王 莉 許 微

( 1．2．河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，河南 鄭州450046)

習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中明確提出:“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化?！鄙鷳B(tài)環(huán)境是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。為破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，2015 年，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，初次以專門政策文件的方式提出了建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并在吉林、重慶等7 個(gè)省市開展試點(diǎn)。2017 年試點(diǎn)期結(jié)束，中辦、國辦又及時(shí)印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》( 以下簡稱《改革方案》) ，要求自2018 年起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，力爭在2020 年初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度直接救濟(jì)或者修復(fù)受到污染或破壞的生態(tài)環(huán)境，通過賠償義務(wù)人“損害擔(dān)責(zé)”法定義務(wù)的制度化，有效保障“人民對美好生活向往”的美麗中國建設(shè)順利推進(jìn)，“人與自然和諧共生”的中國式現(xiàn)代化順利實(shí)現(xiàn)。

2021 年1 月1 日施行的《中華人民共和國民法典》( 以下簡稱《民法典》) 充分吸收了《改革方案》的實(shí)踐成果，在“侵權(quán)責(zé)任編”中確立了“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任”［1］，其中的第一千二百三十四條、第一千二百三十五條專門規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)及賠償范圍等實(shí)體規(guī)范，解決了長期以來生態(tài)環(huán)境損害賠償于法無據(jù)的問題［2］。囿于部門法定位的限制，《民法典》并沒有規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中既具有程序性質(zhì)又兼容實(shí)體功能的磋商制度①生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是民法和環(huán)境法二元共治的領(lǐng)域，民法典規(guī)則之外的內(nèi)容，比如磋商制度，需要環(huán)境法予以銜接。參見王莉《生態(tài)環(huán)境損害公私法二元救濟(jì)的規(guī)則安排》，《南京社會科學(xué)》2020 年第6 期，第84 頁。晚近修訂實(shí)施的環(huán)境領(lǐng)域單行法律有所體現(xiàn)，比如2020 年9 月1 日起施行的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百二十二條規(guī)定:“固體廢物污染環(huán)境、破壞生態(tài)給國家造成重大損失的，由設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府或者其指定的部門、機(jī)構(gòu)組織與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行磋商，要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任;磋商未達(dá)成一致的，可以向人民法院提起訴訟?！?。2022 年4 月，生態(tài)環(huán)境部等十四個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》( 以下簡稱《管理規(guī)定》) ，盡管與此前的《改革方案》相比，《管理規(guī)定》對磋商制度的規(guī)范更為健全，但仍然沒有通過規(guī)范解決磋商制度的基本定性問題。

磋商與訴訟是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的兩大核心規(guī)范板塊，在應(yīng)用順序上，磋商是訴訟的前置程序。作為具有中國特色的生態(tài)環(huán)境法律制度，磋商一方面不同于傳統(tǒng)的行政權(quán)剛性介入的行政許可或行政處罰制度，而是融合了私法自治的部分特征，為行政機(jī)關(guān)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任提供了新的路徑;另一方面，磋商前置使得磋商制度成為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的“過濾網(wǎng)”，能夠更加積極、主動(dòng)、及時(shí)地應(yīng)對突發(fā)生態(tài)環(huán)境損害事件，一定程度上彌補(bǔ)了司法制度滯后性的短板。據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，目前有近百分之七十的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件以磋商方式結(jié)案［3］。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，磋商制度有效彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政管理手段在生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域之不足，業(yè)已成為我國行政機(jī)關(guān)開展生態(tài)損害賠償管理工作的主要途徑。法律屬性的明確是理解并適用法律制度的基本前提，目前磋商制度的法律屬性為何? 無論是在立法層面抑或是理論研究層面均無定論，此種法律屬性不明的狀態(tài)不僅不利于《民法典》生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效實(shí)施，同樣也影響未來環(huán)境單行立法或環(huán)境法典對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接規(guī)定。有鑒于此，在實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的法治進(jìn)程中，科學(xué)識別作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度核心內(nèi)容的磋商制度的法律屬性，并據(jù)此指導(dǎo)磋商規(guī)則的立法健全及實(shí)踐應(yīng)用，對于生態(tài)環(huán)境的有效救濟(jì)及修復(fù)具有重要的理論及實(shí)踐價(jià)值。

一、法律屬性不清:生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的實(shí)踐檢視

2017 年印發(fā)的《改革方案》部署了全國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，截至2021 年底，全國累計(jì)辦理案件1．13 萬件，涉及的賠償金額超過117 億元［4］。為提煉可資借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，方便各地學(xué)習(xí)交流，生態(tài)環(huán)境部于2020 年5 月和2021 年12 月分別印發(fā)了一批《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例》。鑒于此，本文擬對部分地市的規(guī)范性文件、實(shí)踐做法、典型案例進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度在實(shí)踐中的實(shí)現(xiàn)程度與阻礙因素，為磋商制度法律屬性的科學(xué)厘定提供實(shí)踐層面的參考。

( 一) 檢察院參與磋商的功能定位不統(tǒng)一

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膰覍用嬉?guī)范雖鼓勵(lì)公眾參與磋商，但并未對參與磋商的第三方主體范圍進(jìn)行合理框定，各地結(jié)合實(shí)際工作需求紛紛對其進(jìn)行了探索( 詳見表1、表2、表3) 。通過對生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的典型案例進(jìn)行梳理分析，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中參與磋商工作的第三方主體多為鑒定評估專家、調(diào)解機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)人以及同級人民法院、人民檢察院，參與的方式多為共同委托、依申請參加、賠償權(quán)利人邀請、應(yīng)規(guī)定派員列席。專家與利益相關(guān)者等主體參與磋商有利于提高磋商的科學(xué)性與合理性，且參與方式上各地較為統(tǒng)一。相較之下，檢察機(jī)關(guān)參與磋商的方式與功能定位各地存在較大差異。例如，安徽省規(guī)定，賠償權(quán)利人可以根據(jù)案件情況商請同級檢察機(jī)關(guān)參與磋商，旨在使檢察機(jī)關(guān)為賠償權(quán)利人磋商提供法律支持;貴州省規(guī)定，在“賠償義務(wù)人主動(dòng)提出磋商”“磋商雙方對磋商內(nèi)容有爭議”兩種情形下應(yīng)當(dāng)邀請同級檢察機(jī)關(guān)參與，旨在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法從事磋商活動(dòng);江蘇省與山東省規(guī)定磋商可以書面通知同級檢察機(jī)關(guān)，旨在促進(jìn)多部門協(xié)作聯(lián)合，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件與后續(xù)訴訟線索的有效銜接，形成環(huán)境多元共治。

