高麗瓊，楊 昊

（上海公安學院，上海 200137）

黨的二十大報告強調(diào)的“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”，對于完善超大城市安全治理工作具有重大理論意義和實踐意義。有效的市域社會治理能夠?qū)⒅伟诧L險隱患化解在萌芽、解決在基層。加強街面巡邏防控是推進市域社會治理現(xiàn)代化的重要組成部分。完善超大城市街面巡邏防控機制是提高市域社會治理能力的基本點，是公安機關(guān)最重要的研究課題之一。本文結(jié)合A市公安工作實踐，研究完善超大城市街面巡邏防控機制的必要性和具體路徑。

一、巡邏防控機制的概念界定

巡邏的概念最早是由英國的羅伯特﹒皮爾（Robert Peel）提出的，是指警察在一定區(qū)域內(nèi)著制服按照規(guī)定路線進行巡查，其目的是方便民眾、預防和震懾犯罪行為。在中國，巡邏是指人民警察在其管轄范圍內(nèi)，按照規(guī)定的勤務模式和時間、路線，以巡邏、盤查、警戒等形式發(fā)現(xiàn)處理違法犯罪案件、受理群眾求助、維護治安秩序和處置突發(fā)事件的勤務活動，是公安機關(guān)服務人民，提高街面動態(tài)防控能力，維護社會穩(wěn)定，預防打擊違法犯罪，快速處置各種突發(fā)事件的有效措施。①何時.阜新市城區(qū)巡邏防控問題研究[D].東北大學碩士論文，2019-11-08.

巡邏防控著重強調(diào)“防”和“控”的效果，它的主要手段是巡邏，將巡邏警力布置在街面，其目的是預防犯罪、強化管控。巡邏防控機制隨著社會發(fā)展不斷改進和完善，將警力與社會資源整合，將防范、打擊、控制、管理和服務有機結(jié)合在一起，形成統(tǒng)一指揮、快速反應、整體聯(lián)動、及時服務的綜合型勤務模式。

機制是以一定的運作方式，把事物的各個組成部分緊密聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運作從而發(fā)揮作用的具體運行方式。巡邏防控機制是指巡邏管控系統(tǒng)的各組成元素協(xié)調(diào)發(fā)展及其結(jié)構(gòu)、功能相互作用、相互聯(lián)系，按照一定的程序模式，動態(tài)化運行的具體方式。①劉興富.創(chuàng)新立體化巡邏防控機制研究[J]，遼寧警察學院學報，2016，18，（4）：2.

二、完善超大城市街面巡邏防控機制是推進市域社會治理現(xiàn)代化的重要舉措

作為公安機關(guān)，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，必須樹立“全周期管理”的治理意識，落實“一流城市要有一流治理”的治理標準，把城市視為生命體、有機體，不斷完善街面巡邏防控機制，為城市平安穩(wěn)定筑牢制度屏障。

（一）完善街面巡邏防控機制有利于預警處置各類風險

當前，我們正處于風險社會。城市是觀察矛盾風險走向的晴雨表、是守住安全底線的主陣地、是滿足人民群眾新需要的大平臺，在矛盾風險防范化解中具有特殊地位。截至2019年，我國城市化率平均值已達60%，城市人口規(guī)模已到8.3億人，城市數(shù)量達到672個，這意味著人們的生產(chǎn)方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費行為、生活方式、價值觀念等都發(fā)生極其深刻的變化，城市越來越成為各類矛盾風險的產(chǎn)生地、聚集地、爆發(fā)地。特別是當前新型社會矛盾風險的傳導性、流動性、激烈性不斷增強，街面?zhèn)€人極端、惡性案事件偶有發(fā)生，對城市形象、市民心理都會造成一定負面影響。做強街面巡邏防控工作，有利于各類突發(fā)案事件依法快速妥處，將負面影響降到最低。

