王廣梁，黃鑫，胡曉燕，梁帥，張康潔，于婷，于法穩(wěn)

（1.西南大學 經(jīng)濟管理學院，重慶 400715；2.中國社會科學院大學 應用經(jīng)濟學院，北京 102488；3.中國社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732；4.山東社會科學院 經(jīng)濟研究所，山東 濟南 250002）

改革開放40 多年來，我國經(jīng)濟社會取得了舉世矚目的成就，與此同時也帶來了一系列的生態(tài)環(huán)境問題。由于在此過程中較多地注重了經(jīng)濟發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境保護關注不夠，從而導致了生態(tài)環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，從而導致環(huán)境污染問題的積淀，成為新發(fā)展階段高質(zhì)量發(fā)展的主要瓶頸之一。當前，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展已成為時代發(fā)展的主題，要滿足人民日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求，迫切需要更加強有力政策制度手段提供有效保障。正是在此宏觀形勢之下，為解決生態(tài)環(huán)境中存在的突出問題，黨中央采取果斷措施，實施中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度。這不僅是全面落實國家戰(zhàn)略決策的根本要求，也是規(guī)范提升環(huán)境保護工作的迫切需要，更是促進企業(yè)履行生態(tài)責任的有效手段。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實施具有鮮明的時代價值，有利于系統(tǒng)地推進生態(tài)文明建設，有利于加強環(huán)境保護責任的落實，進而提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，進一步破解新時代社會主要矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。因此，有必要對中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實施進展及取得的成效進行系統(tǒng)分析，在此基礎上，精準診斷實施過程中存在的問題，提出進一步完善的對策建議，更好地推動生態(tài)環(huán)境保護工作的開展，全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，以滿足人民日益增長的美好生活需要。

1 研究文獻梳理

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度作為環(huán)境治理領域的重要制度創(chuàng)新，是國家生態(tài)文明體制機制改革的重要內(nèi)容之一，已成為我國生態(tài)環(huán)境保護督察的頂層制度安排，是對生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)內(nèi)督察制度的全面升級[1]，表現(xiàn)出兩個基本特征：一是突出了政治站位、壓實責任，堅持問題導向、強化震懾，二是突出了邊督邊改、取信于民[2]。從其發(fā)展歷程看，大致經(jīng)歷了督企為主、督政督企并舉、黨政同責三個階段。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實踐表明，進入新發(fā)展階段，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度已經(jīng)開始步入以增強生態(tài)環(huán)保基礎、提升綠色發(fā)展能力、促進高質(zhì)量發(fā)展為主要任務的階段[3]。

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度對于促進地方強化生態(tài)環(huán)境治理、提升環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。在實踐過程中，通過“一竿子插到底”的下沉督察、督察組的“高配”設置以及整改的“雙重監(jiān)督”體系，對地方政府傳導出服從、問責、整改三重強制性制度壓力。特別是，督察背后所彰顯的是黨中央對生態(tài)文明建設與環(huán)境保護工作的高度重視，由此自然會對地方政府形成規(guī)范性壓力[4]。由此提高了地方政府踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的自覺性。從社會影響的視角來看，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施過程中，盡管建立了投訴舉報的社會參與機制，但公眾對其有效性并不認可，也就是說，該機制在實施效果上并未完全達到社會的心理預期。但值得關注的是，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度有效地推動了公眾消費行為的改變，使社會消費更加傾向于綠色和環(huán)保[5]。

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度本身也存在一些突出問題，如督察缺乏法律層面的依據(jù)，與其他督察之間缺乏協(xié)調(diào)等問題[3]。與國土督察和區(qū)域督查相比，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的設計與運行機制注重對權威性和持續(xù)性的改進，將生態(tài)環(huán)境保護提升到了政治任務，成了國家行動，從而凸顯了生態(tài)環(huán)境治理的權威性；同時，注重生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與性，推動了生態(tài)環(huán)境治理的政社互動和持續(xù)性[6]。從長遠來看，在法治思維下，中央環(huán)保督察制度存在“行政權力過度依賴與長效機制缺位”“多元治理乏力”的弊端和困境[7]。在中央生態(tài)環(huán)境保護督察體系中，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護督察的目的是解決地方各自為政、環(huán)境違法行為跨域治理難題，但從實踐層面來看，區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護督察并未有效發(fā)揮應有的效力[8]。