當(dāng)前各地對于檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的方式與功能定位大多以問題為導(dǎo)向，結(jié)合典型案例可知，檢察機(jī)關(guān)的參與在磋商實(shí)踐工作中確實(shí)發(fā)揮了較大作用，但工具性價(jià)值的較好發(fā)揮不應(yīng)停止對其合理性的論證。追本溯源，檢察機(jī)關(guān)是否介入磋商，如何介入以及介入的程度，皆決定于磋商制度是何種法律屬性。理論界注意到了該制度的行政公權(quán)屬性與民事協(xié)商自治內(nèi)核，大都將磋商制度界定為“民事磋商”或“行政磋商”［5］。若將磋商制度界定為民事屬性，意思自治是私法的靈魂，檢察機(jī)關(guān)非必要不應(yīng)介入，應(yīng)當(dāng)保持消極性、事后性，更不宜派員出席為地位平等的兩造主體之一的行政機(jī)關(guān)提供法律支持，導(dǎo)致雙方訴訟能力失衡。若將磋商制度界定為行政屬性，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)基于法律監(jiān)督權(quán)督促賠償權(quán)利人積極履行職責(zé)，監(jiān)督其行使行政權(quán)是否得當(dāng)，避免行政機(jī)關(guān)“權(quán)力尋租”，對生態(tài)環(huán)境利益作出不當(dāng)讓步與處分，導(dǎo)致生態(tài)利益受損［6］。因此，厘清磋商制度的法律屬性可為檢察機(jī)關(guān)參與磋商提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，各地在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)找準(zhǔn)功能定位，檢察機(jī)關(guān)的功能發(fā)揮方能更加規(guī)范化、統(tǒng)一化。

表1 各地方性規(guī)范對磋商第三方主體的規(guī)定

表2 第一批典型案例中磋商第三方主體的參與情況

續(xù)表

表3 第二批典型案例中磋商第三方主體的參與情況

( 二) 磋商程序的啟動(dòng)規(guī)則不同一

國家層面規(guī)范對生態(tài)環(huán)境損害磋商程序的啟動(dòng)規(guī)則規(guī)定較為模糊，個(gè)別省份進(jìn)行了大膽創(chuàng)新實(shí)踐，做法多有差異。就啟動(dòng)磋商的時(shí)間而言，通常大部分省份規(guī)定，磋商程序應(yīng)當(dāng)在完成損害調(diào)查評估、向賠償義務(wù)人發(fā)出磋商建議書、雙方形成磋商合意時(shí)啟動(dòng)，但部分省份規(guī)定的啟動(dòng)時(shí)間或早或晚。例如，江蘇省、湖南省規(guī)定，除了前期的調(diào)查評估，還需形成磋商方案，才可啟動(dòng)磋商程序。貴州省則采取了“先啟動(dòng)，后調(diào)查”的做法( 賠償義務(wù)人在案件調(diào)查階段主動(dòng)表示期望通過磋商解決賠償問題的，可以提前啟動(dòng)磋商程序) ，適當(dāng)提前磋商的啟動(dòng)時(shí)間［7］。在啟動(dòng)主體方面，規(guī)定也多有差異，例如貴州省規(guī)定，除了由賠償權(quán)利人組織或啟動(dòng)，允許賠償義務(wù)人在生態(tài)損害案件調(diào)查期間主動(dòng)提出磋商請求，以此提高賠償義務(wù)人參與損害修復(fù)工作的積極性。

實(shí)質(zhì)上，磋商程序的啟動(dòng)時(shí)間、啟動(dòng)主體與磋商制度法律屬性的定位具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。若將磋商界定為“民事屬性”，則賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)具有同等的啟動(dòng)磋商程序的權(quán)利，而無需被動(dòng)地等待磋商權(quán)利人啟動(dòng)程序。同樣地，賠償義務(wù)人也有權(quán)積極參與生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查與鑒定工作，應(yīng)當(dāng)充分尊重賠償義務(wù)人的意見，如此一來也可以增加賠償義務(wù)人對調(diào)查評估結(jié)果的認(rèn)可度，有利于后續(xù)磋商合意的順利達(dá)成。若界定為“行政屬性”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在證據(jù)充分的前提下開展工作，磋商啟動(dòng)于調(diào)查評估完成后。如此一來，生態(tài)環(huán)境損害可能無法得到及時(shí)修復(fù)，從而造成后續(xù)修復(fù)成本增加; 另一方面，作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)單方推動(dòng)調(diào)查評估工作，評估結(jié)果可能具有傾向性，可供磋商的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容較少，雙方無法較好地形成合意，磋商淪為一種過渡制度，無法較好發(fā)揮功能。

