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        我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)法律保護(hù)的問(wèn)題與對(duì)策

        2023-02-10 10:14:20張靈玲
        法制博覽 2023年1期
        關(guān)鍵詞:名勝區(qū)風(fēng)景景區(qū)

        張靈玲

        內(nèi)蒙古民族大學(xué)法學(xué)與歷史學(xué)院,內(nèi)蒙古 通遼 028000

        風(fēng)景名勝區(qū)是自然的寶貴遺產(chǎn),也是人類的寶貴財(cái)富。在發(fā)展的同時(shí),也暴露出一些問(wèn)題,如環(huán)境破壞、資源浪費(fèi)、運(yùn)營(yíng)中的制度缺陷等等[1]。目前我國(guó)有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)的法律法規(guī)、規(guī)章雖然數(shù)量眾多,但由于法律層級(jí)低、立法滯后,加上規(guī)劃混亂、管理難以協(xié)調(diào),使得許多不可再生的風(fēng)景名勝區(qū)資源面臨失去原有風(fēng)貌和歷史文化價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn),為此,如何健全風(fēng)景名勝的專門(mén)立法、建設(shè)管理制度和建立健全風(fēng)景名勝的生態(tài)補(bǔ)償制度,是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

        一、風(fēng)景名勝區(qū)概念界定

        (一)風(fēng)景名勝區(qū)

        《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第二條第二款規(guī)定,風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值,自然景觀、人文景觀比較集中,環(huán)境優(yōu)美,可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域。風(fēng)景名勝區(qū)不僅是一個(gè)觀光景點(diǎn),而且還是重要的國(guó)家森林保護(hù)資源。

        風(fēng)景名勝區(qū)資源具有獨(dú)特的不可替代性,風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)必須對(duì)其進(jìn)行高效的保護(hù)。風(fēng)景名勝區(qū)的類型劃分有助于景區(qū)分級(jí)[2]。我國(guó)現(xiàn)有的旅游景區(qū)分級(jí)并沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn),而在實(shí)踐中,景區(qū)分為兩種類型:第一種是根據(jù)景區(qū)的組成要素,分為自然景區(qū)、人文景區(qū)和自然景區(qū)三類;第二種是根據(jù)自身的大小,創(chuàng)建了全國(guó)和省級(jí)景區(qū),使其在旅游中的作用得到最大限度的利用。

        (二)加強(qiáng)我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)法治建設(shè)的價(jià)值

        1.生態(tài)和生物多樣性的保護(hù)。從人類步入工業(yè)化時(shí)代起,由于過(guò)度利用資源,導(dǎo)致了自然的巨大損失,導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的不平衡和物種的急劇下降。隨著生態(tài)系統(tǒng)日趨人性化,生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的危害也越來(lái)越大。風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)是保護(hù)生態(tài)、生物多樣性和生態(tài)環(huán)境的重要內(nèi)容。

        2.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的價(jià)值相統(tǒng)一。景區(qū)內(nèi)的優(yōu)良自然與文化景觀,是人類文化與生命進(jìn)化的一種珍貴資源,它不僅有利于推動(dòng)人類的文化進(jìn)步,也有利于地球生命的進(jìn)化[3]。風(fēng)景名勝區(qū)不僅可以從現(xiàn)有的資源中得到即時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益,而且可以通過(guò)適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

