周 舟

（岳陽市文化旅游開發(fā)有限公司，湖南 岳陽 414000）

一、地方政府融資平臺的概念及市場化轉型的背景

地方政府融資平臺（以下或簡稱“平臺公司”）是由地方政府及其部門和機構通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。它是我國經(jīng)濟社會特定發(fā)展階段的產(chǎn)物。20世紀90年代，我國開始實施舊的《預算法》，進行分稅制改革，地方政府融資平臺開始出現(xiàn)。2009年，央行與銀監(jiān)會開始鼓勵各級地方政府組建融資平臺。地方政府融資平臺從此進入無序擴張時代。2010年以來，融資平臺規(guī)模越來越大、數(shù)量越來越多。2012年，中央政府開始出臺政策對地方政府融資平臺進行監(jiān)管。2018年開始，中央政府又出臺一系列文件明確提出剝離融資平臺為政府融資的職能，有效遏制了地方政府陷入債務危機。中央政策的逐步收緊，倒逼地方政府融資平臺開始市場化轉型。

地方政府融資平臺是中央和地方財政分權后地方政府事權和財權不匹配的產(chǎn)物。雖然融資平臺曾經(jīng)為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了大量資金，填補了地方政府財政資金缺口，有力地推動了基礎設施和公益項目的建設，促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展。但同時，也形成融資平臺債務規(guī)模不斷擴大、地方債務風險不斷攀升的局面。因此，融資平臺市場化轉型勢在必行。

二、地方政府融資平臺市場化轉型面臨的現(xiàn)實困境

融資平臺的復雜性注定其市場化轉型是一項系統(tǒng)工程。本文從企業(yè)管理的視角出發(fā)，探討了地方政府融資平臺市場化轉型面臨的困境，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）從企業(yè)戰(zhàn)略管理角度分析，政企不分的企業(yè)性質影響地方政府融資平臺市場化

企業(yè)的戰(zhàn)略管理是使企業(yè)能夠達到其戰(zhàn)略目標的動態(tài)管理過程。企業(yè)的戰(zhàn)略目標往往由出資人來制定，而融資平臺的主要出資人是當?shù)卣?，其職能主要是為了給地方政府建設公益性項目籌集資金。由于地方政府和企業(yè)的職能是不一致的，政企不分的企業(yè)性質導致平臺公司的戰(zhàn)略目標也變得“政企不分”。地方政府融資平臺在政府制定的戰(zhàn)略目標指引下，往往呈現(xiàn)脫離市場的三大特點：一是平臺公司的融資行為由政府主導，其目的是填補地方政府財政資金的缺口，用于政府性項目的建設。二是平臺公司在投資方向上實質是為政府服務，大多是投資基礎設施類、公益性項目。三是平臺公司在項目運營方面是為政府整合資源，助力政府而開展相關的運營管理工作。因此，政企不分的企業(yè)性質，是導致地方政府融資平臺難以市場化的根本原因。

（二）從組織管理角度分析，地方政府融資平臺法人治理結構不健全，難以實現(xiàn)市場化

現(xiàn)代企業(yè)理論要求建立權力制衡機制。在規(guī)范的公司制企業(yè)中，公司所有權由股東會（大會）掌握，決策控制權由董事會行使，決策執(zhí)行權由經(jīng)理層行使，監(jiān)督權由監(jiān)事會行使，這四者構成權力分離且相互制衡的公司法人治理結構。然而，融資平臺法人治理結構不具備這種制衡機制。首先，地方政府融資平臺公司的股東通常為地方政府或地方國資委，與其他國有獨資公司一樣，股權結構單一，不設股東會，所有者之間沒有權力制衡機制。其次，董事長、總經(jīng)理等重要職務均由地方政府任命，而非通過股東會、董事會研究決定。平臺公司人事任免權牢牢由地方政府控制，未實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度當中經(jīng)營權與所有權分離。再次，董事會、經(jīng)理層的職權職責也并不明確，并且在行政層級上存在上下級關系。因此，董事會與經(jīng)理層之間也未實現(xiàn)權力制衡。最后，平臺公司董事會、監(jiān)事會流于形式，有的地方融資平臺公司甚至不設立董事會。大部分董事會缺乏獨立的外部董事。董事會成員、監(jiān)事會成員與董事長之間存在上下級行政關系。因此，董事會成員間、董事會與監(jiān)事會之間也未實現(xiàn)權力制衡。