( 三) 磋商協(xié)議是否公示各地存在差異

磋商完成后，磋商雙方主體簽訂《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》以固定合意?！陡母锓桨浮芳啊豆芾硪?guī)定》將“信息共享，公眾監(jiān)督”作為開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作的基本原則，規(guī)定行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會公開鑒定評估結(jié)果、修復(fù)方案執(zhí)行等重大事項(xiàng)。《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》作為后續(xù)開展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)工作的主要依據(jù)，并未被明確載入信息公開之列?？紤]到生態(tài)利益的公共性、磋商權(quán)利人的特殊性，各地方結(jié)合實(shí)踐工作需求進(jìn)行了大膽探索，例如安徽省、貴州省均在地方性文件中規(guī)定要及時(shí)公開協(xié)議內(nèi)容，實(shí)踐中效果良好。討論磋商協(xié)議是否公開這一問題，不容忽視的一點(diǎn)是，磋商制度兼具公、私法特征。一方面，賠償權(quán)利人有權(quán)在磋商時(shí)統(tǒng)籌考慮實(shí)際情況作出適當(dāng)讓步，磋商程序與調(diào)解、和解等傳統(tǒng)民事救濟(jì)途徑具有內(nèi)在一致性［8］，而調(diào)解通常包含著雙方當(dāng)事人的承諾、讓步與妥協(xié)，調(diào)解過程和調(diào)解結(jié)果一般情況下是不對外公開的;另一方面，磋商協(xié)議所創(chuàng)造的實(shí)質(zhì)上是一種柔性的行政法律關(guān)系［9］，磋商協(xié)議依舊服務(wù)于政府環(huán)境治理與公共服務(wù)，關(guān)切到公眾的生態(tài)環(huán)境利益，其公共性決定了公示制度的重要性。磋商結(jié)果的公開，有利于制約行政部門的“權(quán)力尋租”等違法行為，規(guī)范賠償權(quán)利人對生態(tài)環(huán)境利益的處分。綜上，磋商協(xié)議公示制度的推廣與統(tǒng)一有賴于磋商制度基本法律屬性的明晰。

制度的建立健全應(yīng)以問題為導(dǎo)向，服務(wù)于社會實(shí)踐。通過以上對地方規(guī)范、典型案例的對比分析，可以管窺我國生態(tài)損害賠償磋商制度的完整鏡像。前文剖析出了磋商實(shí)踐中較為成功的經(jīng)驗(yàn)做法，例如檢察機(jī)關(guān)的參與、磋商程序的簡化、磋商結(jié)果的公示等。但要想將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的做法吸收轉(zhuǎn)化為規(guī)范化、常態(tài)化的工作制度，僅僅考量其工具性價(jià)值是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要以生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度為靶心，確定磋商制度的法律屬性，為之提供學(xué)理上的正當(dāng)性依據(jù)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度法律屬性理論分歧及其澄清

既有文獻(xiàn)對磋商制度法律屬性研究存在較為明顯的理論分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為其具有私法屬性，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為其具有公法屬性。單一解釋路徑下二元分歧的公法抑或是私法的屬性定位，能否完整勾勒出生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的全貌，并足以解決磋商規(guī)范及實(shí)踐中存在的諸多差異? 這需要對私法屬性論和公法屬性論的理論實(shí)質(zhì)進(jìn)行系統(tǒng)剖析。

( 一) 私法屬性論:手段凌駕于目的

私法屬性論的核心觀點(diǎn)是將作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)視為一般民事主體，與違反法律法規(guī)、造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人就生態(tài)環(huán)境損害賠償展開磋商［10］，磋商雙方之間形成的是平等的民事法律關(guān)系。磋商制度下，平等協(xié)商取代了單一強(qiáng)硬的行政命令，為賠償義務(wù)人表達(dá)利益訴求提供了窗口，雙方可就生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)形成最大合意。賠償義務(wù)人對磋商結(jié)果認(rèn)可度的增強(qiáng)，可以提高其對賠償協(xié)議的履約率，提升生態(tài)環(huán)境修復(fù)效率，有效彌補(bǔ)強(qiáng)制性行政手段的短板［11］。磋商制度私法屬性的論證主要基于以下三點(diǎn)核心要素。( 1) “自然資源所有權(quán)”的私法屬性與行政機(jī)關(guān)的私主體地位。《中華人民共和國憲法》《民法典》等法律將自然資源物權(quán)化，國家是這一物權(quán)的所有權(quán)人［12］。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償事實(shí)發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)基于“私權(quán)”意義上的自然資源國家所有權(quán)作為賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人進(jìn)行賠償磋商。這一過程中，作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)褪去了環(huán)境管理者的外衣，同賠償義務(wù)人是平等的主體，磋商雙方以平等自愿、公平誠信、公開透明、高效便捷為原則，就生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)具體事宜進(jìn)行自愿磋商，雙方經(jīng)磋商形成的法律關(guān)系宜認(rèn)定為普通的民事法律關(guān)系。( 2) 協(xié)商談判是私法手段。羅馬法將“規(guī)范是否可因當(dāng)事人合意而變更”作為區(qū)分公、私法的依據(jù)。私法規(guī)范下，對當(dāng)事人來說，“協(xié)議即是法律”［13］。磋商制度是行政機(jī)關(guān)以協(xié)商方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的全新環(huán)境治理方式。具體而言，行政機(jī)關(guān)作為平等的民事主體與賠償義務(wù)人展開磋商，賠償義務(wù)人享有充分的程序性權(quán)利以表達(dá)自身利益訴求，整個(gè)程序充分尊重雙方當(dāng)事人意思自治，最終根據(jù)雙方合意形成賠償協(xié)議。在傳統(tǒng)私法觀念的影響下，遵循“協(xié)商即自治，賠償即私法”的固化思維模式，不難將磋商制度界定為雙方主體協(xié)商解決生態(tài)損害賠償問題的私法制度。以上是導(dǎo)致磋商制度法律屬性誤判為私法屬性論的深層次原因。( 3) 賠償是私法救濟(jì)模式。填補(bǔ)損害是侵權(quán)法的基本機(jī)能，賠償是民事侵權(quán)行為的主要救濟(jì)方式與責(zé)任承擔(dān)方式［14］。磋商機(jī)制作為一種全新的環(huán)境法律制度，旨在利用協(xié)商手段及時(shí)修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害、救濟(jì)生態(tài)環(huán)境利益，并將“填補(bǔ)損害”作為主要救濟(jì)方式。基于磋商制度對傳統(tǒng)民事侵權(quán)規(guī)則的參照利用，私法屬性論者認(rèn)為磋商制度具有強(qiáng)烈的私法特征，生態(tài)環(huán)境損害賠償是特殊的侵權(quán)責(zé)任形式，磋商是私法屬性制度。

