郭家彤

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081）

一、引言

習(xí)近平總書記強調(diào)，要進一步突出企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體地位，努力把企業(yè)打造成為強大的創(chuàng)新主體。企業(yè)成為自主創(chuàng)新主體的前提條件就是企業(yè)成為研發(fā)投入的主體，而具有宏觀調(diào)控職能的財政支出政策是政府引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)活動的重要工具。為進一步引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入，激發(fā)創(chuàng)新動能，提升核心競爭力，河南財政積極發(fā)揮國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，自2017年開始實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策。經(jīng)過6年的實踐，有力地支持了企業(yè)研發(fā)活動，推動了區(qū)域創(chuàng)新能力的提升。當(dāng)前，河南同全國一道進入了新發(fā)展階段，企業(yè)研發(fā)財政補助政策實施的整體環(huán)境也有了一定的變化，需要適時調(diào)整財政引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)投入的政策及策略，以期更好地適應(yīng)新的發(fā)展形勢，助推創(chuàng)新驅(qū)動在現(xiàn)代化河南建設(shè)新征程中發(fā)揮更大的作用。

二、河南實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策的主要措施

（一）制度先行，建立完善的政策體系

制度是確保政策有效實施的基本保障?！逗幽鲜≈С洲D(zhuǎn)型發(fā)展攻堅戰(zhàn)若干財政政策》出臺后，河南省財政設(shè)立了省級企業(yè)研究開發(fā)財政補助專項資金，并聯(lián)合相關(guān)部門先后出臺了《河南省企業(yè)研究開發(fā)財政補助實施方案（試行）》《河南省企業(yè)研究開發(fā)省級財政補助政策操作指引（試行）》《河南省企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新省級引導(dǎo)專項資金管理辦法》等政策文件，對補助對象、申報流程、資質(zhì)審核、信息公開、監(jiān)督檢查和績效評價等作了明確規(guī)定，從制度層面保障了企業(yè)研發(fā)補助工作的順利開展，并帶動市、縣跟進，形成了省、市、縣三級政府共同推動政策實施的制度安排。

（二）創(chuàng)新機制，引導(dǎo)科技部門職能轉(zhuǎn)變

在運用財政政策引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)投入的過程中，河南改變了以前“評項目、分資金”的方式，采用了“定門檻、普惠性、后補助”的支持方式，省級制定政策按因素分配對市縣轉(zhuǎn)移支付，市縣落實到具體項目。這種經(jīng)費管理方式的改變，一方面推動省級科技部門由項目評審轉(zhuǎn)為政策制定，“站高一層、退后一步”；另一方面引導(dǎo)市縣科技部門職能從項目撥款管理等調(diào)整為“審核條件和兌現(xiàn)政策”及做好科技企業(yè)融資對接，服務(wù)意識進一步提升。此外，后補助資金由企業(yè)統(tǒng)籌用于后續(xù)研發(fā)活動，并按研發(fā)項目設(shè)置輔助賬，進一步凸顯企業(yè)的研發(fā)主體地位，推動企業(yè)研發(fā)投入良性循環(huán)。

（三）陽光操作，實行全流程網(wǎng)上管理

為了最大程度減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，河南堅持簡單規(guī)范、便捷高效原則，一方面研發(fā)費用采用稅務(wù)部門第三方數(shù)據(jù)，網(wǎng)上申報和審核，企業(yè)申領(lǐng)補助零成本；另一方面通過河南省企業(yè)研發(fā)信息管理系統(tǒng)實行全流程網(wǎng)上申報、審核，留痕管理，杜絕暗箱操作和尋租空間。后期按照“放管服”改革精神，進一步整合了全省企業(yè)研發(fā)費用加計扣除系統(tǒng)和財政補助系統(tǒng)，實現(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”。通過簡化工作流程、提升服務(wù)能力，真正實現(xiàn)了無紙化申請、電子化審核、零接觸審批，使企業(yè)足不出戶就能享受政策紅利。

（四）注重評價，執(zhí)行嚴(yán)格的績效管理

實行財政預(yù)算績效管理，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。河南省在實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策過程中，注重績效評價，形成了以結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式。一是注重源頭約束，根據(jù)建立研發(fā)預(yù)算制度企業(yè)數(shù)量、企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金規(guī)模等因素，做好企業(yè)研發(fā)補助資金預(yù)算。二是注重過程跟蹤，按時對政策實施進程、資金支出進度等進行跟蹤管理和督促檢查，加強資金績效目標(biāo)監(jiān)控。三是注重花錢問效，委托第三方機構(gòu)對市（縣）補助資金安排情況等進行監(jiān)督檢查，全面開展績效評價。四是注重提高效益，將評價結(jié)果作為政策調(diào)整、預(yù)算安排和改進管理的重要依據(jù)，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用。