（三）從人力資源管理角度分析，地方政府融資平臺績效管理機制與薪酬體系市場化程度不足，且缺乏專業(yè)人才

在人力資源管理方面，大部分平臺公司仍未建立市場化薪酬和績效管理機制。

一方面，轉型過程中融資平臺企業(yè)未建立與市場接軌的薪酬體系，導致其難以引入優(yōu)秀人才，且流失嚴重，嚴重阻礙了其市場化進程。平臺公司在融資平臺時期，主要職能是為政府融資，不需要很高水平的專業(yè)技能和知識。但面向市場后，必須依靠優(yōu)質的人力資本不斷地為企業(yè)提供人才活力，確保企業(yè)在市場中具備核心競爭力。然而，當前部分地方融資平臺公司的薪酬體系都是固定薪酬制度，并未依據(jù)企業(yè)的效益來對薪酬體系進行調整，這導致企業(yè)的員工并不在意企業(yè)的效益和發(fā)展。這種薪酬模式雖然為員工提供穩(wěn)定的薪酬，但難以引入優(yōu)秀人才，在市場化轉型中缺乏人才競爭力。

另一方面，地方政府融資平臺公司績效管理機制不健全。平臺公司高層管理者大多是由政府委派的行政人員擔任。他們對績效管理認知不足，在績效考核工作過程中不注重溝通和反饋，無法科學、合理地設計出考核員工的績效指標，使績效考核結果無法客觀地反饋員工的真實工作水平和表現(xiàn)，從而不利于激發(fā)員工的工作積極性。因此，導致人力資本活力不足，不能充分發(fā)揮人才對企業(yè)發(fā)展的積極作用，影響平臺公司市場化轉型的內生動力。

（四）從財務管理角度分析，地方政府融資平臺融資渠道狹窄、經(jīng)營性資產(chǎn)嚴重不足，存在較高債務風險

從財務管理角度分析，融資平臺債務風險較高，很大程度上制約了平臺公司的市場化轉型。債務風險較高的主要成因包括兩個方面：

一方面，地方政府融資平臺融資渠道窄。平臺公司市場化轉型之前主要依靠地方政府的信用擔保進行融資，從而向銀行申請貸款和發(fā)企業(yè)債為主，融資渠道十分單一。這種方式雖然能夠在短期內籌集資金，但較高的資產(chǎn)負債率能夠產(chǎn)生較高的債務風險。地方政府融資平臺公司經(jīng)營項目大部分具有公益性特點，資金回收期較長，易產(chǎn)生債務違約風險。尤其是市場化轉型以后，失去政府信用背書，負債累累的平臺公司無論是化解存量債務，還是開發(fā)新項目都十分困難。

另一方面，地方政府融資平臺經(jīng)營性資產(chǎn)匱乏。融資平臺公司要想實現(xiàn)市場化轉型就必須擁有能支配的優(yōu)質經(jīng)營資產(chǎn)。在平臺公司的資產(chǎn)構成中，劃撥土地和公益性資產(chǎn)比重較高，而經(jīng)營性資產(chǎn)比重較低。甚至一部分地方政府融資平臺公司經(jīng)營性資產(chǎn)嚴重不足，導致其經(jīng)營收入無法覆蓋到期債務。經(jīng)營性資產(chǎn)缺失，對其增信評級和對外融資產(chǎn)生了嚴重不良影響。經(jīng)營性現(xiàn)金流缺失，導致企業(yè)持續(xù)經(jīng)營困難。

三、地方政府融資平臺市場化轉型的脫困思路

融資平臺市場化轉型應根據(jù)公司資產(chǎn)結構、主營業(yè)務及經(jīng)營狀況的差異分類推進。對完全無法市場化的融資平臺，要采取“關、停、并、轉”的改革方式；對于主營業(yè)務突出的平臺公司，要促進其實現(xiàn)市場化轉型。從企業(yè)管理的視角來研究，地方融資平臺公司要實現(xiàn)市場化轉型應當做到以下幾方面：

（一）厘清政企關系，明確政企權責邊界

“政企分開”就是要厘清政企關系，明確政企之間的權責邊界。這是融資平臺市場化轉型的基礎。平臺公司要徹底劃清和政府之間的界限需要從三個方面入手：產(chǎn)權債務分割、日常經(jīng)營管理以及人事任免。首先，產(chǎn)權債權分割問題。在未劃清界限之前，融資平臺承擔著為地方政府融資的職能，債務分割不透明。及時有序剝離融資平臺的政府公益性資產(chǎn)及其債務，不僅是防范地方政府債務風險的根本方法，也是推進其市場化轉型的主要手段。其次，在日常經(jīng)營管理方面，地方政府需從“管人、管事、管資產(chǎn)”全過程參與的公共管理職能向以“管資本”為主的監(jiān)管職能進行轉變，行權過程中不再干預企業(yè)的自主經(jīng)營權，在對平臺公司定位、主業(yè)、產(chǎn)權、重大事項等把好關的前提下，政企雙方制定出適宜當?shù)貙嵡榈氖跈喾艡嗲鍐危浞旨ぐl(fā)地方平臺公司的發(fā)展活力。最后，應當切斷融資平臺和政府之間的人事關系。當前，平臺公司的董事長、總經(jīng)理等重要職務均由地方政府任免，具有行政級別，這就造成平臺公司政企不分的特性。要實現(xiàn)平臺公司的市場化轉型，就必須徹底斬斷這種人事任免關系。