        二、我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的法律保護(hù)現(xiàn)狀

        (一)國(guó)家層面

        新中國(guó)成立以后,第一部有關(guān)風(fēng)景區(qū)的環(huán)保立法是1985年國(guó)務(wù)院頒布的原《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》(已廢止)。最初,此政策對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)作用。此后,原國(guó)土資源部于1994年3月4日編制并出版了《中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)形勢(shì)與展望》,全面總結(jié)了15年來(lái)我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)資源開(kāi)發(fā)工作的發(fā)展歷程,并對(duì)目前面臨的嚴(yán)峻局面作出了較為客觀的評(píng)價(jià),正確把握風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)和發(fā)展策略。同時(shí)還指出,最主要的是要制訂更高的規(guī)范,加強(qiáng)監(jiān)管,有關(guān)景區(qū)的立法呼聲已經(jīng)日漸高漲。其后,根據(jù)國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一要求,《風(fēng)景名勝區(qū)條例》于2006年9月6日獲得批準(zhǔn),并于2006年12月1日起施行。同時(shí),在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定,在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施,建設(shè)其他設(shè)施,其污染物排放不得超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)。2020年新修訂的《森林法》,對(duì)舊版《森林法》涉及風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改,并強(qiáng)化了林業(yè)部門(mén)依法履行查處破壞森林資源等違法行為的職責(zé)。

        (二)地方層面

        隨著旅游業(yè)的發(fā)展,許多城市和地區(qū)都在大力發(fā)展旅游業(yè),許多城市甚至已經(jīng)發(fā)展成了著名的旅游城市。在中央的引導(dǎo)下,各省也紛紛出臺(tái)了一些地方性的環(huán)保法律法規(guī)來(lái)完善各地的風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展建設(shè)。例如,2014年重慶市對(duì)原有《重慶市風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》進(jìn)行進(jìn)一步修訂,加強(qiáng)對(duì)旅游景點(diǎn)的保護(hù);湖南省從2006年開(kāi)始踐行《風(fēng)景名勝區(qū)條例》,以使景區(qū)資源得到有效的保護(hù)與利用。地方規(guī)章的出臺(tái),對(duì)各地風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境管理工作起到了積極作用,但由于法律規(guī)定的內(nèi)容太多,不夠協(xié)調(diào)、不夠連貫,它們各自獨(dú)立,對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的影響不大。

        三、我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)法律保護(hù)存在問(wèn)題

        (一)現(xiàn)有立法存缺陷

        1.立法層級(jí)低,缺乏專門(mén)立法?!讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》在2006年9月6日頒布,同時(shí)對(duì)于《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》進(jìn)行廢止,也使得該條例成為風(fēng)景名勝區(qū)管理的一項(xiàng)重要法規(guī)。從我國(guó)的立法體系來(lái)看,對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)僅停留在“條例”中,尚未上升至法律范疇,這樣對(duì)于一些破壞風(fēng)景名勝區(qū)的行為的遏制力就會(huì)不足。國(guó)內(nèi)出臺(tái)的風(fēng)景名勝區(qū)資源相關(guān)的法規(guī)大多是行政法規(guī)、規(guī)章,雖然很多省市都依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,頒布了本地區(qū)的地方性法規(guī),但是其力度肯定不如人大法律。特別是一些地方文件,還屬于“內(nèi)部規(guī)定”,僅限于相關(guān)部門(mén),不向社會(huì)公開(kāi),嚴(yán)重影響了法律的統(tǒng)一性和透明性,使景區(qū)的執(zhí)法工作更加困難[4]。

        2.立法中的制度設(shè)計(jì)存在缺陷。目前,我國(guó)現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)管理制度對(duì)于景區(qū)資源的保護(hù)還很薄弱,另外,現(xiàn)有的立法對(duì)傳統(tǒng)民事權(quán)利的設(shè)計(jì)也有一定的不足。例如,風(fēng)景名勝區(qū)的物權(quán)保護(hù)具有一定的局限性。由于景區(qū)內(nèi)有許多重要的環(huán)境因素,例如水資源、樹(shù)木和文物。傳統(tǒng)意義上水資源等并非私人財(cái)產(chǎn),因此不能作為物權(quán)的對(duì)象,而一旦破壞了資源、生態(tài)環(huán)境,不但會(huì)對(duì)公共和私人財(cái)產(chǎn)造成危害,也會(huì)對(duì)人的身體、心理造成傷害。由于相鄰權(quán)僅限于基于不動(dòng)產(chǎn)的相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的環(huán)境侵權(quán),因此,相鄰權(quán)具有一定的限制。這些充分反映了我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中存在的法律責(zé)任不夠健全。