私法屬性論的優(yōu)勢可圈可點(diǎn)，但該論調(diào)亦存在著難以回避的邏輯瑕疵。第一，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的任意處分權(quán)。將磋商制度界定為私法屬性，必然導(dǎo)致一個(gè)邏輯結(jié)果——行政機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境利益的處分權(quán)。事實(shí)上，為了促進(jìn)磋商合意的達(dá)成、保障生態(tài)損害得到及時(shí)修復(fù)，《改革方案》允許賠償權(quán)利人在磋商過程中作出必要讓步，但生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品［15］，其承載的公共性決定了行政機(jī)關(guān)無權(quán)對其進(jìn)行恣意處置。反之，作為掌握公共資源分配的絕對主體［16］，行政機(jī)關(guān)在參與磋商時(shí)可能存在任意妥協(xié)、“權(quán)力尋租”的情況，使行政機(jī)關(guān)的磋商行為面臨正當(dāng)性拷問，有違磋商制度所欲實(shí)現(xiàn)的“損害擔(dān)責(zé)”之初衷，與行政機(jī)關(guān)的法治精神背道而馳［17］。第二，混淆了目的與手段的關(guān)系。該部分論者在邏輯推理上具有固化思維，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕侄问腔謴?fù)原狀與金錢賠償［18］，是私法特有的救濟(jì)手段，由此將生態(tài)損害賠償磋商制度界定為私法屬性。事實(shí)上，“目的是一切法律的創(chuàng)造者”［19］，決定任何一項(xiàng)制度法律屬性的核心要素是該制度所欲達(dá)到的目的，而非為實(shí)現(xiàn)目的而采取手段。具體到磋商制度，平等協(xié)商是手段，填補(bǔ)生態(tài)損害、維護(hù)環(huán)境公共利益才是目的。私法屬性的論證思路過于關(guān)注手段之平等性，忽視了目的之公共性，導(dǎo)致手段凌駕于目的之上，邏輯上難以自洽。第三，賠償并非磋商制度的唯一責(zé)任形式。一方面，環(huán)境利益是公共產(chǎn)品，區(qū)別于個(gè)人私益，侵權(quán)責(zé)任旨在救濟(jì)民事主體的私法權(quán)益，對環(huán)境公益是否可以無差別地適用侵權(quán)規(guī)則，尚待證明;另一方面，生態(tài)損害賠償磋商中的“賠償”不同于侵權(quán)責(zé)任規(guī)則的“賠償”，兩者具有不同的語境與運(yùn)用場景。依照生態(tài)環(huán)境部的官方觀點(diǎn)，生態(tài)損害賠償包括對生態(tài)修復(fù)與賠償兩方面［20］，且以修復(fù)為主。因此生態(tài)損害賠償磋商制度中雖含“賠償”方式，但并非是該制度唯一的責(zé)任方式，以此為據(jù)得出磋商制度的私法屬性，實(shí)在勉強(qiáng)。

( 二) 公法屬性論:有限糾偏與修正

公法屬性論主張磋商制度是滲透著強(qiáng)烈公權(quán)色彩的行政行為，目前可以細(xì)分為行政契約說、行政事實(shí)行為說、行政裁決說等。具體而言，行政契約論者認(rèn)為，契約并非天生具備私法印記，可以作為國家從事公共服務(wù)、滿足公共利益的工具［21］。有學(xué)者通過映射原理，對比發(fā)現(xiàn)磋商協(xié)議與行政契約在構(gòu)成要件上具有高度契合性，磋商制度就是行政機(jī)關(guān)利用“契約工具”，與賠償義務(wù)人合力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)目的，本質(zhì)上是行政契約理論在環(huán)境公共治理領(lǐng)域的具體應(yīng)用［22］，由此確定了磋商的“公法屬性”。行政契約說下，盡管磋商制度整合意思表示的層次與程度難以與私法契約同日而語，但相較依靠行政機(jī)關(guān)單方強(qiáng)制意志做出的壟斷決定而言，磋商制度通過契約化的參與權(quán)、請求權(quán)和抗辯權(quán)，為賠償義務(wù)人提供了表達(dá)意見與利益訴求的窗口，提高了賠償義務(wù)人對磋商協(xié)議的接受度與承擔(dān)生態(tài)損害修復(fù)責(zé)任的積極性。“行政事實(shí)行為說”立足于國家行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，認(rèn)為賠償磋商是行政機(jī)關(guān)履行法律義務(wù)的具體表現(xiàn)方式。磋商過程應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人意思，磋商可能成功，亦可能失敗。即使磋商成功，磋商雙方就生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)事宜達(dá)成一致意見并形成賠償協(xié)議，但該協(xié)議是否可以順利落實(shí)仍然具有不確定性。磋商產(chǎn)生的賠償協(xié)議，名為“協(xié)議”，實(shí)為雙方合意的備忘錄，系行政事實(shí)行為法律效果書面形式指代［23］，不會直接產(chǎn)生法律效果，其實(shí)現(xiàn)有待公證、司法確認(rèn)等其他法律程序予以承接，提供保障。還有學(xué)者將賠償磋商界定為行政裁決，認(rèn)為賠償權(quán)利人在前期調(diào)查階段與后期執(zhí)行階段運(yùn)用的是公法調(diào)查權(quán)、公法執(zhí)行權(quán)，磋商制度本質(zhì)上是環(huán)境行政管理部門就生態(tài)環(huán)境損害情況對賠償義務(wù)人的賠償責(zé)任進(jìn)行的認(rèn)定與裁決［24］，是風(fēng)險(xiǎn)社會下為環(huán)境行政決策提供合理性基礎(chǔ)的一種決策過程，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間是新型環(huán)境合作共治模式下的弱權(quán)行政法律關(guān)系。

