鞠茂森，吳宸暉，李貴寶，劉佳玥，曹新富

(1.河海大學(xué)河長(zhǎng)制研究與培訓(xùn)中心，江蘇 南京 210098； 2.河海大學(xué)水文水資源學(xué)院，江蘇 南京 210098；3.中國(guó)水利學(xué)會(huì)，北京 100053； 4.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

自1988年頒布第一部《中華人民共和國(guó)水法》以來(lái)，中國(guó)開始推行綜合水資源管理方法，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其應(yīng)用能力被證明是不足的[1]。2007年太湖藍(lán)藻暴發(fā)所導(dǎo)致的無(wú)錫市飲用水危機(jī)使得河長(zhǎng)制應(yīng)運(yùn)而生，并在水環(huán)境治理上取得了立竿見影的成效，迅速在周邊乃至全國(guó)各地復(fù)制并推廣開來(lái)。河長(zhǎng)制，即由地方各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年底印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》(廳字〔2016〕42號(hào))，標(biāo)志著河長(zhǎng)制由地方實(shí)踐上升為國(guó)家意志。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又于2017年底印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》(廳字〔2017〕51號(hào))，進(jìn)一步加強(qiáng)了湖泊的管理保護(hù)，河湖長(zhǎng)制逐漸成為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的制度保障。河長(zhǎng)制解決了“多龍治水”的困局，壓實(shí)了地方政府的治水責(zé)任，最大限度地凝聚了治水合力，努力達(dá)成各個(gè)利益相關(guān)者的互動(dòng)、共生，確保治理成果的共享[2]。河長(zhǎng)制的發(fā)展積累了豐富的實(shí)踐案例和經(jīng)驗(yàn)，已從被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)實(shí)施制度，成為水環(huán)境政策庫(kù)中的常設(shè)組成部分，并作為中國(guó)河湖可持續(xù)管理的合適解決方案，為世界各國(guó)設(shè)計(jì)河流管理系統(tǒng)提供了新的見解和手段[3]。

河湖長(zhǎng)制能取得成功，必然契合了當(dāng)下的國(guó)情和水情[4]，其中制度建設(shè)和管理的標(biāo)準(zhǔn)化是使河長(zhǎng)制從“有名”走向“有實(shí)”“有能”的根本。對(duì)標(biāo)“有實(shí)”，強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制需要持續(xù)推進(jìn)河湖治理常態(tài)化規(guī)范化；對(duì)標(biāo)“有能”，需要進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)，推進(jìn)河湖長(zhǎng)制規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化[5]。這包括了入河排污口溯源整治和規(guī)范化管理[6]、堤防工程標(biāo)準(zhǔn)化管理[7]、河湖規(guī)范化命名[8]、信息規(guī)范化公開和制度標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施[9]、河長(zhǎng)職責(zé)分配及規(guī)范化培訓(xùn)[10]等多方面的河湖長(zhǎng)制工作內(nèi)容。因此，標(biāo)準(zhǔn)化在規(guī)范化管理運(yùn)行中的作用和地位日益凸顯，有必要總結(jié)河湖長(zhǎng)制管理規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)展，檢視河湖長(zhǎng)制現(xiàn)階段落實(shí)情況，挖掘制度潛力并排除隱憂。

1 河湖長(zhǎng)制背景及成效

2007年夏季，為解決太湖大面積暴發(fā)藍(lán)藻引發(fā)的問題，無(wú)錫市發(fā)文率先在全國(guó)推行由地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河長(zhǎng)制。隨后，河長(zhǎng)制逐漸拓展至江蘇全省，后至江西、浙江、河北等地。2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》(水建管〔2014〕76號(hào))，明確要求全國(guó)各地推行由政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河長(zhǎng)制。2016年底和2017年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后出臺(tái)河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制文件，明確了加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)水域岸線管理和保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管等6大工作任務(wù)，湖長(zhǎng)制還增加了嚴(yán)格湖泊水域空間管控這項(xiàng)任務(wù)，以嚴(yán)格控制開發(fā)利用行為。自全面推行河湖長(zhǎng)制五年多以來(lái)，河湖長(zhǎng)制全面取得成效。

a.河湖長(zhǎng)制責(zé)任體系全面建立[11]。31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)黨委、人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任省級(jí)總河長(zhǎng)，省、市、縣、鄉(xiāng)4級(jí)河湖長(zhǎng)共30萬(wàn)名，年均巡查河湖達(dá)700萬(wàn)人次，村級(jí)河湖長(zhǎng)(含巡、護(hù)河員)90萬(wàn)名，省、市、縣層面均成立河長(zhǎng)制辦公室。