（五）跟進調(diào)整，形成長期的穩(wěn)定支持

企業(yè)的創(chuàng)新過程具有長周期、高投入、高風(fēng)險的特點，因此要給企業(yè)提供連續(xù)、完整、穩(wěn)定的財政支持。因此，河南省在2017—2019年首期企業(yè)研發(fā)財政補助政策績效評估基礎(chǔ)上，決定2020—2022年繼續(xù)實施，并對政策做出了適時調(diào)整：一是在支持范圍上，突出普惠性；二是在獎補比例上，突出補增量；三是在資助對象上，突出精準(zhǔn)性。與此同時，通過開展政策巡回宣講、專題培訓(xùn)、短信發(fā)送、郵件定向直推、派發(fā)宣傳手冊等多種形式進行了宣傳，明顯提高了企業(yè)的政策知曉度和申報積極性。

三、河南實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策的主要成效

河南實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策以來，有效發(fā)揮了財政資金的引導(dǎo)作用，激勵企業(yè)強化研發(fā)投入主體地位，企業(yè)覆蓋面不斷擴大，研發(fā)投入積極性不斷提高，取得了良好的效果。

（一）催化效應(yīng)顯著，企業(yè)研發(fā)預(yù)算制度初步建立

企業(yè)研發(fā)財政補助政策是一項普惠性政策，只要建立企業(yè)研發(fā)預(yù)算制度就同時擁有一定的知識產(chǎn)權(quán)，大量的中小微科技型企業(yè)也可以從中受益。在企業(yè)研發(fā)補助政策引導(dǎo)帶動下，2017年，河南建立研發(fā)預(yù)算制度并進行備案的企業(yè)數(shù)量為1259家，2022年增長至16981家，年平均增長率達到68.3%。通過政策引導(dǎo)，全省多數(shù)創(chuàng)新型企業(yè)已經(jīng)建立了現(xiàn)代化的研發(fā)投入預(yù)算管理制度，企業(yè)主動創(chuàng)新意識顯著提升，創(chuàng)新主體地位逐步顯現(xiàn)。

（二）疊加效應(yīng)顯著，高新技術(shù)企業(yè)培育全面提速

河南實施的企業(yè)研發(fā)財政補助政策可以與其他優(yōu)惠政策疊加享受。企業(yè)研發(fā)費用通過加計扣除和補助政策，研發(fā)投入的17.5%—22.5%可由政府財稅優(yōu)惠政策買單，政策支持力度大，特別是高新技術(shù)企業(yè)，還可以繼續(xù)享受15%所得稅優(yōu)惠，政策的協(xié)同效應(yīng)有力推動企業(yè)加大研發(fā)投入。2016年全省高新技術(shù)企業(yè)僅有1664家，自2017年政策實施以來，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量大幅上升，2022年突破10000家，2017—2022年年均增速達到34.5%。

（三）杠桿效應(yīng)顯著，全社會研發(fā)投入大幅度增長

在企業(yè)研發(fā)財政補助政策帶動下，河南省研發(fā)投入增長駛?cè)搿翱燔嚨馈?。政策實施前，全省研發(fā)投入為494億元，占GDP比重為1.22%。政策實施后，2017—2022年全省享受財政補助的企業(yè)由1033家增加至9231家，帶動企業(yè)研發(fā)投入規(guī)模由119億元增長至639億元；省財政專項資金六年共投入資金27.2億元，帶動市縣財政投入為省級資金的1.2倍，帶動企業(yè)研發(fā)投入為省級資金的68倍。2021年，河南全社會研發(fā)投入達到1018.84億元，占GDP比重達到1.73%，與全國差距進一步縮小。

（四）涵養(yǎng)地方稅源，提升區(qū)域財政活血造血能力

從短期看，企業(yè)開展研發(fā)費用加計扣除會減少地方稅源，但從長期看，有利于提高企業(yè)創(chuàng)新能力和盈利能力，提高區(qū)域財政活血造血能力。2017—2022年，全省市縣財政投入資金從3.9億元增加到10億元，年均增長率達到26.5%，重視創(chuàng)新、鼓勵創(chuàng)新、推動創(chuàng)新的氛圍更加濃厚，加速擴張了高新技術(shù)企業(yè)規(guī)模，加快了科技型企業(yè)發(fā)展，為全省涵養(yǎng)了優(yōu)質(zhì)稅源，培植了稅收增長新動力。