公法屬性論下雖眾說紛紜，但具備一個(gè)共性——將賠償磋商制度屬性的識別立足于公法領(lǐng)域［25］。各類學(xué)說認(rèn)識到了磋商制度是風(fēng)險(xiǎn)社會下催生出的創(chuàng)新性環(huán)境制度安排，但大都期望以“行政契約”“行政裁決”等行政法傳統(tǒng)理論的“舊瓶”來裝磋商制度的“新酒”，有故步自封之嫌，難以繪制出磋商制度之全貌。具體而言有以下幾方面。( 1) “行政契約說”不完全合理。磋商協(xié)議系由賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人的合意，磋商制度在主體、客體、行為等方面與行政契約皆相似。但該協(xié)議缺少意思表示的核心要素之“效果意思”［26］，即賠償協(xié)議不能直接產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，與行政契約的基本理念不符。( 2) “行政事實(shí)行為說”解釋力不夠。行政事實(shí)行為這一概念本身就具有模糊性［27］，以此為依據(jù)界定磋商制度的法律屬性會導(dǎo)致其進(jìn)一步模糊，意義不大。另外，如同前文所述的“行政契約說”，“行政事實(shí)行為說”下的賠償磋商亦不能直接產(chǎn)生法律效果，如此會導(dǎo)致磋商制度存在的必要性、合理性也受到質(zhì)疑，與論證初衷背道而馳。( 3) “行政裁決說”有待商榷。按傳統(tǒng)行政法理論，行政裁決的對象是平等主體之間的特定民事糾紛［28］，將磋商制度定位為行政裁決無疑忽視了政府生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)際參與主體的地位，轉(zhuǎn)而成了環(huán)境利益受損公眾與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任人之間的中立方，顯然不符合磋商制度的真實(shí)內(nèi)涵。總而言之，對比私法屬性論，公法屬性論厘清了手段與目的的關(guān)系，修正了“協(xié)商即自治，賠償即私法”的邏輯錯(cuò)誤［29］，對磋商的工具性價(jià)值給予充分認(rèn)可的同時(shí)，堅(jiān)定了磋商制度公法屬性的基本立場。但是，公法屬性論采取的依舊是單一的解釋路徑，過于強(qiáng)調(diào)公權(quán)性，背離了制度設(shè)計(jì)的初衷，脫離了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，在解決實(shí)踐中的關(guān)鍵問題時(shí)顯得捉襟見肘。

無論是私法屬性論還是公法屬性論，都是在“公私法對立”的背景下展開的單一解釋路徑，無法完整勾勒出生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的全貌，皆具有局限性與片面性。20 世紀(jì)后“公、私法的劃分正處在危急之中”［30］，公私法的交叉融合是一種必然趨勢。當(dāng)主流論調(diào)在解決實(shí)際問題失靈之時(shí)，應(yīng)當(dāng)打破“公私法對立”的桎梏，以問題為導(dǎo)向，以全新、超然的視角對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度進(jìn)行重新審視，準(zhǔn)確識別磋商制度的法律屬性，為制度實(shí)踐運(yùn)行與發(fā)展提供方向。

三、生態(tài)損害賠償磋商制度法律屬性的再識別:基于協(xié)商行政理論

“行政機(jī)關(guān)參與協(xié)商過程”的獨(dú)特設(shè)計(jì)兼具手段上的協(xié)商性與目的上的公益性，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度因之呈現(xiàn)出私法自治與公法治理交融的復(fù)雜面貌。以往對于磋商制度法律屬性的論調(diào)難以掙脫公私對立的藩籬，“私法屬性論”單純強(qiáng)調(diào)磋商制度所采取的私法手段，存在“手段決定目的”的邏輯錯(cuò)誤;“公法屬性論”過于強(qiáng)調(diào)磋商制度的公權(quán)色彩，違背了制度設(shè)計(jì)之初衷。以上結(jié)論未能準(zhǔn)確、客觀地描繪出生態(tài)損害賠償磋商制度法律屬性之全貌，在接受實(shí)踐檢驗(yàn)時(shí)暴露出局限性、片面性的短板。賠償磋商制度作為一項(xiàng)內(nèi)生的、極具本土特色的環(huán)境管理工具，其法律屬性的界定不應(yīng)自絕于“直覺式判斷”與既有學(xué)說桎梏。本文以現(xiàn)代行政學(xué)的協(xié)商行政理論為視角，以期解析生態(tài)損害賠償磋商制度的復(fù)雜機(jī)理，為賠償磋商制度的實(shí)踐運(yùn)行與發(fā)展提供一種融貫性的方案。

( 一) “協(xié)商行政”理論的核心要義:識別基礎(chǔ)

“協(xié)商”一詞最早源于政治民主領(lǐng)域，是指各主體以利益多元為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，以公共協(xié)商為核心內(nèi)容，以公共理性為基本要求，以平等合法為價(jià)值訴求，通過科學(xué)有效的討論對話，形成具有政治合法性的決策與立法的一種民主行權(quán)方式［31］。“協(xié)商行政”也被稱為“行政協(xié)商”“合作行政”，是指政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“命令—控制”的行政管理方式，以平等協(xié)商之私法精神克服現(xiàn)代社會廣泛存在的管制“萎靡”［32］，尋求對話與協(xié)作的現(xiàn)代行政治理樣態(tài)［33］。公共行政目標(biāo)的達(dá)成可以引入私法制度［34］，協(xié)商行政理論破除了公私法對立的藩籬，主張以問題為導(dǎo)向革新行政手段，以有效應(yīng)對社會福利、環(huán)境治理等重大公共命題。協(xié)商行政理論蓬勃發(fā)展，有學(xué)者將該理論的核心要義歸結(jié)為三點(diǎn): 對話性、合作性、服務(wù)性［35］。對話性表明，行政相對人在行政執(zhí)法過程中享有充分的程序性權(quán)利，以保證就行政事項(xiàng)可以同行政機(jī)關(guān)進(jìn)行平等、有效的溝通，最終達(dá)成合意。合作性表明，行政主體與行政相對人就行政事項(xiàng)進(jìn)行溝通協(xié)作，行政執(zhí)法不再是行政主體“一錘定音”，而是行政主體與行政相對人進(jìn)行“合奏”。服務(wù)性要求行政機(jī)關(guān)從事行政行為時(shí)的角色從“控制者”向“服務(wù)提供者”轉(zhuǎn)變［36］，職能發(fā)揮由“管制”逐漸過渡為“服務(wù)性職能”，理念也由“管得更多”向“服務(wù)更優(yōu)”轉(zhuǎn)變［37］。