b.工作機(jī)制不斷完善。國(guó)家層面成立由國(guó)務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任召集人的全面推行河湖長(zhǎng)制工作部際聯(lián)席會(huì)議，建立完善河湖長(zhǎng)履職、監(jiān)督檢查、考核問責(zé)、正向激勵(lì)等制度。全國(guó)7個(gè)流域建立省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，7大流域管理機(jī)構(gòu)分別與流域內(nèi)各省、區(qū)、市河長(zhǎng)辦建立協(xié)作機(jī)制，聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制已形成。

c.河湖面貌持續(xù)向好。120萬(wàn)km河流、1955個(gè)湖泊首次明確管控邊界，共清理整治河湖突出問題18.5萬(wàn)個(gè)，華北部分地區(qū)地下水水位止跌回升，部分多年斷流河道全線貫通。2020年全國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量顯著提升，水質(zhì)顯著改善[12]，Ⅰ到Ⅲ類水水質(zhì)斷面比例達(dá)83.4%，較2016年上升15.6%。從各地來(lái)看，廣西、南京、蘇州、杭州、南潯、淄博、莆田等多個(gè)地區(qū)制訂了幸福河湖標(biāo)準(zhǔn)。

d.全社會(huì)關(guān)愛河湖局面基本形成?！昂娱L(zhǎng)+”體系不斷拓展，民間河湖長(zhǎng)、巡(護(hù))河志愿服務(wù)組織參與河湖管理保護(hù)工作逐漸規(guī)范化、制度化。

2 河湖長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)化管理的實(shí)踐

在河湖長(zhǎng)制全面建立和深化發(fā)展的過程中，政策引領(lǐng)、法規(guī)頒布、標(biāo)準(zhǔn)化管理發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。國(guó)家和地方頒布了各類政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等，民間各類高校和機(jī)構(gòu)在培訓(xùn)、宣傳、研討等各方面也給予了專業(yè)支持。

2.1 政策頒布

2.1.1國(guó)家層面

利用政治勢(shì)能有助于將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為治理效能[13]。國(guó)家層面加強(qiáng)河湖長(zhǎng)制頂層設(shè)計(jì)，使河湖長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)的推行更具系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。2014年《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》中提出鼓勵(lì)各地推行政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的河長(zhǎng)制，2016年《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》提出建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，可以看出國(guó)家對(duì)河長(zhǎng)制組織架構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，并在之后提出了全面推行河長(zhǎng)制的6項(xiàng)工作制度，強(qiáng)化保障了河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作任務(wù)的推進(jìn)。為進(jìn)一步加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)工作，2017年發(fā)布了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》，對(duì)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》中湖泊管理保護(hù)要求進(jìn)行了詳細(xì)解釋和補(bǔ)充。近年來(lái)國(guó)家頒布的河湖長(zhǎng)制政策見表1。

表1 國(guó)家頒布的河湖長(zhǎng)制政策

在履職規(guī)范化上，水利部于2019年具體提出了各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)的工作職責(zé)，簡(jiǎn)要提及了河長(zhǎng)制辦公室的職責(zé)和任務(wù)，后于2021年細(xì)化了河長(zhǎng)制辦公室工作規(guī)則，進(jìn)一步明確了各級(jí)河長(zhǎng)辦的主要職責(zé)、主要任務(wù)和履職方式，規(guī)范了河長(zhǎng)辦的履職行為并強(qiáng)化了履職效能。此外，為了充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)各地全面強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，自2019年起，水利部加大了對(duì)成效明顯地區(qū)的激勵(lì)支持力度，并根據(jù)每年的實(shí)際情況，對(duì)激勵(lì)措施及實(shí)施辦法進(jìn)行調(diào)整完善。

在河湖管理工作要點(diǎn)中，2019年開展典型示范河湖創(chuàng)建活動(dòng)，2020年開展“逐夢(mèng)幸福河湖”活動(dòng)，2021年積極推進(jìn)健康美麗幸福河湖建設(shè)，2022年打造人民群眾滿意的幸福河湖。2021年12月16日，由全面推行河湖長(zhǎng)制工作部際聯(lián)席會(huì)議辦公室指導(dǎo)、中國(guó)水利學(xué)會(huì)主辦的“強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制，建設(shè)幸福河湖”——河湖長(zhǎng)制與河湖保護(hù)高峰論壇在湖南長(zhǎng)沙舉辦，時(shí)任水利部副部長(zhǎng)魏山忠強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)推動(dòng)河湖長(zhǎng)制從“有名有責(zé)”到“有能有效”，打造河湖長(zhǎng)制“十四五”升級(jí)版，努力建設(shè)造福人民的幸福河湖。可以明顯看到，隨著河湖長(zhǎng)制相關(guān)政策每年發(fā)布后產(chǎn)生的成效不同，河湖管理的目標(biāo)也在不斷發(fā)生著變化。從示范河湖建設(shè)中獲取經(jīng)驗(yàn)到明確河湖建設(shè)目標(biāo)，國(guó)家政策的頒布是根據(jù)河湖長(zhǎng)制實(shí)際運(yùn)行情況循序漸進(jìn)的。