        (二)管理體制不完善

        我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)在名義上屬于國(guó)有,其監(jiān)督與管理工作主要是由國(guó)務(wù)院的建設(shè)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),但實(shí)際上縣級(jí)以上的政府和相關(guān)部門(mén)都可以參與其中,在一個(gè)資源較為豐富的景區(qū)里,可以涉及到旅游、城建、林業(yè)等方面,還可以有文物、宗教、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)職能[5]。具體來(lái)說(shuō),風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部負(fù)責(zé),森林公園由林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé),自然保護(hù)區(qū)由環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)。文物部門(mén)負(fù)責(zé)歷史文化遺產(chǎn),國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)保護(hù)地質(zhì)公園,宗教部門(mén)負(fù)責(zé)寺院建設(shè),水利運(yùn)輸部門(mén)負(fù)責(zé)水資源和水利建設(shè)。國(guó)家一級(jí)風(fēng)景區(qū)由旅游部負(fù)責(zé)。上述各部門(mén)都是代表國(guó)家行使自己的管理權(quán)和所有權(quán),各部門(mén)之間的權(quán)力和關(guān)系并不明確,各部門(mén)之間的職責(zé)和關(guān)系也不明確,職能與職能設(shè)置不協(xié)調(diào),管理缺乏權(quán)威。各部門(mén)、單位為了自身的利益形成了人為的割據(jù),一定程度上造成了風(fēng)景名勝區(qū)資源的損害。由于沒(méi)有建立起橫向協(xié)調(diào)機(jī)制,風(fēng)景名勝區(qū)不能進(jìn)行統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)與建設(shè),存在著重復(fù)建設(shè)、低層次的規(guī)劃問(wèn)題。行業(yè)規(guī)則的沖突是不可避免的。

        (三)產(chǎn)權(quán)制度不明晰

        產(chǎn)權(quán)是一種法律上的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。包括財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)景區(qū)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)尚無(wú)明文規(guī)定,景區(qū)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等方面存在著諸多問(wèn)題。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定,景區(qū)等自然資源屬于國(guó)家,但現(xiàn)行《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中,經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)、所有權(quán)三權(quán)混為一談,導(dǎo)致所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)存在下列問(wèn)題:1.缺乏對(duì)所有者的監(jiān)督和制約,所有者代表的利益可能與所有者的利益發(fā)生沖突;2.主體的多樣性和多部門(mén)性,造成了政府的多管齊下與矛盾;3.當(dāng)業(yè)主對(duì)被委任的業(yè)主代表喪失了制約、業(yè)主代表不健全的情況下,部分代表不能有效進(jìn)行選擇和監(jiān)督;4.部分部門(mén)與全體群眾之間存在著嚴(yán)重的利益沖突,有些部門(mén)為了自己的利益,不惜以國(guó)家財(cái)產(chǎn)的總體利益為代價(jià)。

        (四)公眾參與制度欠缺

        當(dāng)前,風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與管理職責(zé)應(yīng)該歸于當(dāng)?shù)卣km然地方政府是公共利益的代言人,但是,我國(guó)缺少一個(gè)具有法律效力和管理職能的政府部門(mén),其管理職能還不夠完善,人員力量不足,監(jiān)督機(jī)制不完善。風(fēng)景名勝區(qū)的資源利用與當(dāng)?shù)厝罕娤⑾⑾嚓P(guān)。但是,目前在我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)工作中,公共的介入通常只局限在倡導(dǎo)和教育方面,而在各個(gè)層面上,以及在環(huán)保領(lǐng)域中,幾乎沒(méi)有受到任何的權(quán)力約束。另外,部分地區(qū)政府在制定風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃時(shí),常常不能充分傾聽(tīng)公眾的意見(jiàn),也很難把旅游規(guī)劃的具體情況向公眾公布。尤其是對(duì)于那些感興趣的人,幾乎不會(huì)向他們說(shuō)明具體的細(xì)節(jié)。由于沒(méi)有得到社會(huì)各方面的大力支持,景區(qū)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也沒(méi)有廣泛的民眾基礎(chǔ),一些政策制定機(jī)構(gòu)在規(guī)劃風(fēng)景名勝區(qū)時(shí),很少或根本不顧及周圍民眾的相關(guān)利益,而是根據(jù)自己的意愿來(lái)調(diào)整自身的經(jīng)濟(jì)利益,這很容易造成風(fēng)景名勝區(qū)偏離軌道,損害人民的正當(dāng)權(quán)益。