（五）協(xié)同效應(yīng)顯著，推進創(chuàng)新氛圍更加濃厚

河南在組織實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策過程中，初步實現(xiàn)了橫向協(xié)同、上下協(xié)同，形成了共同服務(wù)企業(yè)創(chuàng)新、支持企業(yè)創(chuàng)新的強大合力。橫向協(xié)同方面，河南省建立了由科技、財政、發(fā)改、稅務(wù)、統(tǒng)計等部門組成的跨部門聯(lián)席會議制度，通過定期溝通協(xié)商機制，實現(xiàn)了多部門聯(lián)動。上下協(xié)同方面，通過建立市縣投入激勵機制，充分調(diào)動了市縣的主動性，形成上下聯(lián)動、要素融通的共進局面，全省創(chuàng)新生態(tài)明顯改善。

四、河南實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策存在的主要問題

隨著環(huán)境的變化，河南在實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策的過程中，出現(xiàn)了一些新的情況和問題，需要認(rèn)真思考，加以解決。

（一）財政資金支出邊際效應(yīng)逐步減弱

進入新發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展更加注重質(zhì)量和效益。河南省經(jīng)過六年企業(yè)研發(fā)財政補助政策的實施，獎補政策引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入、引導(dǎo)市縣加大科技投入的效益已達到，獎補對象規(guī)模逐漸擴大，普惠性財政資金需求大幅提升，財政資金邊際效應(yīng)逐步減弱，單純依靠擴大財政支出規(guī)模和增加財政投入的方式來推動企業(yè)加大投入的效率已經(jīng)降低，亟待通過調(diào)整支持方式，進一步提高財政支出的精準(zhǔn)性和有效性。

（二）區(qū)域受惠不平衡問題比較突出

河南區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，造成企業(yè)布局也不均衡。從企業(yè)研發(fā)財政補助政策實施的情況看，鄭州、洛陽、新鄉(xiāng)三市獲得全省企業(yè)研發(fā)補助資金占比較高，2022年受惠企業(yè)占全省的70%，獲得的省財政補助資金占全省的54%，周口、駐馬店等省轄市補助規(guī)模明顯偏低，區(qū)域受惠不平衡問題比較突出。

（三）政策執(zhí)行有待強化協(xié)同

河南雖然成立了聯(lián)席會議制度來推進企業(yè)研發(fā)財政補助政策，但是聯(lián)席會議制度并沒有較好地發(fā)揮作用，存在科技或者財政“一家單干”現(xiàn)象。具體到基層部門，這種現(xiàn)象就更為突出。另外，部分市（縣）由于機構(gòu)改革，基層科技部門職能弱化，有的甚至全部并入工信部門，造成對科技部門的重視程度不夠，基礎(chǔ)條件差，人員隊伍匱乏，導(dǎo)致企業(yè)研發(fā)財政補助政策在基層推動過程中阻力大、見效慢、落實難。

（四）政策宣傳模式和手段有待創(chuàng)新

河南實施企業(yè)研發(fā)財政補助政策的宣傳動員效果與預(yù)期還有一定差距，部分中小企業(yè)的經(jīng)營管理人員認(rèn)識不夠到位，對政策了解不夠。特別是一些農(nóng)業(yè)市縣，工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，企業(yè)研發(fā)投入低，研發(fā)能力偏弱，存在部分企業(yè)申報積極性較低的情況。所以，政策的實施仍需依靠基層發(fā)動來解決政策覆蓋“最后一公里”問題，政策宣傳還需要創(chuàng)新方式方法。

五、完善河南企業(yè)加大研發(fā)投入政策的路徑

當(dāng)前，企業(yè)研發(fā)財政補助政策實施的外部環(huán)境發(fā)生了明顯的變化，但是，河南的區(qū)域創(chuàng)新能力相對較弱，研發(fā)投入強度不足仍是制約經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的突出短板。需要適時調(diào)整優(yōu)化引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入的政策，助力企業(yè)在區(qū)域創(chuàng)新能力提升方面挑重?fù)?dān)、走在前。