2.1.2地方層面

2019年水利部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職盡責(zé)的指導(dǎo)意見》中就各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)職責(zé)屬地責(zé)任和部門責(zé)任、履職方式和工作方法、考核和責(zé)任追究提出了相應(yīng)的意見和建議，但具體落實(shí)還需要地方上因地制宜地開展創(chuàng)新實(shí)踐工作。只有地方政府相關(guān)政策不斷跟進(jìn)，才能使河湖長(zhǎng)制在當(dāng)?shù)氐纳钊肼鋵?shí)更具科學(xué)性、有效性和持續(xù)性。

橫向府際學(xué)習(xí)是初期推動(dòng)河湖長(zhǎng)制持續(xù)創(chuàng)新的主要學(xué)習(xí)形式，后隨著政策知識(shí)和地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，縱向府際學(xué)習(xí)成為河湖長(zhǎng)制推向全國(guó)后的主要學(xué)習(xí)形式[14]。因此，河湖長(zhǎng)制的擴(kuò)散過程，既包括政府層級(jí)間自下而上的政策吸納，又包括行政指令自上而下的高位推動(dòng)[15]，且政策實(shí)施效果具有明顯的區(qū)域不平衡性，東部地區(qū)優(yōu)于中西部地區(qū)，南方地區(qū)優(yōu)于北方地區(qū)[16]。從近些年部分省(自治區(qū)、直轄市)頒布的河湖長(zhǎng)制政策(表2)也可以看到，自《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》發(fā)布后，上海市于1月后便在全國(guó)率先發(fā)布全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施方案，后依次為湖北、陜西、遼寧、福建、河北、江蘇、安徽、浙江；自《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，浙江省于半年后發(fā)布了《浙江省關(guān)于深化湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見》；自《關(guān)于加強(qiáng)全面推行河長(zhǎng)制工作制度建設(shè)的通知》發(fā)布后，福建省水利廳于3月后發(fā)布了福建省河長(zhǎng)制會(huì)議制度、河長(zhǎng)制信息通報(bào)及共享制度、河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)檢查制度、河長(zhǎng)制工作考核制度、河長(zhǎng)制巡查工作制度，莆田市河長(zhǎng)辦于2019年5月印發(fā)了河長(zhǎng)會(huì)議制度(修訂)等規(guī)章制度。可以看到，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)緊跟國(guó)家政策步伐，而北方和中西部部分省份在河湖長(zhǎng)制推進(jìn)速度上也較快，但配套制度跟進(jìn)得晚。例如西藏自治區(qū)總河長(zhǎng)辦于2020年10月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化地(市)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作的通知》，重點(diǎn)提出了加強(qiáng)對(duì)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作的領(lǐng)導(dǎo)以及加強(qiáng)水域岸線管理保護(hù)的實(shí)施意見，其對(duì)當(dāng)?shù)睾雍卫憩F(xiàn)狀認(rèn)識(shí)清晰，政策落地性強(qiáng)、易出成效，也正在將河湖長(zhǎng)制從全面建立到全面見效穩(wěn)步推進(jìn)。

表2 部分省(自治區(qū)、直轄市)頒布的河湖長(zhǎng)制政策

2.2 法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制定

2.2.1法規(guī)制定

河湖長(zhǎng)制管理的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化離不開相關(guān)法律法規(guī)的有效支撐，立法可以充分體現(xiàn)國(guó)家的政治決心，以專項(xiàng)立法為先導(dǎo)，通過法律法規(guī)明確河湖管理的各項(xiàng)工作內(nèi)容，使得河湖長(zhǎng)制實(shí)施、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依。國(guó)家現(xiàn)已頒布的涉水法律法規(guī)包括《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等等，涉及水資源、水域岸線、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)、監(jiān)督管理等河湖長(zhǎng)制工作涵蓋的相關(guān)內(nèi)容。2017年6月，新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》首次將河長(zhǎng)制寫入法律，河長(zhǎng)制作為中國(guó)水環(huán)境治理體系和保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新，正式取得了法律地位。自此，各地根據(jù)省情、水情因地制宜頒布了河湖長(zhǎng)制規(guī)定或條例，見表3。自全面推行河湖長(zhǎng)制五年多以來(lái)，有9個(gè)省份發(fā)布了河湖長(zhǎng)制規(guī)定或條例[17]，其中浙江省于2017年7月在全國(guó)首位出臺(tái)河長(zhǎng)制規(guī)定，推動(dòng)河長(zhǎng)制實(shí)施進(jìn)入法治化階段。從法規(guī)級(jí)別來(lái)看，浙江省、海南省、江西省等出臺(tái)了省級(jí)河湖長(zhǎng)制規(guī)定或條例，安徽省、西藏自治區(qū)、江蘇省出臺(tái)了市級(jí)河湖長(zhǎng)制法規(guī)，青海省、福建省在省市均出臺(tái)了河湖長(zhǎng)制規(guī)定或條例，四川省雅安市還出臺(tái)了村級(jí)河(湖)長(zhǎng)制條例。此外，立法還能發(fā)揮引領(lǐng)作用。浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)《河(湖)長(zhǎng)制工作規(guī)范》正是在《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》指導(dǎo)下制定的，推動(dòng)了全省河(湖)長(zhǎng)制工作從“有章可循”到“有法可依”再到“依標(biāo)辦事”。