針對中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度存在的問題，學者們也提出一些對策建議。在法律層面上，注重加強國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接，明確法治依據(jù)；在督察方式層面上，設立專門的中央自然資源督察制度或者將自然資源督察納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察中；在督察內(nèi)容層面上，重點督察地方經(jīng)濟和環(huán)境保護可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的情況等[3]。有學者倡導多元治理主體的依存與合作，同時強調(diào)國家在治理中的主體地位。多元治理有利于中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度在法治進程推進、政府角色重塑、治理模式協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)化[7]?！笆奈濉睍r期生態(tài)環(huán)境治理任務更加艱巨，需要進一步完善生態(tài)環(huán)境保護督察制度體系，推進其制度化、規(guī)范化、精簡化，實現(xiàn)中央、部門、省級政府生態(tài)環(huán)境保護督察體系的合理分工、高效協(xié)作，更好地落實“黨政同責”和“一崗雙責”[9]。2022 年中央一號文件提出，“實行耕地保護黨政同責，嚴守18 億畝耕地紅線?！睘榇耍谥醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護督察中，應將耕地保護作為督察的重要內(nèi)容，強化耕地保護監(jiān)督[10]。

上述文獻為本研究提供了參考和借鑒。本文在中國社會科學院國情調(diào)研重大項目的支持下，對山東省、重慶市一些區(qū)縣進行了廣泛調(diào)研，基于對材料的系統(tǒng)分析、總結和提煉，對中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施成效進行了分析，并剖析了督察制度實施中存在的突出問題，在此基礎上提出了完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的對策建議。

2 中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施進程

2.1 生態(tài)環(huán)境保護督察制度的確立

2.1.1 生態(tài)環(huán)境保護督察制度不斷完善

2014 年，《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》（環(huán)辦〔2014〕113 號）出臺，將環(huán)保督察的核心工作由“督企”轉(zhuǎn)為“督政督企并舉，以督政為主”。2015 年8 月出臺的《環(huán)境保護督察方案（試行）》首次強調(diào)指出，環(huán)境保護工作“黨政同責”“一崗雙責”。2019 年6 月實施的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，作為生態(tài)環(huán)境保護督察工作的規(guī)范，對于各級黨委政府壓實生態(tài)環(huán)境保護責任，推進生態(tài)文明建設，建設美麗中國發(fā)揮了極大作用。

2.1.2 生態(tài)環(huán)境保護督察機構不斷健全

為更有效地推動中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作，2016年1 月，正式成立了中央生態(tài)環(huán)境保護督察組。隨后，從強化組織建設視角出發(fā)，成立了國家環(huán)境保護督察辦公室，中央督察組和所有的督政任務都由督察辦公室來承擔、統(tǒng)籌。從加強組織領導視角出發(fā)，成立了中央生態(tài)環(huán)境保護督察領導小組，組長、副組長由黨中央、國務院研究確定，組成部門包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、國務院辦公廳、司法部、生態(tài)環(huán)境部、審計署和最高人民檢察院等。在原國家環(huán)境保護督察辦公室的基礎上，成立了中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室，省市區(qū)也相應地成立了生態(tài)環(huán)境保護督察機構，由此形成了中央和省兩級督察體系。從有利于工作開展的視角，市縣兩級生態(tài)環(huán)境部門也成立了相應的督察機構，以對接國家、省級生態(tài)環(huán)境保護督察工作，由此標志著中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度下的機構不斷健全。

2.1.3 生態(tài)環(huán)境保護督察程序不斷規(guī)范

中央生態(tài)環(huán)境保護督察程序包括如下七個環(huán)節(jié)：即督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實和立卷歸檔。在具體實施過程中，督察組首先是在省級層面上全面了解情況，然后下沉到地市開展督察，重點工作主要是根據(jù)督察準備和省級層面督察發(fā)現(xiàn)的問題線索進行調(diào)查取證核實；在上述工作基礎上，對所收集到的材料進行梳理分析、歸檔，如有必要，還可能開展有針對性的補充督察。督察結果應用得到高度重視，并發(fā)揮了有效作用。從國家層面來講，中組部將督察結果作為被督察省區(qū)市領導班子和領導干部考核評價和任免、責任追究的重要依據(jù)；從地方層面來講，督察發(fā)現(xiàn)的具體環(huán)境問題將移交地方黨委政府，作為整改的重要依據(jù)。對于有可能涉及違規(guī)、失職、亂作為的問題線索，將會按照程序移交地方紀檢或組織部門處理。