（二）完善街面巡邏防控機制有利于壓降街面警情

2015年以前，A市盜竊、搶劫、搶奪等街面違法犯罪占案件總數(shù)的80%以上；2019年，街面違法犯罪案件僅占案件總數(shù)的55%左右，雖然下降25個百分點，但車站、碼頭、商圈等“窗口”地段以及城郊結(jié)合部、廠礦企業(yè)、大專院校、中小學校周邊治安問題仍然存在，街面警情仍有進一步壓降的空間。必須一以貫之地強化街面巡邏防控工作。

（三）完善街面巡邏防控機制有利于服務經(jīng)濟發(fā)展

經(jīng)濟發(fā)展離不開區(qū)域長期穩(wěn)定。城市發(fā)展與社會平安相輔相成、互為促進，城市越發(fā)展，越需要安全穩(wěn)定的社會治安環(huán)境。A市作為國內(nèi)重要城市，處于國內(nèi)大循環(huán)的前沿位置，深入推進街面巡邏防控工作，強化末梢治理、精細治理、高效治理，有益于營造平安和諧、秩序井然的宜居環(huán)境，有益于打造投資洼地、人才高地，為高質(zhì)量發(fā)展提供更強核心競爭力。

三、完善超大城市街面巡邏防控機制面臨的主要問題

完善超大城市街面巡邏防控機制是推進市域社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，但在這個過程中將會面臨一些主要問題，我們要有充分認識，看到街面巡邏防控機制與群眾現(xiàn)實需求的矛盾和公安工作高質(zhì)量發(fā)展的差距。

（一）街面巡邏防控機制與群眾現(xiàn)實需求的矛盾

街面巡邏防控工作與人民群眾切身利益息息相關(guān)，影響著群眾的獲得感、幸福感、安全感，關(guān)系到群眾滿意度，是每一個城市安全治理的“剛需”。從現(xiàn)狀看，城市安全的目標需要與巡邏防控工作發(fā)展不平衡不充分的矛盾比較突出。

1.巡邏防控重心與群眾期待不適應。長期以來，街面巡邏防控工作的重心主要在中心城區(qū)。隨著全市行政區(qū)劃調(diào)整、商業(yè)體多點建設(shè)、地鐵線網(wǎng)不斷延展，新城區(qū)防控需求驟增，特別是新技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展、外來人口驟增，發(fā)案數(shù)也迅速增加。當前新城區(qū)、技術(shù)開發(fā)區(qū)街面防控相對薄弱，無法完全滿足市民群眾獲得感、安全感需求。必須將進一步加強新城區(qū)、開發(fā)區(qū)巡邏防控工作提上日程。

2.防控模式與群眾需求不適應。新冠肺炎病毒感染實施“乙類乙管”，“地攤經(jīng)濟”把人民期盼與城市情懷交融，把微觀民愿匯入到宏觀民生，增添了城市的“煙火氣”和“人情味”，同時，也導致城市入睡時間越來越晚，夜間治安問題多發(fā)，娛樂場所、宵夜攤點、夜市等部位時常發(fā)生打架扯皮、聚眾斗毆、酒駕醉駕等案事件。從當前情況看，各地公安機關(guān)重視街面白天巡邏防控工作，但夜間防控見警車、見警燈率并不高。加強夜間巡邏防控，滿足群眾生活需要不容忽視、刻不容緩。

3.防控質(zhì)效與群眾預期不適應。長期以來，街面巡邏防控多以“漫天撒網(wǎng)”式的粗放方式開展巡邏工作，巡邏防控質(zhì)效不高。目前，更需要有的放矢、集約高效、精確精細的巡邏勤務方式，做到“發(fā)案轉(zhuǎn)向哪里，警力就投向哪里”“警力跟著警情走、警力圍著警情轉(zhuǎn)”，實現(xiàn)“貓鼠同步”。

（二）超大城市街面巡邏防控機制與公安工作高質(zhì)量發(fā)展的差距

1.深化信息化條件下巡邏防控模式迫在眉睫。移動警務、車聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)廣泛應用于巡邏工作，同時數(shù)萬個視頻監(jiān)控、人像識別等前端技術(shù)在街面鋪開，但仍存在信息化技術(shù)手段在街面巡邏防控中運用不充分、不全面問題，如城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)實戰(zhàn)應用效能有限，特別是利用視頻巡邏防控打擊違法犯罪，還有很大空間。信息技術(shù)統(tǒng)籌推動街面巡邏防控工作亟待提上議程，打造街面巡邏防控“智慧中樞”，建立大數(shù)據(jù)支撐下的數(shù)字化實戰(zhàn)運行新模式勢在必行。同時，5G、AI、無人機等新一代技術(shù)與街面巡邏防控工作契合程度高，但距完全投入巡邏防控實戰(zhàn)還有較大差距。