表3 各地頒布的河湖長(zhǎng)制法規(guī)

2.2.2標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)展

河湖長(zhǎng)制管理標(biāo)準(zhǔn)化離不開各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制約。水利部于2020年6月發(fā)布了SL/T 793—2020《河湖健康評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，并于2020年9月起實(shí)施。各地根據(jù)河湖、河湖長(zhǎng)和河湖長(zhǎng)制的特定需求，相繼出臺(tái)了河湖長(zhǎng)制地方標(biāo)準(zhǔn)，見表4。自全面推行河長(zhǎng)制6年來(lái)，6個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布了共計(jì)8個(gè)河湖長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，2個(gè)地級(jí)市發(fā)布了共計(jì)3個(gè)河湖長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，多個(gè)省市發(fā)布了涉及河湖長(zhǎng)制的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[18]。此外，還有多個(gè)省市區(qū)出臺(tái)了幸福河湖建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如DB330503/T 15—2020《平原區(qū)幸福河湖建設(shè)規(guī)范》(浙江省湖州市南潯區(qū))、DB3301/T 0340—2021《幸福河湖評(píng)價(jià)規(guī)范》(浙江省杭州市)等；出臺(tái)了幸福河湖評(píng)定辦法和指標(biāo)體系，如《廣西美麗幸福河湖建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《淄博市“幸福河湖”評(píng)定管理辦法(試行)》《泰州市“五星”幸福河評(píng)定辦法(試行)》等；出臺(tái)了幸福河湖規(guī)劃建設(shè)方案，如《海南省綠水行動(dòng)之幸福河湖建設(shè)行動(dòng)方案(2021—2023)》《南京市幸福河湖建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2021—2023年)》《漣水河湘潭段幸福河湖建設(shè)總體規(guī)劃方案》等，全力推動(dòng)幸福河湖建設(shè)，讓群眾共享生態(tài)福利。

表4 各地頒布的河湖長(zhǎng)制和涉及河湖長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)

從不同層級(jí)制訂的標(biāo)準(zhǔn)及其內(nèi)容展開分析。以浙江省為例，紹興市DB3306/T 015—2018《河長(zhǎng)制工作規(guī)范》和DB3306/T 016—2018《湖長(zhǎng)制工作規(guī)范》為全國(guó)范圍內(nèi)首個(gè)河湖長(zhǎng)制地方標(biāo)準(zhǔn)，為地方層面設(shè)立河湖長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)化制定提供了參考，浙江省DB33/T 2361—2021《河(湖)長(zhǎng)制工作規(guī)范》較紹興市晚3年實(shí)施。浙江省規(guī)范起草單位包括河長(zhǎng)制辦公室及標(biāo)準(zhǔn)化研究院，規(guī)定了河(湖)長(zhǎng)制工作的基本要求、工作內(nèi)容和實(shí)施要求等內(nèi)容，針對(duì)的是適合全省河湖長(zhǎng)制基礎(chǔ)性工作的共性要求。紹興市規(guī)范還包括了水利局、環(huán)境保護(hù)局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、農(nóng)業(yè)局等涉及河湖長(zhǎng)制方面的相關(guān)部門，規(guī)定了河長(zhǎng)制和湖長(zhǎng)制的術(shù)語(yǔ)和定義、管理要求、工作職責(zé)和內(nèi)容、工作任務(wù)、巡查要求、公開要求、考核與問責(zé)等內(nèi)容，較浙江省規(guī)范制定得更為細(xì)致，另外增加了在當(dāng)?shù)爻Ｒ?guī)化執(zhí)行的“兩路兩側(cè)”市級(jí)河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)等的工作職責(zé)和內(nèi)容。但浙江省規(guī)范較紹興市規(guī)范吸納了近些年全省創(chuàng)新開展的成功實(shí)踐，例如“綠水幣”制度，并對(duì)各級(jí)河湖長(zhǎng)的巡查內(nèi)容作了補(bǔ)充完善，概括性地提出宜建立民間河湖長(zhǎng)、志愿者、網(wǎng)格員等隊(duì)伍，是對(duì)近些年創(chuàng)立的各類民間人員和組織的總結(jié)。