2.2 生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實施情況

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度建立以來，按照先試點后全面推開的思路逐步展開。2015 年12 月，在河北省率先開展了中央生態(tài)環(huán)境保護督察試點，至今分四批完成了對全國31 個省份（港澳臺地區(qū)除外）的第一輪督察全覆蓋，同時嚴格遵循“堅持問題導向”分兩批實現(xiàn)了對全國20 個省份的督察“回頭看”和專項督察。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實踐進展見表1[11]。

表1 中央生態(tài)環(huán)境保護督察實施情況

3 中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施成效分析

3.1 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善方面的成效

事實上，生態(tài)環(huán)境問題是改革開放40 多年來積淀下來的，有些問題造成了嚴重的生態(tài)后果，帶來的社會影響極大，長期得不到解決，人民群眾極為不滿。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施之后，各級黨委政府以此為契機，加大資金投入，解決了一批長期想解決而沒有解決的突出問題，有效地改善了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3.1.1 空氣質(zhì)量得到明顯改善

有關研究表明，首輪督察和第一批“回頭看”顯著降低了PM2.5和PM10濃度，且對資源型城市的大氣污染物濃度的影響更顯著[12]。據(jù)《2021 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，空氣質(zhì)量達標城市數(shù)量、優(yōu)良天數(shù)比例持續(xù)上升，主要污染物濃度全面下降。339 個地級及以上城市中，218 個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標，占64.3%；細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）、臭氧（O3）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和一氧化碳（CO）6 項指標年均濃度同比首次全部下降。按《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095—2012）對2020 年重慶市空氣質(zhì)量評價的結果也顯示：2020 年，重慶全市環(huán)境空氣質(zhì)量達標天數(shù)為333 天（占91.0%），超標天數(shù)為33 天（占9.0%）。全市環(huán)境空氣中PM10年均濃度為53 微克/立方米，PM2.5年均濃度為33 微克/立方米，SO2年均濃度為8 微克/立方米，NO2年均濃度為39 微克/立方米，CO 濃度為1.1毫克/立方米，O3濃度為150 微克/立方米，以上6 項基本項目均達標。

3.1.2 水土質(zhì)量得到有效提升

2021 年，全國地表水Ⅰ～Ⅲ類斷面比例為84.9%，同比上升1.5 個百分點，“十三五”以來，實現(xiàn)“六連升”。重點流域水質(zhì)持續(xù)改善，長江、珠江流域等水質(zhì)持續(xù)為優(yōu)，黃河流域水質(zhì)明顯改善，淮河、遼河流域水質(zhì)由輕度污染改善為良好。全國地下水Ⅰ～Ⅳ類水質(zhì)點位比例為79.4%。地級及以上城市監(jiān)測的876 個在用集中式生活飲用水水源水質(zhì)達標率為94.2%，總體保持穩(wěn)定。2020 年重慶市地表水總體水質(zhì)為優(yōu)，212 個監(jiān)測斷面中，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類和Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為2.4%、62.7%、29.7%、4.2%和1.0%；其中Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為94.8%，水質(zhì)滿足水域功能要求的斷面占98.6%。

中國農(nóng)用地土壤環(huán)境狀況總體穩(wěn)定，土壤等更加安全。土壤污染加重趨勢得到初步遏制，全國受污染耕地安全利用率穩(wěn)定在90%以上，重點建設用地安全利用得到有效保障，農(nóng)用地土壤環(huán)境狀況總體穩(wěn)定。山東省的實踐表明，受污染耕地全部采取了安全利用措施，2020 年全省受污染耕地安全利用率達到了99.8%，污染地塊安全利用率實現(xiàn)了100%。