2.提高現(xiàn)代巡邏防控專業(yè)化水平迫在眉睫。從勤務落實看，有的派出所治安巡邏隊被其他工作牽扯精力，未有效落實巡邏防控勤務。有的街面警務站存在被接處警情牽扯大量精力無暇兼顧巡邏，以及少數(shù)街面警務站負責人不參與勤務的“機關(guān)化”現(xiàn)象。有的檢查站專注于設(shè)卡盤查，巡邏工作有意無意被弱化。從巡線設(shè)置看，街面巡邏線路科學統(tǒng)籌力度不夠。主干道、學校醫(yī)院商圈、重要連通道、高發(fā)案輔道以及金融網(wǎng)點、公共場所未能做到全覆蓋、無遺漏。從聯(lián)勤聯(lián)動看，警務站與派出所之間、警務站與警務站之間、巡警與交警之間溝通和聯(lián)系還可進一步深化，信息共享、設(shè)卡盤查和應急處置存在“重疊”和“盲點”。從實戰(zhàn)培訓看，目前巡邏防控專業(yè)培訓，特別是技戰(zhàn)法、警械武器等方面培訓少，未能做到巡警全參訓。

四、完善超大城市街面巡邏防控機制的主要思路

當前和今后一個時期，要牢固樹立“街面巡邏防控只能加強，不能削弱”理念，瞄準“發(fā)案少、秩序好、社會穩(wěn)定、黨和人民滿意”目標，推進超大城市街面巡邏防控“12345”工作機制，即構(gòu)建一個中心、明確兩個導向、實現(xiàn)三種效果、實行四種巡邏方式、做強五類力量，為加強社會面治安防控網(wǎng)建設(shè)、推進市域社會治理現(xiàn)代化作出積極貢獻。

（一）構(gòu)建一個中心，即信息技術(shù)支撐下的治安防控中心

站在推進市域社會治理現(xiàn)代化的高度，按照“統(tǒng)一頂層設(shè)計、統(tǒng)一技術(shù)標準、統(tǒng)一基礎(chǔ)支撐、統(tǒng)一組織推進”原則，構(gòu)建大數(shù)據(jù)支撐下的“多來源數(shù)據(jù)融合、多節(jié)點分布計算、多模型預警驅(qū)動、多警種協(xié)同交互、多模式精準應用”的治安防控中心，服務保障街面警務實戰(zhàn)運行，切實夯實街面警務巡邏防控根基。

（二）明確兩個導向，即智慧先行、屯警街面

智慧先行，即以智慧城市建設(shè)為牽引，將大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和5G等新一代信息技術(shù)運用于街面巡邏防控工作，打造“科技+腳板”“人機互動”新格局。屯警街面，即通過“警務前移、重心下沉，預防在先、化解在早”，在巡防中壓降街面警情，提升處置突發(fā)案事件反應效能。

（三）實現(xiàn)三種效果，即街面見警率更高、應急處突更快、基層基礎(chǔ)更實

街面見警率更高，即見警燈、見警車、見警察武裝巡防進一步做強，見警率、管事率、控制力進一步提高。應急處突更快，體現(xiàn)在遇突發(fā)案事件，指揮層級減少，反應時間縮短，預警處置更專業(yè)?；鶎踊A(chǔ)更實，體現(xiàn)在基層力量、基層建設(shè)、基層保障、基層勤務等更到位，并通過打造信息技術(shù)支撐下的街面警務實戰(zhàn)運行體系，實現(xiàn)街面警務數(shù)據(jù)“顆粒歸倉”。