從各省份發(fā)布的河湖長(zhǎng)制工作規(guī)范來(lái)看，各省份河湖長(zhǎng)制工作的內(nèi)容和重點(diǎn)存在一定的差異。浙江省規(guī)范更偏重于巡查和對(duì)問題的處理，未對(duì)各類問題整改情況的結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，江西省、福建省和天津市規(guī)范中對(duì)各類結(jié)果的應(yīng)用進(jìn)行了規(guī)定，其中福建省還提出了評(píng)價(jià)及改進(jìn)措施。在制度建設(shè)方面，浙江省規(guī)范僅列出了相關(guān)制度的名稱，福建省規(guī)范對(duì)各類工作制度的內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明，江西省和天津市規(guī)范對(duì)各類制度的內(nèi)容包括流程、方式、結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行了更為詳細(xì)的闡釋。

此外，各省份規(guī)范的附錄也有不同的內(nèi)容。浙江省規(guī)范在附錄中明確指出了各級(jí)河湖長(zhǎng)的工作內(nèi)容，是在《河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職規(guī)范(試行)》基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際的詳細(xì)說(shuō)明，還將河湖巡查問題細(xì)致分為輕微、一般和重大3類，舉例說(shuō)明了典型問題類型；江西省規(guī)范在附錄中列出了事件受理及處理臺(tái)賬表、巡查記錄表、督辦單、河湖保潔記錄表等樣表，并以圖文形式詳細(xì)展示了各級(jí)河湖長(zhǎng)制公示牌的樣式。天津市規(guī)范在附錄中列出了河湖長(zhǎng)制組織體系框架圖、河湖長(zhǎng)巡查工作要求、暗查暗訪工作流程圖及相關(guān)表格、河湖長(zhǎng)公示牌設(shè)立要求及示例圖、社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)辦理流程圖及記錄單、督辦工作流程圖及通知單、河湖長(zhǎng)制協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作流程圖，內(nèi)容最為豐富和清晰。福建省規(guī)范未設(shè)置附錄，僅以文字形式闡述。

2.3 專業(yè)支持

河湖長(zhǎng)制工作涉及水利、環(huán)境、法律、管理等多學(xué)科的交叉。

截至2021年底，有10多個(gè)省份的高?；蛳嚓P(guān)企事業(yè)單位成立了河湖長(zhǎng)制方面的學(xué)院、研究院或中心，共計(jì)約30家[19]。例如，河海大學(xué)河長(zhǎng)制研究與培訓(xùn)中心于2017年4月在全國(guó)率先成立，內(nèi)部組建了涉及河湖長(zhǎng)制政策機(jī)制、水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管、信息化、河湖健康與幸福河湖指數(shù)、衛(wèi)星遙感應(yīng)用等10個(gè)研究團(tuán)隊(duì)，在外成立了3個(gè)河湖長(zhǎng)培訓(xùn)中心和1個(gè)研修實(shí)訓(xùn)基地，并建立了河長(zhǎng)云智庫(kù)專業(yè)服務(wù)網(wǎng)站。又如，福建省九市一區(qū)河長(zhǎng)辦均成立了河湖長(zhǎng)制方面的學(xué)院或研究院，省級(jí)成立了福建省河湖健康研究中心，并發(fā)布了全國(guó)首部《河流健康藍(lán)皮書》。

此外，全國(guó)5年來(lái)正式出版涉及河湖長(zhǎng)制方面的書籍共計(jì)約62部[20]。例如，河海大學(xué)河長(zhǎng)制研究與培訓(xùn)中心組織編寫《河長(zhǎng)制政策及組織實(shí)施》《水資源保護(hù)與管理》《水污染防治》等河(湖)長(zhǎng)制系列培訓(xùn)教材共計(jì)10部，編撰《全國(guó)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制適用技術(shù)指南》《全國(guó)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制適用技術(shù)細(xì)則》2部，浙江水利水電學(xué)院組織編寫《河(湖)長(zhǎng)能力提升系列叢書》7部，這都為河湖長(zhǎng)們提供了有力的決策參考。

2.4 案例分析

2.4.1浙江省紹興市

紹興市在全國(guó)率先開展河長(zhǎng)制管理，于2012年10月發(fā)布《紹興市區(qū)主要河道實(shí)施“河長(zhǎng)制”管理工作的意見》，2013年12月發(fā)布《紹興市“河長(zhǎng)制”管理實(shí)施方案》，2016年6月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”管理的意見》，2017年5月發(fā)布《紹興市全面深化河長(zhǎng)制工作方案(2017—2020年)》、2017年7月發(fā)布《關(guān)于全面推行“湖長(zhǎng)制”管理工作的意見》，至此全面建立了河湖長(zhǎng)工作體系。2018年8月，紹興市發(fā)布DB3306/T 015—2018《河長(zhǎng)制工作規(guī)范》和DB3306/T 016—2018《湖長(zhǎng)制工作規(guī)范》，以地方標(biāo)準(zhǔn)形式明確規(guī)定了各河湖長(zhǎng)的管理要求、工作職責(zé)與內(nèi)容、巡查要求等，對(duì)推進(jìn)紹興市河湖長(zhǎng)制及河湖管理工作具有重要的指導(dǎo)作用。