        四、我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)法律保護(hù)的完善路徑

        (一)完善風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的立法

        首先,我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的立法水平不高,缺乏專門(mén)的立法,可以通過(guò)立法來(lái)加以處理。風(fēng)景名勝區(qū)的運(yùn)營(yíng)和管理體系要健全,在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確了旅游景點(diǎn)的界線,并盡可能減少了與其他相關(guān)地區(qū)的過(guò)渡交叉,實(shí)現(xiàn)景區(qū)邊界和管理權(quán)的統(tǒng)一。在健全風(fēng)景名勝區(qū)法規(guī)體系的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步健全地方性法規(guī),不能只限于縣級(jí)政府制定和修訂。它的出現(xiàn)是為了扭轉(zhuǎn)目前我國(guó)地方性法規(guī)繁雜、無(wú)序、矛盾的狀況,從而具有有遠(yuǎn)見(jiàn)、更加穩(wěn)定的特點(diǎn)。

        其次,筆者認(rèn)為,風(fēng)景名勝區(qū)景點(diǎn)自身沒(méi)有地理和種族界限,由于地域的人為分割,不僅破壞了該地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng),而且會(huì)給該地區(qū)的生物多樣性帶來(lái)負(fù)面影響,同時(shí)也導(dǎo)致了各地區(qū)間的利益和經(jīng)營(yíng)上的矛盾,進(jìn)而影響到風(fēng)景名勝區(qū)資源的可持續(xù)發(fā)展。

        (二)理順風(fēng)景名勝區(qū)管理體制

        1.要明晰景區(qū)的產(chǎn)權(quán)。風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)家資源,還是國(guó)家的一項(xiàng)重要資源。如有必要利用景區(qū)的資源,或者對(duì)其原有的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改造,必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

        2.要對(duì)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行界定,明確其性質(zhì)、職能、級(jí)別。盡管景區(qū)的行政人員大多是事業(yè)單位,履行著行政代管的職責(zé),然而,在功能上,不符合《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定,很多風(fēng)景名勝區(qū)都成為旅游、經(jīng)濟(jì)和招商引資的窗口,風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展必將呈現(xiàn)出一種以市場(chǎng)為導(dǎo)向的發(fā)展趨勢(shì),使得景區(qū)的資源管理和保護(hù)變得非常困難。

        3.加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)的綜合執(zhí)法,要強(qiáng)化景區(qū)的保護(hù)和治理。景點(diǎn)規(guī)劃的目的是統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一管理,統(tǒng)一保護(hù),把資源整合在一起。