（四）實行四種巡邏方式，即空中巡防、視頻巡查和步巡、車巡

空中巡防，即將無人機運用于街面巡邏防控，推動警務視角移動化、防控模式立體化。視頻巡邏防控，即強化視頻監(jiān)控巡邏防控力度，確?！叭蚋采w、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控”。步巡，即徒步巡邏，這是一種最傳統(tǒng)、最經(jīng)濟、最便捷、最常用的巡邏方式。車巡，即巡邏警力駕駛機動車執(zhí)行巡邏任務，此種巡邏方式具有速度快、行程長、范圍大、機動性強等特點，廣泛運用于當前街面巡邏防控工作。

（五）做強五類力量，即以巡警為主體、特警為骨干、武警為支撐、派出所社區(qū)民警為輔助、群防群治力量為補充的隊伍

巡警包括警務站、派出所、檢查站巡警，專司巡邏防控工作。特警、武警駐點開展街面巡邏防控工作。派出所社區(qū)民警立足轄區(qū)，組織精干力量巡邏防控。群防群治力量既包括安保隊員、聯(lián)防隊員、保安等專業(yè)力量，也包括快遞、外賣、公交、出租車、環(huán)衛(wèi)等街面力量，形成社會治理共建、共治、共享新局面。

五、完善超大城市街面巡邏防控機制的具體路徑

在完善超大城市街面巡邏防控機制的主要思路指導下，從組織指揮、警務站運行機制改革、信息技術(shù)融入、警務聯(lián)勤聯(lián)動和綜合保障等方面，研究完善超大城市街面巡邏防控機制的具體路徑。

（一）做優(yōu)街面巡邏防控組織指揮

1.完善組織架構(gòu)。街面巡邏防控工作實行市局、分局、所（站）三級管理體制。市局層面，由治安總隊負責全市街面巡邏防控工作組織、指導、檢查、考核；分局層面，轄區(qū)巡邏防控工作的組織、指導、檢查、考核由巡邏大隊或治安大隊負責；各派出所負責所轄街面巡邏防控工作，警務站負責巡區(qū)巡邏防控工作。市局指揮部、分局指揮處、所站指揮室負責接警調(diào)度和應急處突、勤務等級部署等專項工作。

2.加強實戰(zhàn)指揮。依托現(xiàn)有指揮體系，完善統(tǒng)一的實體化通信系統(tǒng)、指揮平臺，實現(xiàn)街面情況一圖展示、一鍵調(diào)度、一呼百應、一網(wǎng)打盡。實行街面視頻、卡口、警情、警力、移動警務終端、重點單位及場所、預案、報警定位等功能上圖，做到全要素上圖、自動化預警、一鍵式點調(diào)。同時，立足“讓系統(tǒng)多運算，讓民警少勞累”，將大數(shù)據(jù)融入指揮調(diào)度，通過信息智能推送、派單作業(yè)、按令操作，推動巡邏防控工作更有指向性。

3.優(yōu)化績效考核。樹立“以防為主、防打并重”思路，從實現(xiàn)巡邏防控工作常態(tài)化、保持社會面持續(xù)穩(wěn)定的高度出發(fā)，將巡邏防控指標納入績效考核范疇。由考核巡邏勤務向考核巡防實效發(fā)展，主要考核街面6類重點警情（搶劫、搶奪、盜竊機動車、盜竊電動車、扒竊）壓降率、巡邏（包括路面巡、視頻巡）抓現(xiàn)行拘留人均數(shù)、抓網(wǎng)上逃犯數(shù)量、突發(fā)案事件發(fā)現(xiàn)預警數(shù)以及勤務執(zhí)行情況和群眾安全感滿意度等6項指標。派出所和警務站、檢查站捆綁考核。

（二）推動新一代信息技術(shù)融入街面巡邏防控

1.打造街面警務“智慧中樞”。突出“數(shù)據(jù)賦能、全警應用”，打造以建立“前方呼叫，后方開炮”的梯次支援、集團服務數(shù)據(jù)協(xié)作機制為指引，以研發(fā)適用于街面巡邏防控的智搜、智檔、智控、車控網(wǎng)等系統(tǒng)工具為依托，以建立應用警務通APP服務模塊框架為支撐的街面警務“智慧中樞”體系，保障服務街面巡邏防控。