協(xié)商行政的三大核心理念在磋商制度中得到了充分的體現(xiàn)。首先，關(guān)于磋商理念，對比傳統(tǒng)單一的環(huán)境行政處罰決定，磋商制度下賠償權(quán)利人會統(tǒng)籌考量賠償義務(wù)人的綜合情況，賠償義務(wù)人自身利益訴求也能得到較好表達(dá)，環(huán)境行政部門由環(huán)境“管理者”向“服務(wù)者”蛻變。其次，關(guān)于磋商主體，在磋商制度下，賠償義務(wù)人獲得了主體地位，不再單純是傳統(tǒng)行政管制下的行政相對人，而是協(xié)商行政模式下坐在行政主體對面的一方平等主體，依法享有一系列的程序性權(quán)利，可就生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)事宜提供依據(jù)、發(fā)表觀點(diǎn)、表達(dá)訴求，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行對話溝通。最后，關(guān)于磋商結(jié)果，賠償磋商雙方主體在磋商時(shí)進(jìn)行的是雙向的意志交流，磋商成功后會形成磋商協(xié)議，該協(xié)議不是賠償權(quán)利人一方主體的獨(dú)斷意志，呈現(xiàn)出磋商雙方就生態(tài)損害賠償事宜所達(dá)成的合意。磋商制度不同于傳統(tǒng)的行政管制方式，一定程度上體現(xiàn)出了弱權(quán)性、合作性等特性。就此意義上來說，磋商制度是為了建設(shè)以人民為中心的服務(wù)性政府、履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)所進(jìn)行的環(huán)境治理手段創(chuàng)新。

因此，協(xié)商行政理論與生態(tài)損害賠償磋商制度之間存在著強(qiáng)耦合性?！皡f(xié)商行政”理論以平等協(xié)商的手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政目標(biāo)的方式為我們描繪了一幅公私法協(xié)力治理的全新規(guī)制圖景，拆除了我國社會長久以來“公私二分”的理論藩籬，為現(xiàn)代復(fù)雜多樣的行政方式及其復(fù)合化法律屬性之理論闡釋提供了全新且恰適的研究視角［38］，基于協(xié)商行政理論對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律屬性進(jìn)行再識具有正當(dāng)性。

( 二) 協(xié)商行政視野下磋商制度的應(yīng)然面向:識別維度

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商雙方柔和的平等協(xié)商并沒有溶解行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境管理權(quán)的公法性因素，磋商制度并非“私法屬性論”者主張的純民事活動(dòng)，而是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)之公法義務(wù)的一種協(xié)商行政行為。整個(gè)制度的運(yùn)行分為“調(diào)查評估、協(xié)商談判、監(jiān)督執(zhí)行”三個(gè)階段，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人在不同階段的互動(dòng)中呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的位勢:在前期調(diào)查和后期執(zhí)行的階段，磋商雙方之間是一種垂直法律關(guān)系; 在磋商環(huán)節(jié)則體現(xiàn)為一種行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)的私人主體之間的平行法律關(guān)系。

1．調(diào)查評估及監(jiān)督執(zhí)行階段:垂直法律關(guān)系。行政機(jī)關(guān)在生態(tài)損害事件發(fā)生后的初期處理階段享有實(shí)質(zhì)性的公法調(diào)查權(quán)，主要基于以下三點(diǎn)。首先，基于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》( 以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》) 等法律的授予，我國環(huán)境行政部門在處理環(huán)境污染、生態(tài)破壞相關(guān)事務(wù)時(shí)享有廣泛的公法調(diào)查權(quán)。制度設(shè)計(jì)要符合實(shí)踐運(yùn)行規(guī)律，即使我們期待環(huán)境行政部門通過協(xié)商的私法手段解決生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜，但這并不意味著行政機(jī)關(guān)放棄了既有的公法調(diào)查權(quán)。其次，公法調(diào)查權(quán)符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本邏輯，《改革方案》將行政機(jī)關(guān)界定為生態(tài)損害發(fā)生后組織開展損害的調(diào)查主體，行政機(jī)關(guān)于生態(tài)損害事件發(fā)生初期的調(diào)查者之身份及其所負(fù)擔(dān)的“組織開展生態(tài)損害調(diào)查”之職責(zé)，暗含了立法者對行政機(jī)關(guān)調(diào)查職權(quán)的概括性授予，肯定行政機(jī)關(guān)對生態(tài)損害事件的調(diào)查權(quán)是其履行職責(zé)的基本前提。最后，公法調(diào)查權(quán)能使行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)上發(fā)揮最大效能。由于生態(tài)環(huán)境損害本身的突發(fā)性、不確定性以及修復(fù)難度高、資金投入巨大等因素，公民或社會組織進(jìn)行調(diào)查取證顯然是杯水車薪，而行政機(jī)關(guān)手中的環(huán)境調(diào)查權(quán)正是對上述問題的有效克服。按照同樣的邏輯，亦可推論出行政機(jī)關(guān)在后期執(zhí)行階段具有監(jiān)督權(quán)、公法執(zhí)行權(quán)。