3.1.3 環(huán)境安全得到系統(tǒng)保障

噪聲和核輻射環(huán)境整體保持穩(wěn)定，環(huán)境安全得到有效保障?！笆濉逼陂g較好地完成了生態(tài)環(huán)境保護的各項指標，其中一個重要原因就是中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實施。從實踐層面來看，無論是2015 年中央生態(tài)環(huán)境保護督察試點，還是第一輪督察及“回頭看”抑或是第二輪督察，都有效地促進了地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，逐漸實現(xiàn)了遼闊大地山川秀美，人民生活的家園天藍、地綠、水清，地球家園增添了更多“中國綠”。

3.2 生態(tài)環(huán)境保護認知層面的成效

3.2.1 推動了各級黨委政府決策層觀念的轉(zhuǎn)變

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度將“督政”作為重要的內(nèi)容之一，有效地推動了各級黨委政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，增強了生態(tài)環(huán)境保護意識，為生態(tài)環(huán)境保護提供了有力保障，除此之外，也推動了各級政府相關職能部門生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同行為。一是責任擔當意識明顯增強?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央生態(tài)環(huán)境保護督察的力度、廣度、深度前所未有，直接觸及基層，促使基層黨委、政府領導提高了對生態(tài)環(huán)境保護重要性的認識，切實明確了生態(tài)環(huán)境保護的責任擔當。二是踐行新發(fā)展理念的方向更加明確。地方主要領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任意識提高的同時，也實現(xiàn)了思想的大轉(zhuǎn)變：在思想上認識到生態(tài)環(huán)境是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的基礎與支撐，在決策上走“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”之路，在行動上逐漸將生態(tài)環(huán)境保護工作常態(tài)化、制度化，在保障上注重了制度機制的完善。三是基層職能部門協(xié)同行為更加有效。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施以來，生態(tài)環(huán)境保護工作成為地方領導干部日常工作的重要內(nèi)容，也成為相關部門日常工作的重要內(nèi)容之一，部門之間的協(xié)調(diào)機制逐漸建立并強化，采取的協(xié)同行動更加有效。

3.2.2 提升了人民群眾對生態(tài)環(huán)境的保護意識

新發(fā)展階段，生態(tài)需求成了消費市場的主旋律。人們對生態(tài)產(chǎn)品的需求更加旺盛，同時對生態(tài)環(huán)境的關注度及保護意識不斷增強，由此也誘發(fā)了人們保護生態(tài)環(huán)境的自覺性。實踐中，中央生態(tài)環(huán)保督察一些重要線索都來自公眾的舉報投訴，督察組進駐下沉后設立環(huán)保督察熱線等一系列舉措渲染了良好的督察氛圍，極大地調(diào)動了公眾參與環(huán)境監(jiān)管的積極性，主動舉報危害其自身利益的環(huán)境違法行為，有些自覺的群眾開始以環(huán)保標準規(guī)范生活。在督察的推動下，全社會形成了生態(tài)環(huán)境保護的共識，對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度發(fā)生了根本性變化。

3.2.3 誘發(fā)了生產(chǎn)主體的環(huán)保意識與綠色行為

在改革開放之初，無論是工業(yè)企業(yè)還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都高度關注生產(chǎn)力的提升，以增加產(chǎn)出能力。在這個階段，全社會都認為自然資源免費供應，而且是取之不盡、用之不竭的，根本認識不到生產(chǎn)行為會導致資源的枯竭及生態(tài)環(huán)境的破壞。正是如此，行業(yè)過度注重經(jīng)濟效益而忽視了環(huán)境保護問題，更沒有意識到環(huán)境問題會產(chǎn)生的嚴重后果。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實施，促使生產(chǎn)主體全面推行綠色生產(chǎn)理念，克服將生態(tài)環(huán)境保護與生產(chǎn)力發(fā)展對立起來的思維，實現(xiàn)了生產(chǎn)主體從理念到行為的轉(zhuǎn)型。企業(yè)內(nèi)部不僅設立了環(huán)保部門且配備了環(huán)保專員，并以清潔化生產(chǎn)為核心，提升企業(yè)能效；還不斷建立和更新環(huán)境保護基礎設施，解決企業(yè)環(huán)境污染問題，實現(xiàn)了環(huán)保工作從被動到主動的內(nèi)在轉(zhuǎn)變。企業(yè)也逐漸承擔起綠色轉(zhuǎn)型的社會責任，不斷提升產(chǎn)品“綠色含量”。