2.將5G 、AI、無人機等技術(shù)運用于街面巡邏防控。加強警企合作，全面引入視頻圖像解析技術(shù)、視頻采集設(shè)備等技術(shù)，試點探索依靠5G治安巡邏防控示范路、5G移動人像卡口、“5G+AI”巡邏車、智能巡防機器人、重點區(qū)域視頻周界圍欄，實現(xiàn)移動卡口、移動巡邏、移動視頻等“云-邊-端”一體化精準巡邏防控新勤務。創(chuàng)新探索無人機建設(shè)，配備警用無人機，積極探索“無人機+重點巡邏”“無人機+網(wǎng)絡(luò)探針”“無人機+三維地圖”等實戰(zhàn)應用場景。

3.提升快反智能化水平。通過智能沙盤科學推演，明確重要部位、區(qū)域警力到達現(xiàn)場時間，有條件的分局，實現(xiàn)所有部位沙盤推演，出警時間精確到秒。還可據(jù)此，進一步科學設(shè)置巡段和巡邏防控點，彌補警務站、派出所出警時間過長缺陷。同時，設(shè)置110微信報警小程序，方便精確提供報警位置、視頻、圖片等內(nèi)容，相關(guān)部門能快速介入調(diào)查，并同步進入涉案直播間鎖定事態(tài)發(fā)展情況，為后續(xù)工作提供便利。

（三）推進警務站運行機制改革

1.科學布點。充分考量區(qū)轄面積、人口密度、人員構(gòu)成、經(jīng)濟狀況、警情總量以及是否為要害重點部位等指標，定期組織開展改擴遷建警務站、布建流動警務站和設(shè)置治安崗亭等工作。

2.固化勤務。警務站實行統(tǒng)一勤務模式，并將每個班組劃分兩支隊伍，一支隊伍專司110接處警，一支隊伍專司巡邏盤查，徹底改變警務站“邊接處警、邊巡邏盤查”工作現(xiàn)狀，確保工作既精又專，還有質(zhì)效。

3.統(tǒng)籌巡段。在要害部位、主干道、學校醫(yī)院商圈、重要連通道、高發(fā)案輔道以及金融網(wǎng)點、公共場所必須設(shè)置巡段或防控點。同時，落實夜間亮警燈、半小時往返巡邏、重點部位步巡制度，實現(xiàn)要害重點部位、案件高發(fā)部位、治安復雜部位、人員密集場所和交通擁堵部位的“五必巡”。

4.用好輔警。按照民警與輔警1：1.5的標準配備輔警，探索建立以輔警為主的全天候視頻巡邏隊、街面步巡隊和摩巡隊等隊伍，做到以“監(jiān)”抓空中巡查、以“巡”抓地面巡防、以“合”抓地空互動。

（四）加大街面警務聯(lián)勤聯(lián)動力度

1.組織機關(guān)增援。啟動“每周一巡”“周末見警”和“夜間巡邏”等活動，組織領(lǐng)導干部上一線、機關(guān)警力下基層，參與街面重點部位巡邏防控工作，提高街面見警率、管事率。

2.優(yōu)化站所聯(lián)勤。建立完善站所協(xié)作、信息會商共享、關(guān)注人員共控和應急處突協(xié)作機制。定期召開工作協(xié)調(diào)會，對社會面警力分布、控制范圍、控制時段、點位設(shè)置、電臺呼叫情況互相通氣，既可避免勤務重疊，又可減少控制“盲區(qū)”，實現(xiàn)各站所警力投入不重疊、路段設(shè)置不重復、點位設(shè)置不遺漏、重點區(qū)域不失控。

3.探索區(qū)域協(xié)作。以共同維護社會治安穩(wěn)定為目標，遵循“常態(tài)、共享、合作、共贏”宗旨，以“區(qū)域互動、優(yōu)勢互補、信息互通、資源共享、責任共擔、合作共贏”為原則，推進公安街面巡邏一體化、高速公路省際圈層警務預警協(xié)作一體化，建立常態(tài)勤務運行、重大安保協(xié)作、風險預警聯(lián)動、道口聯(lián)合查控等機制，切實推動省際交界區(qū)域聯(lián)勤聯(lián)動、應急處置的高效開展，確保區(qū)域聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)、執(zhí)法聯(lián)勤、服務聯(lián)通。