        (三)完善風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)的法律制度

        風(fēng)景名勝區(qū)的公共責(zé)任肯定要比景區(qū)本身的利益多,因此,作為風(fēng)景名勝區(qū)的特許人,政府就是公眾的代言人,在景區(qū)的特許管理體系中應(yīng)當(dāng)享受到一些特別的“服務(wù)”,也就是以實(shí)現(xiàn)行政目的為中心的行政性的優(yōu)先權(quán)利,包括:對(duì)景區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)未完成或不恰當(dāng)?shù)芈男衅湄?zé)任的受約人的制定權(quán)。在我們國(guó)家,風(fēng)景名勝區(qū)如果不合理地使用特許經(jīng)營(yíng)的話,將會(huì)給景區(qū)的資源、環(huán)境和社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重的損害。因此,自然保護(hù)區(qū)法必須對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的持有者和經(jīng)營(yíng)者作出明確的規(guī)定,和擁有權(quán)力的人簽訂合約,迫使他們遵守合約,懲罰那些不能履行合約的人,或者取消他們的特權(quán)。如:1.限制其轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。轉(zhuǎn)讓權(quán)是特許經(jīng)營(yíng)的一種權(quán)利,但特許人必須對(duì)受讓人進(jìn)行審查,對(duì)未經(jīng)許可的轉(zhuǎn)讓權(quán)應(yīng)當(dāng)視為無(wú)效。2.制約其處罰的權(quán)力。對(duì)風(fēng)景名勝的積極處分或消極處分的損失,都有可能損害風(fēng)景區(qū)的整體形象,因此,要對(duì)其行使的某些處分權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限制,在核心景區(qū)內(nèi)不能進(jìn)行財(cái)產(chǎn)處置,在法律上應(yīng)當(dāng)對(duì)這種行為作出明確的限制。

        (四)構(gòu)建風(fēng)景名勝區(qū)公眾參與制度

        許多景區(qū)在發(fā)展和運(yùn)營(yíng)中存在著許多問(wèn)題,這些問(wèn)題都與法律、法規(guī)和監(jiān)管不力有關(guān)。可以通過(guò)制定公眾參加機(jī)制,公眾的積極參加是發(fā)展的一項(xiàng)重要措施,通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、群眾信訪和公眾咨詢等途徑,使公眾通過(guò)合法、有效、便捷的渠道表達(dá)自己的觀點(diǎn);積極參加政府的政策制定和行政工作,使公眾的監(jiān)督真正落實(shí)、有效。借鑒外國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn),重視社會(huì)團(tuán)體和政府之間的相互影響,特別是政府機(jī)關(guān)的監(jiān)管,是推動(dòng)景區(qū)的制度不斷完善和提高的重要力量。我們國(guó)家也應(yīng)該采用同樣的監(jiān)管模式,把景區(qū)的經(jīng)營(yíng)情況向公眾開(kāi)放,使公眾和社會(huì)團(tuán)體能夠看得清、放下心。

        五、結(jié)語(yǔ)

        在某些地區(qū),由于風(fēng)景名勝區(qū)的不可再生性,景區(qū)的資源被嚴(yán)重地?fù)p害。在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,由于缺少科學(xué)的基礎(chǔ),隨意侵占、穿越風(fēng)景名勝區(qū),對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)造成了極大的損害。在新的歷史階段,風(fēng)景名勝區(qū)的開(kāi)發(fā)要堅(jiān)持科學(xué)的規(guī)劃、統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)和嚴(yán)密的保護(hù)。要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的根本方針,加強(qiáng)法治,完善管理制度,推動(dòng)全社會(huì)的積極參加;要加大與世界各國(guó)的交流,保護(hù)、利用和管理旅游景區(qū),讓人們擁有一個(gè)更為美麗的心靈家園。

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        鐵軍(2022年8期)2022-07-31 13:41:44
        馬陵山風(fēng)景名勝區(qū)紅色文化教育園
        云南發(fā)布一批公示 10家景區(qū)擬確定為國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)
        『摘牌』
        雜文月刊(2019年24期)2020-01-01 08:32:10
        “摘牌”
        某景區(qū)留念
        雜文月刊(2018年21期)2019-01-05 05:55:28
        眺望心中最美的風(fēng)景
        某風(fēng)景名勝區(qū)懸索吊橋檢測(cè)探討
        江西建材(2018年2期)2018-04-14 08:00:37
        不可錯(cuò)過(guò)的絕美風(fēng)景
        隨手一畫(huà)就是風(fēng)景
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