在標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，紹興市河湖長(zhǎng)制工作逐步規(guī)范化，促進(jìn)了河湖面貌的變化。截至2021年底，紹興市在全市范圍內(nèi)基本建成“污水零直排區(qū)”，縣控及以上斷面Ⅰ～Ⅲ類水比例和功能區(qū)達(dá)標(biāo)率均達(dá)到100%。在水資源保護(hù)方面，該標(biāo)準(zhǔn)要求落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控措施，至2021年底，紹興市在浙江省內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)全縣范圍內(nèi)覆蓋“節(jié)水型社會(huì)”和“節(jié)水型城市”。在水環(huán)境治理方面，紹興市發(fā)布了美麗河湖電子地圖，以“健康碼”形式管理河湖，截至2021年底，共建成省級(jí)美麗河湖38條，在全省居于首位。在公眾參與方面，目前全市已形成龐大的民間河長(zhǎng)隊(duì)伍，企業(yè)河長(zhǎng)、洋河長(zhǎng)、紅領(lǐng)巾河長(zhǎng)、河嫂、河小二、河小青等不斷涌現(xiàn)，共計(jì)538支民間志愿護(hù)水隊(duì)伍參與日常護(hù)水行動(dòng)，形成了全民治水、愛水、惜水、護(hù)水的良好局面。這兩套標(biāo)準(zhǔn)也為全國(guó)各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職提供了行為規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)的參考，同時(shí)推動(dòng)了全國(guó)民間河長(zhǎng)的發(fā)展。

2.4.2福建省

福建省于2014年8月發(fā)布《福建省“河長(zhǎng)制”實(shí)施方案》，2015年11月通過《福建省河道保護(hù)管理?xiàng)l例》，2017年2月發(fā)布《福建省全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》，2019年11月施行《福建省河長(zhǎng)制規(guī)定》，2021年7月印發(fā)《2021年度福建省河湖長(zhǎng)制工作考核評(píng)分細(xì)則》，2021年5月實(shí)施DB35/T 1957—2021《河湖長(zhǎng)制工作管理規(guī)范》，切實(shí)推動(dòng)全省河湖長(zhǎng)制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變。

福建省自2017年3月全面推行河湖長(zhǎng)制以來(lái)，河湖長(zhǎng)制工作始終保持全國(guó)前列，是全國(guó)唯一連續(xù)4年獲得國(guó)家正向激勵(lì)的省份，“河湖長(zhǎng)制責(zé)任落實(shí)”“河湖長(zhǎng)制+司法協(xié)作”等39項(xiàng)機(jī)制作為國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)全國(guó)推廣。《福建省河長(zhǎng)制規(guī)定》明確了河長(zhǎng)制工作任務(wù)、管理體制、工作機(jī)制、考核與問責(zé)等內(nèi)容，法規(guī)的頒布使得福建省河湖長(zhǎng)制工作步入法制化管理軌道。DB35/T 1957—2021《河湖長(zhǎng)制工作管理規(guī)范》進(jìn)一步規(guī)定了河湖長(zhǎng)制組織體系及工作職責(zé)、基礎(chǔ)性工作及制度規(guī)則、資源保障及宣傳教育等內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了河湖長(zhǎng)制管理的科學(xué)化、程序化和規(guī)范化，提高了工作質(zhì)量和管理水平。2022年2月，福建省幸福河湖促進(jìn)會(huì)在全國(guó)率先成立，標(biāo)志著福建省河湖治理保護(hù)工作邁入新征程。在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，各地積極開展了探索和實(shí)踐，因地制宜形成了河湖長(zhǎng)制管理行之有效的運(yùn)作模式，取得了較好的成效，莆田木蘭溪于2017年獲評(píng)第一屆全國(guó)“最美家鄉(xiāng)河”，九龍江西溪于2022年入選第二屆“最美家鄉(xiāng)河”名單。河湖長(zhǎng)制的創(chuàng)新實(shí)踐也不斷涌現(xiàn)。廈門市于2021年7月發(fā)布《小微水體治理工作指南》，目前已將910個(gè)小微水體全面登記造冊(cè)，形成“一塘(池)一檔”，已完成302個(gè)小微水體治理；寧德市于2021年率先投用數(shù)字河湖平臺(tái)，構(gòu)建數(shù)字孿生網(wǎng)絡(luò)，搭建“河湖管理專業(yè)工具”以服務(wù)一線基層河長(zhǎng)；龍巖市于2020年5月實(shí)施《龍巖市實(shí)施河長(zhǎng)制條例》；永春縣將河湖長(zhǎng)制作為黨校培訓(xùn)必修課。在福建省河長(zhǎng)辦對(duì)九市一區(qū)2021年度河湖長(zhǎng)制工作考核中，各地優(yōu)秀率已達(dá)80%。