4.推進網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動。立足提升網(wǎng)上巡邏與實兵巡邏聯(lián)動打擊處置工作水平，以網(wǎng)上輿情、治安熱點為導向，依托街面巡防力量，及時組織開展防范和打擊偽基站等違法犯罪活動，快速處置各類突發(fā)案事。

5.強化群防群治。爭取上級黨委政法委員會的支持，以“平安穩(wěn)定”為導向，以創(chuàng)建“楓橋式”警民巡防聯(lián)動示范區(qū)為載體，以街道、社區(qū)以及派出所為主體，創(chuàng)新探索積分獎勵等辦法，整合快遞、外賣、公交、出租車、環(huán)衛(wèi)等街面力量，建設(shè)一支統(tǒng)籌管理、分類編成、統(tǒng)一勤務部署的巡邏防控“紅袖章”力量。

（五）強化街面警務綜合保障工作

1.加強實戰(zhàn)培訓。立足提升巡邏防控區(qū)域全要素管控能力，定期策劃街面勤務系列科目培訓，重點以“常見道路交通違法行為的查處、街面巡邏要點、應急處突以及規(guī)范執(zhí)法、依法維權(quán)、警務終端使用、槍支使用”等課題，組織治安、交管、特警、法制及大數(shù)據(jù)中心、科信處等部門教官，開展教學授課，確保巡警參訓率100%，巡警全部取得持槍資格證。同時，立足實戰(zhàn)，在基層所、隊、站培養(yǎng)一批小教員，圍繞巡邏、處警、搜查、盤查、堵截、緝捕、槍支使用等技能戰(zhàn)術(shù)，做好街面巡邏防控技戰(zhàn)法“傳、幫、帶”工作。定期開展專項競賽活動，圍繞控警控案、實戰(zhàn)研判、盤查質(zhì)量、抓獲數(shù)量、對象質(zhì)量等核心指標比武練兵，競賽結(jié)果納入個人績效。

2.加強裝備保障。引入高端新能源智慧汽車作為巡邏車，巡邏車在裝配警燈、警報器、車載電臺、GPA系統(tǒng)、裝備箱、防彈頭盔、防彈背心、防刺服、停車示意牌或指揮棒、阻車器、醫(yī)療急救箱、滅火器、警用鋼叉、盾牌、T形警棍的基礎(chǔ)上，還需配備盾牌、防護鋼叉、鎖腿棍、滅火器、擴音喇叭及相關(guān)處警器材。統(tǒng)一為巡邏民警配備集成便攜式“一拎即走”工作包，主要包括“八大件”，即手槍及子彈、手銬、強光手電、伸縮警棍、手持電臺、催淚噴射器、執(zhí)法記錄儀、警務通，有條件的分局，可配裝一批脈沖抓捕手套、聲光盾牌、光電隔離盾牌等新式警械。配備大巴、囚車、沖鋒車、防暴特種車，其中巡邏防控以PTU沖鋒車和摩托車為主，定期更換警用車輛及裝備。

3.加強激勵表彰。實行警務站星級評定辦法，突出信息化建設(shè)、巡邏防控、接處警情、壓降警情、突發(fā)案事件預警處置、群眾滿意等6個方面對派出所、警務站、檢查站開展評比，每季一評比，評比結(jié)果與所站領(lǐng)導、民警個人績效、評優(yōu)評先、任用提拔掛鉤，同獎同罰，倒逼其在巡防中化解矛盾、在巡防中壓降案件、在巡防中服務群眾。同時，精心策劃宣傳活動，選取巡邏防控先進單位、個人，采取面上宣傳與深度宣傳相結(jié)合、傳統(tǒng)媒體與新媒體相結(jié)合等多種手段，確保宣傳工作多角度、立體化開展，積極營造良好聲勢。