2．協(xié)商談判階段:平行法律關(guān)系。在協(xié)商談判階段，賠償磋商雙方之間是一種平行法律關(guān)系。一方面，賠償案件中磋商雙方當(dāng)事人具有平等的法律地位，均可圍繞生態(tài)損害賠償相關(guān)事宜提出事實(shí)依據(jù)與主張，可在法定的磋商時(shí)限及次數(shù)范圍內(nèi)決定是否同意磋商，并就可磋商事項(xiàng)達(dá)成一致意見，可磋商事項(xiàng)包括生態(tài)損害鑒定評估機(jī)構(gòu)的選定、磋商協(xié)議不履行的違約責(zé)任條款、修復(fù)方案制定及執(zhí)行措施等;另一方面，磋商協(xié)議的達(dá)成需要參與磋商的多方主體通過平等的交流互動(dòng)形成共識性方案，賠償權(quán)利人在磋商制度下無權(quán)單方面確定賠償方案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，這些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容包括但不限于生態(tài)環(huán)境損害范圍、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)范圍及修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境損害賠償金數(shù)額、生態(tài)環(huán)境損害賠償事項(xiàng)等。最后，磋商雙方主體通過協(xié)商形成一種共贏方案，即行政機(jī)關(guān)通過向賠償義務(wù)人的追責(zé)而免除自身“政府買單”式的兜底性義務(wù)，賠償義務(wù)人通過磋商制度換取有利于己方的賠償方案，以免于受到司法制裁。

四、生態(tài)環(huán)境損害磋商制度法律屬性再識別下的現(xiàn)有問題消解

賠償磋商制度的法律屬性應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)代行政治理方式的變革，置于公私法交融的大背景下展開論證與識別。協(xié)商行政改變了傳統(tǒng)對抗式行政關(guān)系，以公私合作的新型模式來回應(yīng)重大社會治理命題，在現(xiàn)代“協(xié)商行政”理論視角下，賠償磋商的本質(zhì)為: 行政機(jī)關(guān)借用平等協(xié)商之私法手段來實(shí)現(xiàn)維護(hù)生態(tài)利益之公法目標(biāo)的公權(quán)行政之新樣態(tài)。如前所述，磋商制度在各地實(shí)踐中存在著諸多問題，實(shí)踐問題的癥結(jié)在于理論上對磋商制度的法律屬性界定存在偏差。本文確定了磋商制度是以垂直關(guān)系為背景的平等協(xié)商制度，是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公法義務(wù)的一種協(xié)商行政行為。在此基礎(chǔ)上，磋商實(shí)踐中的既有問題便迎刃而解了。

第一，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參與磋商制度的功能定位。協(xié)商行政理論視角下，磋商制度是國家行政機(jī)關(guān)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的一種協(xié)商行政行為。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)。正如前文所述，磋商制度涵蓋“連環(huán)式”程序鏈條，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)覆蓋整個(gè)磋商制度，針對各個(gè)環(huán)節(jié)不同特點(diǎn)與運(yùn)行規(guī)則開展工作。磋商前期，行政機(jī)關(guān)基于公法調(diào)查權(quán)開展調(diào)查取證、鑒定評估工作，手段具有一定的行政強(qiáng)制性，對此檢察機(jī)關(guān)可以重點(diǎn)考察實(shí)施行為的合法性、合理性。磋商中期的協(xié)商談判階段，檢察機(jī)關(guān)可應(yīng)賠償權(quán)利人邀請或基于監(jiān)督職責(zé)主動(dòng)派員出席參與磋商談判。在這一階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督磋商程序是否違法，磋商協(xié)議是否違反了自愿原則，賠償權(quán)利人( 行政機(jī)關(guān)) 是否對生態(tài)環(huán)境利益作出了不恰當(dāng)?shù)那懈钆c處分。另外，在磋商雙方久磋不成時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可通過檢察建議等方式督促賠償權(quán)利人積極起訴或自行提起訴訟。磋商后期的環(huán)境修復(fù)與賠償?shù)谋O(jiān)督執(zhí)行工作通常由行政機(jī)關(guān)具體實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行監(jiān)督即可，主要內(nèi)容包括驗(yàn)收是否合法正規(guī)、賠償權(quán)利人替代修復(fù)的理由及方案、賠償金的支付與使用等。需要特別說明的是，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、關(guān)注環(huán)境生態(tài)公益的同時(shí)，不應(yīng)忽視對賠償義務(wù)人私益的保護(hù)。對于行政機(jī)關(guān)不當(dāng)損害賠償義務(wù)人合法權(quán)益的行政行為，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)督。

第二，關(guān)于磋商程序的啟動(dòng)規(guī)則。地方規(guī)范與實(shí)踐案例中，磋商程序多由賠償權(quán)利人在完成調(diào)查評估工作后組織或啟動(dòng)。誠然，磋商制度是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用私法手段進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的行政行為，賠償權(quán)利人( 行政機(jī)關(guān)) 基于公權(quán)因素具有一定的主動(dòng)性，但不能因此就片面地、固化地認(rèn)為賠償權(quán)利人對磋商制度的運(yùn)行具有絕對話語權(quán)。特別是在協(xié)商談判階段，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人法律地位平等，不應(yīng)因賠償義務(wù)人私主體之身份而“霸道”剝奪其應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)同賠償權(quán)利人一樣，有權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)磋商程序并于合意達(dá)成前的任何階段決定退出磋商程序。貴州省對此作出了積極嘗試，《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理規(guī)程( 試行) 》中規(guī)定賠償義務(wù)人可以在生態(tài)損害案件調(diào)查期間主動(dòng)提出磋商請求，激勵(lì)賠償義務(wù)人積極參與生態(tài)修復(fù)，促使生態(tài)環(huán)境損害得到及時(shí)修復(fù)。另外，基于協(xié)商談判階段的私法特征，可復(fù)制推廣貴州省探索的“磋商簡易程序”，對于生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)等磋商內(nèi)容無較大爭議的，可由磋商雙方約定適用簡易程序，降低磋商成本，及時(shí)修復(fù)生態(tài)損害。