（一）量力而行，調(diào)整財政獎補支持方向

企業(yè)研發(fā)財政補助政策實施期已滿，河南省科技創(chuàng)新“十四五”規(guī)劃已明確新的目標(biāo)。河南是農(nóng)業(yè)大省，各級政府財政收支矛盾一直比較突出。因此，需要根據(jù)新形勢新任務(wù)，調(diào)整財政獎補政策，支持高新技術(shù)企業(yè)培育和規(guī)上工業(yè)企業(yè)研發(fā)活動全覆蓋，調(diào)整資金分配方式，繼續(xù)堅持財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一原則，引導(dǎo)市縣政府持續(xù)加大財政科技投入，進一步明確市縣主體責(zé)任，營造鼓勵創(chuàng)新的社會氛圍。

（二）突出重點，統(tǒng)籌兼顧區(qū)域平衡發(fā)展

當(dāng)前，河南處于爬坡過坎、攻堅轉(zhuǎn)型的階段，實現(xiàn)新舊動力平穩(wěn)銜接、轉(zhuǎn)換還需較長的過程。在政策資助領(lǐng)域方面，工業(yè)企業(yè)是轉(zhuǎn)型發(fā)展的排頭兵、主力軍，因此，對企業(yè)研發(fā)投入的補助應(yīng)突出重點，即聚焦工業(yè)領(lǐng)域。在政策資助企業(yè)選擇方面，應(yīng)把補助的重點更多地放在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)以及高新技術(shù)企業(yè)方面，把政策引導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)以及分配獎補資金的考核因素進一步細(xì)化，增強政策的針對性。在政策資助區(qū)域方面，要充分考慮區(qū)域的差異性，引導(dǎo)創(chuàng)新資源向豫東、豫南地區(qū)傾斜，推動區(qū)域間優(yōu)勢互補、良性互動。

（三）加大宣傳，激發(fā)企業(yè)申報積極性

當(dāng)前，政策的宣傳力度、知曉度還不夠，應(yīng)利用更多的渠道加強宣傳和咨詢服務(wù)。比如，可在政府部門的門戶網(wǎng)站上設(shè)立財政引導(dǎo)政策專欄，對其進行介紹和宣傳，并對企業(yè)常見問題進行解答；定期召開地市科技主管部門申報審核工作培訓(xùn)班，對相關(guān)工作人員進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；組織召開企業(yè)申報培訓(xùn)班，開展企業(yè)研發(fā)補助巡回宣講；邀請科技創(chuàng)新政策專家錄制政策解讀視頻，并通過門戶網(wǎng)站、微信公眾號、短視頻平臺等進行傳播，擴大政策的傳播度和知曉率。

（四）強化考評，強化補助資金績效評價

后補助政策很大程度上避免了科研經(jīng)費的擠占與挪用、研發(fā)經(jīng)費重復(fù)投入等問題，實現(xiàn)了財政科技資金對應(yīng)用型研發(fā)活動的精準(zhǔn)發(fā)力和績效提升，已經(jīng)成為支持企業(yè)研發(fā)活動的主體政策。因此，財政獎補政策調(diào)整為引導(dǎo)規(guī)上工業(yè)企業(yè)研發(fā)活動全覆蓋后，要引入績效評價管理理念，通過第三方機構(gòu)，運用問卷調(diào)查、大數(shù)據(jù)等形式對市縣政府財政獎補政策執(zhí)行情況進行績效考核，并將省級資金分配與考核結(jié)果相掛鉤，以此引導(dǎo)地方和企業(yè)增加研發(fā)投入。

（五）創(chuàng)新方式，將大數(shù)據(jù)融入資金管理

互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)能夠有效促進財政資金管理的科學(xué)化。將原有企業(yè)獎補服務(wù)平臺調(diào)整為規(guī)上工業(yè)企業(yè)研發(fā)活動全覆蓋引導(dǎo)政策服務(wù)平臺，并進一步升級完善?？梢砸劳泻幽鲜≌耙痪W(wǎng)通辦”系統(tǒng)，建立全省財稅政策高效落實信息平臺，構(gòu)建財稅大數(shù)據(jù)，并嵌入規(guī)上工業(yè)企業(yè)研發(fā)活動信息模塊。對政府來講，能增強決策的科學(xué)性和操作規(guī)范性，并提高補助資金的使用績效和安全性。對企業(yè)來講，有利于提高企業(yè)違法違紀(jì)違規(guī)成本，督促企業(yè)合法經(jīng)營。同時，也可為有關(guān)部門完善資金管理模式、深化科技管理以及“放管服”改革提供更多動力?！?/p>