3.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量提升方面的成效

3.3.1 推動了產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化

中央生態(tài)環(huán)境保護督察不僅強化了地方污染整改的力度，也為推動產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局提供了契機。在工業(yè)產(chǎn)業(yè)層面，嚴把發(fā)展關，加強減排降耗工作，持續(xù)淘汰和化解落后過剩產(chǎn)能，清理“散亂污”企業(yè)和僵尸企業(yè)，為規(guī)范化大型企業(yè)的發(fā)展騰出空間，爭取更多的環(huán)境容量、能耗指標，同時也為守法企業(yè)創(chuàng)造了公平競爭的環(huán)境。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)層面，大力培育生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)，推廣清潔生產(chǎn)技術和農(nóng)藥化肥減量增效綠色防控技術，加快農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用以及畜禽養(yǎng)殖糞污處理設施整改的同時，推動農(nóng)業(yè)結構優(yōu)化和綠色轉(zhuǎn)型升級。

3.3.2 提升了產(chǎn)業(yè)選擇標準

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施的根本目的在于，輔助地方政府找到“病灶”，因地制宜開出“藥方”，為加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化提供強大動力，進而推進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同并進。中央生態(tài)環(huán)境保護督察堅持問題導向、目標導向、結果導向，聚焦突出問題，綜合運用督察調(diào)度、核查、通報督辦、移交問責等多種措施，督促地方政府在思想、行動上整改到位。基于提升生態(tài)環(huán)境保護質(zhì)量，很多地方提升行業(yè)環(huán)境準入門檻，將不符合環(huán)保要求的企業(yè)拒之門外，有序推進問題整改，有效解決了“劣幣驅(qū)逐良幣”問題。

3.3.3 提高了產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量

產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，反過來，生態(tài)環(huán)境也會影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成色。對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言，長期以來聚焦經(jīng)濟發(fā)展，采取全民招商，缺乏企業(yè)進駐的門檻底線，通常來說，只要能帶來稅收，什么樣的企業(yè)都可以進駐，從而導致了地方環(huán)境的立體化污染，特別是地下水體的污染，極大地影響了區(qū)域居民的身體健康。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的實施，迫使地方政府對企業(yè)進駐嚴格把關，依據(jù)環(huán)境規(guī)制，嚴格環(huán)境標準，嚴把產(chǎn)業(yè)發(fā)展關；同時，持續(xù)淘汰和化解落后過剩產(chǎn)能，推進產(chǎn)業(yè)體系綠色升級，提高了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

4 中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施中存在的問題

4.1 生態(tài)環(huán)境機構改革有待推進

2015 年，黨的十八屆五中全會指出，實行省級以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，目的在于解決地方環(huán)保管理體制中存在的突出問題，特別是地方政府對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016 年印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管垂直管理制度改革已經(jīng)實施5 年多的時間，但依然有些問題沒有得到徹底、系統(tǒng)解決，突出表現(xiàn)在如下幾個方面：一是生態(tài)環(huán)境部門領導成員任命機制不完善，生態(tài)環(huán)境部門人才隊伍進步空間變窄，地方政府環(huán)保責任落實缺乏平臺。二是垂直之后生態(tài)環(huán)境部門與基層地方政府及職能部門之間由原來的“一家人”變成了“友鄰”關系，難免在工作銜接上出現(xiàn)困難。