（二）明確職能定位，完善法人治理結構

融資平臺市場化轉型必須明確平臺公司市場法人主體地位，并建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。完善法人治理結構是促進融資平臺公司實現(xiàn)市場化轉型的重要途徑，能夠在公司黨組織、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等各治理主體形成有效權力制衡機制。首先，應當明確治理主體權責關系。平臺公司應嚴格劃分出資人、黨組織、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間的權責界限，實現(xiàn)經(jīng)營權與所有權分離，決策權、監(jiān)督權、執(zhí)行權分離。其次，為了強化獨立外部董事與監(jiān)事會的獨立性。平臺公司應在董事會配備合理席位的獨立外部董事，并加強監(jiān)事會隊伍建設。最后，平臺公司應積極建立現(xiàn)代職業(yè)經(jīng)理人制度，實現(xiàn)內部培養(yǎng)和外部引進相結合的方式，逐步實行任期制和契約化管理，保證經(jīng)理層的職業(yè)性。

（三）構建專業(yè)化人才隊伍，改善績效薪酬體系

建立科學、專業(yè)的薪酬體系和績效管理機制，采用內部培養(yǎng)和外部引進相結合的方式，建立一支懂金融、會經(jīng)營、善管理的專業(yè)人才隊伍。對于在政府任職的人員要理順身份，或脫離行政職務，或回到政府部門工作。對管理層成員實行與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配制度。對專業(yè)型人才實行知識薪酬制度，將薪酬與知識和能力聯(lián)系起來，為專業(yè)性人才建立特殊的發(fā)展通道。對全體員工應當建立整體薪酬概念，實施個性化薪酬“以人定薪”，重視非經(jīng)濟薪酬的激勵作用，例如，為員工提供培訓、安居、子女教育、健康醫(yī)療等資源，提供更加廣闊的發(fā)展與晉升通道。建立基于企業(yè)戰(zhàn)略的績效管理體系，健全績效溝通反饋機制，重視對績效考核結果的應用。

（四）拓寬融資渠道，合理選擇融資方式

在公司融資渠道的選擇上，平臺公司應該從根據(jù)自身債務水平和產(chǎn)權結構情況，拓展多元化的融資渠道。例如探索資產(chǎn)證券化、上市融資、與民間資本、社會資本合資等，實現(xiàn)融資層級化、股權多元化。在項目融資渠道的選擇上，應根據(jù)具體項目的項目周期、預計投資回報率來選擇融資方式，將項目的運營風險與融資方式相匹配，避免單一的銀行貸款融資結構帶來的高財務風險。通過多種非債務融資方式逐漸清理存量債務，促進企業(yè)的市場化轉型。

（五）盤活存量資產(chǎn)，提高平臺經(jīng)營能力

經(jīng)營性資產(chǎn)不足、“造血”功能差，是平臺公司市場化轉型的重要障礙。為此，平臺公司必須提高經(jīng)營能力，拓展經(jīng)營范圍。在不擴大平臺公司債務規(guī)模的前提下，地方政府融資平臺公司應該盤活存量資產(chǎn)，拓展業(yè)務范圍，以擴大現(xiàn)金流入。一方面，平臺公司要全面清查存量資產(chǎn)，通過租賃、出售等方式對內外部資源進行整合，從而獲得資產(chǎn)收益。另一方面，平臺公司應積極創(chuàng)新業(yè)務類型，科學構建企業(yè)戰(zhàn)略，超前布局創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)。

四、結語

推動地方政府融資平臺的市場化轉型應采取漸進的方式，不可一蹴而就，這就需要地方政府、平臺公司以及社會各界的共同努力。本文從企業(yè)管理視角概述了地方政府融資平臺市場化轉型過程中面臨的困境，并提出了相應的脫困思路，希望能夠為市場化轉型進程中的地方政府融資平臺公司提供參考，助力各平臺公司最終實現(xiàn)市場化轉型，促進地方經(jīng)濟的高質量發(fā)展。