第三，關(guān)于磋商協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)向社會公開。協(xié)商私法手段的利用要求行政機(jī)關(guān)必須具備一定程度的自由裁量權(quán)，可為磋商協(xié)議之達(dá)成進(jìn)行適當(dāng)妥協(xié)，但該自由裁量權(quán)必須控制在一定限度內(nèi)，不得損害填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害之既定目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)明確，平等協(xié)商是行政機(jī)關(guān)達(dá)成公權(quán)目的的手段，縱然磋商談判階段強(qiáng)調(diào)磋商主體之間是平行的法律關(guān)系，但這并不會消解磋商制度本身的公法屬性，故而對磋商雙方通力合作達(dá)成的磋商協(xié)議不可與一般的民事調(diào)解協(xié)議等同視之。除了前文所述，由檢察機(jī)關(guān)對賠償權(quán)利人的履職行為進(jìn)行監(jiān)督外，基于生態(tài)環(huán)境利益的公共屬性，磋商協(xié)議應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會公開，接受社會公眾對賠償權(quán)利人的監(jiān)督。

在公私法日趨交融、現(xiàn)代國家民主化進(jìn)程不斷加速的大背景下，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的建構(gòu)與完善體現(xiàn)了中國對環(huán)境治理工具的革新、環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型。磋商制度下，賠償義務(wù)人作為行政相對人的客體地位轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c磋商并享有一系列程序性權(quán)利的主體地位［39］; 以磋商雙方針對磋商事宜進(jìn)行理性商談代替行政機(jī)關(guān)“一錘定音”“唱獨(dú)角戲”［40］; 以磋商雙方合意達(dá)成的賠償協(xié)議取代傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷的行政決定……準(zhǔn)確認(rèn)識磋商制度的協(xié)商行政屬性，無疑是完善其相關(guān)制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行規(guī)則，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度朝著規(guī)范化、法治化方向邁進(jìn)的關(guān)鍵。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度直接救濟(jì)或者修復(fù)受到污染或破壞的生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)二十大報(bào)告提出的“人與自然和諧共生”的“中國式現(xiàn)代化”的新型環(huán)境法律制度。磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，囿于現(xiàn)有法律及政策對磋商制度法律屬性的遺漏，賠償磋商制度在實(shí)踐中存在諸多問題，主要表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)參與磋商的功能定位不統(tǒng)一、磋商程序的啟動(dòng)規(guī)則不同一、磋商協(xié)議是否公示各地方存在較大差異等。上述問題均與對磋商制度法律屬性認(rèn)識不清密切關(guān)聯(lián)。傳統(tǒng)“私法屬性論”與“公法屬性論”均是在“公私法對立”背景下展開的單一解釋路徑，無法完整勾勒出生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的全貌。協(xié)商行政理論主張公私法協(xié)力治理，通過平等協(xié)商手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政目標(biāo)，為磋商制度法律屬性的再識別提供了全新且適當(dāng)?shù)难芯恳暯呛屠碚摽蚣?。生態(tài)損害賠償磋商制度包含了調(diào)查、協(xié)商和執(zhí)行三個(gè)階段，各方主體的平等協(xié)商是在行政調(diào)查和行政執(zhí)行的公權(quán)背景下進(jìn)行的，磋商制度本質(zhì)上是一種體現(xiàn)合作性、弱權(quán)性的協(xié)商行政行為。契合協(xié)商行政理論的基本要旨，磋商制度的法律屬性宜定性為以垂直關(guān)系為基礎(chǔ)的平等協(xié)商制度，磋商行為是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)之公法義務(wù)的協(xié)商行政行為。磋商制度法律屬性重新識別之下，磋商實(shí)踐中的既存問題便可得以有效消解。

基于協(xié)商行政理論對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度法律屬性的妥當(dāng)識別和厘清，與我國環(huán)境監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)向不無關(guān)聯(lián)。我國《環(huán)境保護(hù)法》是一部典型的由“命令—控制”型法律制度組成的綜合性法律，以政府為主導(dǎo)是我國環(huán)境治理的基本原則，環(huán)?？空俏覈畲蟮默F(xiàn)實(shí)［41］，國家在維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境中的主導(dǎo)地位及公法義務(wù)已得到社會各界的普遍認(rèn)可［42］。伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國環(huán)境問題也日益嚴(yán)重，環(huán)境行政監(jiān)管立法及執(zhí)法高壓態(tài)勢日益增量，環(huán)境監(jiān)管手段日益強(qiáng)化。但即使“環(huán)保部門為了對付企業(yè)的環(huán)境違法行為使出了渾身解數(shù)”［43］，環(huán)保違法現(xiàn)象依然嚴(yán)峻，整體生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀，以政府為中心的監(jiān)管配置方式，面臨著規(guī)制低效、規(guī)制能力有限等質(zhì)疑。為有效應(yīng)對現(xiàn)代社會環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加劇，我國環(huán)境監(jiān)管體制需要進(jìn)行回應(yīng)型變革［44］。中國環(huán)境法治發(fā)展的實(shí)踐表明，我國的環(huán)境法律制度始終處于一個(gè)致力于解決新問題并試圖將舊問題處理得更好的動(dòng)態(tài)過程中［45］。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度于2015 年應(yīng)運(yùn)而生，該制度作為一種新型環(huán)境治理方案，一定程度上將硬性的行政管控措施替換為磋商等柔性的商談解決方案，不僅是目前中國環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的階段性需求，也是未來環(huán)境監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型的趨勢。未來，中國環(huán)境生態(tài)問題的解決無疑將逐漸減少直接干預(yù)企業(yè)環(huán)境行為的行政管控手段，轉(zhuǎn)而透過環(huán)境信息、民主商談、內(nèi)部自我管理等相對間接的方式，促進(jìn)被管理者及社會大眾提升環(huán)境表現(xiàn)的內(nèi)生動(dòng)力，建構(gòu)整體性、綜合性、協(xié)調(diào)性的環(huán)境治理新模式，實(shí)現(xiàn)從單一主體、單項(xiàng)措施的行政規(guī)制轉(zhuǎn)向多元主體、多元措施的規(guī)制治理［46］，為全球性環(huán)境治理貢獻(xiàn)中國的智慧與方案。