2.4.3江蘇省

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于建設(shè)“造福人民的幸福河”的偉大號(hào)召，江蘇省總河長(zhǎng)于2021年6月簽發(fā)《關(guān)于全力建設(shè)幸福河湖的動(dòng)員令》(2021年第1號(hào)省總河長(zhǎng)令)，部署在全省組織開展幸福河湖建設(shè)。江蘇省河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組于2021年8月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全省幸福河湖建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出新發(fā)展階段江蘇省河湖治理保護(hù)的新任務(wù)、新要求。根據(jù)上述兩個(gè)文件的要求，江蘇省河長(zhǎng)制工作辦公室于2021年11月印發(fā)《江蘇省幸福河湖評(píng)價(jià)辦法(試行)》，內(nèi)附針對(duì)河道、湖泊與水庫(kù)的幸福河湖評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和賦分細(xì)則，以規(guī)范全省幸福河湖評(píng)價(jià)工作。

在省級(jí)幸福河湖建設(shè)規(guī)范化的推動(dòng)下，各地緊跟步伐。南京市于2021年11月發(fā)布了《南京市幸福河湖評(píng)價(jià)規(guī)范(試行)》和《南京河湖建設(shè)技術(shù)指南(試行)》，從河湖水安全、河湖水資源、河湖水環(huán)境、河湖生態(tài)、河湖水文化、河湖管理、公眾滿意度等方面提出了幸福河湖建設(shè)主要內(nèi)容和技術(shù)要求，河湖整治與管護(hù)工作得到進(jìn)一步重視，河湖面貌持續(xù)改善，2021年地表水42個(gè)國(guó)省考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例100%，28條入江支流水質(zhì)全部達(dá)標(biāo)，水環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)保持全省首位，并計(jì)劃于2022年完成174條幸福河湖建設(shè)，構(gòu)筑起連線成網(wǎng)的幸福河湖水系。泰州市于2021年8月出臺(tái)《“星級(jí)”幸福河湖評(píng)定辦法(試行)》，針對(duì)城區(qū)河道和鄉(xiāng)村河道的差異設(shè)定了不同的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，為泰州市幸福河湖建設(shè)提供了精準(zhǔn)指導(dǎo)，截至2021年底已投資4.7億元建成264條幸福河湖，并從中評(píng)選出“十佳”幸福河湖10條，“五星”幸福河湖20條，形成了“幸福河湖樣板圖”。徐州市于2021年8月發(fā)布《徐州市河湖管理?xiàng)l例》，提出建設(shè)生態(tài)美麗幸福河湖，在法規(guī)的指導(dǎo)下，云龍區(qū)大龍湖于2022年2月通過幸福河湖建設(shè)驗(yàn)收，成為江蘇省首個(gè)建成的淮河流域幸福河湖及江蘇省級(jí)幸福河湖，為幸福河湖建設(shè)提供了“可復(fù)制、可借鑒、可推廣”的樣板。

3 存在的問題與相關(guān)建議

盡管大部分省市開展了大量的實(shí)踐并取得了一定進(jìn)展，但多數(shù)地區(qū)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化管理工作的任務(wù)要求、形式、內(nèi)容等都缺乏必要的認(rèn)知，導(dǎo)致河湖長(zhǎng)制規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化工作還流于形式，沒有發(fā)揮其有效作用。因此，河湖長(zhǎng)制管理規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化總體上仍處于起步探索階段，規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化工作亟待加強(qiáng)，尤其在政策創(chuàng)新和落實(shí)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、公眾參與等多個(gè)方面具有較大的空間。

3.1 存在的問題

a.政策創(chuàng)新不足，難以解決實(shí)際問題。政策是否成功主要取決于其是否適合當(dāng)?shù)厍榫砙21]，但從目前來(lái)看，河湖長(zhǎng)制政策的創(chuàng)新性和可落地性不足，屬于照搬式政策制定，最終導(dǎo)致了象征式政策執(zhí)行，例如在“一河(湖)一策(檔)”的制定上表現(xiàn)出大同小異，很多地方是多河一策，沒有發(fā)力解決河湖實(shí)際問題。

