在差異，往往是牽頭部門重視，其他部門缺乏主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)，工作態(tài)度不積極、配合不及時(shí)，影響執(zhí)行的效率的同時(shí)，在一定程度上浪費(fèi)了由于改進(jìn)監(jiān)管方式而節(jié)省下來的寶貴時(shí)間，成為“雙隨機(jī)”監(jiān)管方式推進(jìn)的短板；三是執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量不足。雖然納入執(zhí)法檢查人員名錄庫的，除了行政執(zhí)法類公務(wù)員外，還可以是具有行政執(zhí)法資格的工作人員［3］。但是，與全面落實(shí)“雙隨機(jī)一公開”機(jī)制，加強(qiáng)行政檢查和行政指導(dǎo)的要求相比，執(zhí)法檢查人員往往數(shù)量不足。

（二）基層行政檢查機(jī)制不完善

基層行政執(zhí)法的前提是行政機(jī)關(guān)的行政決策。行政決策的科學(xué)性直接決定著基層行政執(zhí)法行為的合法性。當(dāng)前我國關(guān)于行政執(zhí)法的法律體系已經(jīng)比較完善，從法律層面上而言，為行政行為提供了較為明確的制度依據(jù)。但是，在基層部門內(nèi)部，行政決策不夠科學(xué)的現(xiàn)象還是較為普遍，這是導(dǎo)致部分制度無法有效落實(shí)的重要原因，如基層部門內(nèi)部基本都設(shè)置了重大案件內(nèi)部決策機(jī)制，但是從實(shí)踐中考察，許多部門內(nèi)部常常形成了辦案人員包辦整個(gè)辦案流程，相關(guān)內(nèi)部決策環(huán)節(jié)僅為形式上的簽字的現(xiàn)象。部門內(nèi)部缺乏必要的決策工作機(jī)制，一旦違法造成的損害也比較大。

（三）行政執(zhí)法人員素養(yǎng)提升學(xué)習(xí)力度不夠

基層職能部門的執(zhí)法人員素質(zhì)是老百姓所直接接觸的行政執(zhí)法末端，代表著政府的形象，同時(shí)更進(jìn)一步深化于行政執(zhí)法行為之中。當(dāng)前基層部門的執(zhí)法人員整體素質(zhì)仍有較大提升空間。究其原因，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面為基層執(zhí)法人員缺乏學(xué)習(xí)主動(dòng)性。基層執(zhí)法人員主要精力投入在應(yīng)付日常事務(wù)，不愿意充電學(xué)習(xí)，執(zhí)法工作往往依靠慣例和經(jīng)驗(yàn)，工作效率不高，也導(dǎo)致了各部門始終反映存在執(zhí)法人員不足，不能應(yīng)付日益繁重的行政事務(wù)；另一方面為單位內(nèi)部缺少執(zhí)法人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)提升素養(yǎng)的有效機(jī)制。部分培訓(xùn)活動(dòng)僅停留在表面，會(huì)議式的、集中式的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)僅作為報(bào)告呈現(xiàn)在資料中，但并未起到真正提升執(zhí)法人員法治水平的作用。

三、法治化營商環(huán)境優(yōu)化中基層行政執(zhí)法能力改進(jìn)的建議

（一）完善行政執(zhí)法程序規(guī)范，出臺(tái)行政執(zhí)法規(guī)范手冊(cè)

建議參考省市相關(guān)規(guī)范要求，細(xì)化執(zhí)法程序規(guī)范，出臺(tái)基層行政執(zhí)法規(guī)范手冊(cè)，并在管轄范圍內(nèi)推行。規(guī)范細(xì)則應(yīng)當(dāng)按照法治政府建設(shè)要素的要求，從組織、實(shí)體、程序三個(gè)方面對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。對(duì)行政執(zhí)法全過程，從內(nèi)部審批程序到外部執(zhí)法完結(jié)，再到案件事后監(jiān)督、涉訴涉復(fù)議案件追蹤等，每個(gè)環(huán)節(jié)作出流程性細(xì)化規(guī)定。同時(shí)，鼓勵(lì)各職能部門結(jié)合本單位權(quán)責(zé)清單實(shí)際，按照行政許可、行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制等不同類別細(xì)化完善本單位行政執(zhí)法規(guī)范細(xì)則。程序規(guī)范的確立能夠讓一線執(zhí)法人員有據(jù)可依，提升執(zhí)法效率，能夠降低行政執(zhí)法的違法風(fēng)險(xiǎn)［4］。同時(shí)，也能夠給一線執(zhí)法人員學(xué)習(xí)依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的理論和實(shí)踐機(jī)會(huì)。

（二）完善“雙隨機(jī)一公開”工作機(jī)制，建立工作規(guī)范

一是建立“雙隨機(jī)一公開”工作規(guī)范，建立地方行政執(zhí)法常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。明確要求建立行政執(zhí)法后監(jiān)督案卷，避免“雙隨機(jī)一公開”僅停留在系統(tǒng)中，未落實(shí)到案件中的誤區(qū)；二是優(yōu)化執(zhí)法檢查的內(nèi)部隊(duì)伍建設(shè)。應(yīng)當(dāng)試行抽檢分離的模式，即抽取案卷的人員和具體負(fù)責(zé)檢查的人員應(yīng)當(dāng)相互分離，從而避免出現(xiàn)交叉人情式的監(jiān)管檢查。執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)全流程取證，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)云端取證，杜絕數(shù)據(jù)篡改的可能性；三是提升執(zhí)法檢查人員的檢查質(zhì)量。執(zhí)法檢查人員自身的素養(yǎng)和專業(yè)水平是保證“雙隨機(jī)一公開”執(zhí)法檢查質(zhì)量的關(guān)鍵?；鶎硬块T可以充分吸取社會(huì)力量，把相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專家、學(xué)者吸收到檢查人員的隊(duì)伍中。一方面能夠?qū)崿F(xiàn)檢查的專業(yè)化，另一方面也能夠保障檢查的獨(dú)立性。

（三）建立行政指導(dǎo)工作規(guī)范

建立行政指導(dǎo)規(guī)范，明確行政指導(dǎo)的價(jià)值導(dǎo)向、適用范圍、執(zhí)法權(quán)責(zé)、執(zhí)法程序、案卷整理、案后追蹤等各個(gè)環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容，并出臺(tái)必要的政策機(jī)制，在基層職能部門推行。通過行政指導(dǎo)規(guī)范的建立和實(shí)施，使各部門在實(shí)際工作中認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)行為具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，與這些行為共同構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的行為方式體系，相輔相成、相互配合、各有所長(zhǎng)地調(diào)整社會(huì)生活，從而更有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。各部門應(yīng)盡快掌握行政指導(dǎo)的執(zhí)法要求和執(zhí)法藝術(shù)。在行政指導(dǎo)過程中，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強(qiáng)制力的方法，謀求行政相對(duì)人同意或協(xié)助，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的。

（四）建立行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整信息公開機(jī)制

行政部門權(quán)責(zé)清單不僅僅是各部門內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分的依據(jù)，更是行政相對(duì)人清楚了解所需要辦理事項(xiàng)歸屬的依據(jù)。建議優(yōu)化行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整的信息公開制度。每一個(gè)小的行政事項(xiàng)的調(diào)整，都應(yīng)當(dāng)讓一線工作人員清晰把握，更應(yīng)當(dāng)讓行政相對(duì)人方便了解。