b.法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力低，難以考核評(píng)價(jià)。已制定的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)較少，河湖長(zhǎng)制工作需求仍然是供給不足，例如：已出臺(tái)的涉及河湖長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)大都為河湖健康評(píng)估，仍停留在健康水生態(tài)層次，未包含先進(jìn)水文化和人民幸福感兩方面指標(biāo)；民間河長(zhǎng)已成為公眾參與河湖管護(hù)的主要力量，但民間河長(zhǎng)的工作職責(zé)和內(nèi)容以及如何統(tǒng)一組織管理等方面，均尚未出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確。此外，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，非強(qiáng)制執(zhí)行，除在當(dāng)?shù)赜休^好的實(shí)施效果外，對(duì)其他省市的影響較小，仍不能滿足河湖管理和保護(hù)的需求。同時(shí)，對(duì)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施缺乏配套措施，貫徹執(zhí)行力不足，也缺乏對(duì)河湖長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)化管理實(shí)施效果的跟蹤審計(jì)[22]。

c. 公眾參與不到位，難以推廣。河湖長(zhǎng)通過集權(quán)充分調(diào)動(dòng)政府和社會(huì)資源，在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)施決策，大大提高了河湖管理效率，但集權(quán)本身又會(huì)由于各方利益容易背離公眾意愿[23]，若在政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定上缺乏對(duì)公眾意見的吸納，必將導(dǎo)致行為后果脫離民之所向，標(biāo)準(zhǔn)化管理也難以落實(shí)。此外，治水只是當(dāng)?shù)卣袚?dān)的眾多責(zé)任中的一項(xiàng)，部分地區(qū)受限于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，尚未在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理之間找到平衡[24]，難以促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理得到推廣，這就要求公眾力量的補(bǔ)充，長(zhǎng)期治理必然需要保障公眾參與的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.2 相關(guān)建議

a.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新政策內(nèi)容。政策制定過程中應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，做好頂層設(shè)計(jì)，組織有關(guān)專家學(xué)者開展嚴(yán)格會(huì)審或函審，審查政策與國(guó)家方針政策、法律法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是否一致，重點(diǎn)審查政策是否因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新，能否滿足實(shí)際工作需求。政策內(nèi)容上，應(yīng)總結(jié)歸納當(dāng)?shù)匾验_展的創(chuàng)新實(shí)踐，加強(qiáng)國(guó)家層面上河湖長(zhǎng)制政策設(shè)計(jì)，例如河湖長(zhǎng)履職機(jī)制、工作激勵(lì)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等，進(jìn)一步明確各級(jí)河湖長(zhǎng)在職責(zé)劃分上的差異性，加強(qiáng)對(duì)跨界河湖的協(xié)同管理，建立常態(tài)化管護(hù)制度和機(jī)制，避免基層河湖長(zhǎng)知政策、難執(zhí)行的困境，切實(shí)提高政策內(nèi)容的可行性與政策出臺(tái)的合理性。

b.加強(qiáng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制。要加大法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定力度，完善相關(guān)立法，落實(shí)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，為河湖長(zhǎng)制的順利實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。河湖長(zhǎng)制的實(shí)施牽涉水利、環(huán)保、財(cái)政、國(guó)土等多個(gè)部門以及多方面群體，因此僅制定水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是不合適的，但可由水利部提出并歸口，其他行政主管部門以及高校和科研院所共同參與起草，集思廣益、匯聚各方力量，并定期或不定期地分析和評(píng)價(jià)其實(shí)施后的有效性以及河湖長(zhǎng)的執(zhí)行力，對(duì)潛在問題及時(shí)尋求解決辦法?？赏ㄟ^行業(yè)協(xié)會(huì)制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，如中國(guó)水利學(xué)會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。在河湖長(zhǎng)制方面，可加快建立河湖長(zhǎng)制工作標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、幸福河湖建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等[25]。此外，完善科學(xué)有效的考核機(jī)制對(duì)于落實(shí)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要，考核機(jī)制不合理會(huì)削弱其在改善河流水質(zhì)方面的長(zhǎng)期有效性。因此，考核指標(biāo)需因地制宜科學(xué)設(shè)計(jì)，根據(jù)不同區(qū)域的水情和治理水平實(shí)施差異化考核標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要減少重復(fù)考核帶來(lái)的資源浪費(fèi)，減輕基層河湖長(zhǎng)疲于考核的壓力，并加強(qiáng)考核結(jié)果反饋，將考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制緊密相關(guān)，提高開展河湖管理工作的積極性。

c.完善公眾參與機(jī)制，提升全民治水能力。在政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等落實(shí)和發(fā)展過程中加強(qiáng)公眾監(jiān)督和參與力度，聽取社會(huì)聲音，且有必要制定民間河長(zhǎng)、志愿組織參與護(hù)水巡河的相關(guān)規(guī)范章程。隨著公眾參與程度的提高，將更易接納各方利益矛盾最終形成利益共識(shí)[26]，有利于深入推進(jìn)河湖長(zhǎng)制可持續(xù)規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化管理。