4.2 生態(tài)環(huán)保督察隊伍有待強化

生態(tài)環(huán)境保護督察組技術人員的專業(yè)能力、業(yè)務素質(zhì)直接關系到督察的效率和質(zhì)量，7 年多來的實踐表明，督察組成員組成方式、能力建設還有待于進一步完善。當前，中央生態(tài)環(huán)境保護督察組成員并非全部為專業(yè)人員，而且來自不同的區(qū)域、不同部門，彼此之間工作協(xié)同短期內(nèi)可能存在一定程度的機械性。此外，由于每次督察組成員都來自不同的單位，可能會導致督察組成員難以實現(xiàn)連續(xù)性。盡管督察組成員都來自生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，但是每個人具備的專業(yè)背景、綜合素質(zhì)不同，導致對督察工作內(nèi)容的熟悉程度不同。可能存在著督察組成員專業(yè)背景與督察的內(nèi)容錯位，再加上缺乏基層調(diào)研經(jīng)驗，對基層生態(tài)環(huán)境的認識不到位，對督察工作內(nèi)容短期內(nèi)沒有熟悉掌握，由此導致對不同區(qū)域存在的生態(tài)環(huán)境問題難以做出準確判斷。

4.3 生態(tài)環(huán)保督察行為有待規(guī)范

從2016 年開始實施中央生態(tài)環(huán)境保護督察，督察方式及行為等方面都有了很大的改進，但依然存在進一步提升的空間?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，督察的各個環(huán)節(jié)之間持續(xù)時間差距較大，特別是從進駐到問題反饋一般要4 個多月，時間跨度太長。督察發(fā)現(xiàn)的一些環(huán)境污染非常嚴重的企業(yè)被督察點名后，只獲得限期整改銷號的意見。在限定的日期之前這段時間，對怎么整改以及遵循什么標準進行整改，處于茫然之中。有時也存在督察組對個別督察問題施壓太大，尤其是一些需要階段性持續(xù)整改的環(huán)境污染頑疾，并沒有給督察對象一個合理的時間段進行整改措施的全部落實，有的迫于限期整改的壓力，倉促、盲目整改，出現(xiàn)敷衍和應付問題。同時，中央生態(tài)環(huán)境保護督察組進駐各省督察的時間一般為30 日，督察組成員忙于前期的個別談話和調(diào)閱材料，以及中期走訪問詢和現(xiàn)場抽查，后期還要集中撰寫報告，往往疲于繁重的督察任務，無法準確把握各行業(yè)、各領域生態(tài)環(huán)境保護相關的政策法規(guī)，影響督察組的專業(yè)判斷。

5 完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的對策建議

新發(fā)展階段，對中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度及實施規(guī)范進行完善，可以有效地鞏固提升生態(tài)環(huán)保督察成效，并實現(xiàn)成效的可持續(xù)性。

5.1 總結提煉督察實踐經(jīng)驗，實現(xiàn)督察標準化

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施7 年來，在歷次的督察或者“回頭看”實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，對此到了一個總結提煉的歷史階段，以更好地推動督察的標準化。系統(tǒng)總結提煉7 年來生態(tài)環(huán)保督察的經(jīng)驗，盡快制定出具有較強實用性、指導性的生態(tài)環(huán)保督察指導手冊。同時，匯總督察中發(fā)現(xiàn)的典型案例，為后期開展督察提供宣講材料，也為相關行業(yè)實施整改提供樣板?；趯?年來督察發(fā)現(xiàn)問題的系統(tǒng)梳理，按照行業(yè)或者其他要素為標準，將每一類問題依據(jù)的法律法規(guī)標識清楚，以提高問題定性及整改導向的準確性。此外，依據(jù)7 年的督察實踐經(jīng)驗，依據(jù)問題性質(zhì)，提出相應的整改標準。需要說明的是，這些標準不僅要體現(xiàn)共性，也要充分地考慮差異性。確定整改標準有利于提高整改措施的精準性，避免整改過程中，督察主體對整改主體產(chǎn)生不公正的責任追究。

5.2 加強督察隊伍能力建設，強化執(zhí)行精準化

由專業(yè)能力精、業(yè)務能力強、富有責任心的環(huán)保人員組成督察隊伍，是實現(xiàn)督察成效的有效保障。為此，應在生態(tài)環(huán)境機構垂直管理的基礎上，注重督察隊伍建設及能力提升。為此，一是應盡快完善生態(tài)環(huán)境機構垂直管理的各項措施，理順各種關系，以建立系統(tǒng)有效的工作機制，推動督察工作。二是注重督察隊伍成員的專業(yè)性、連續(xù)性及區(qū)域性，以提高督察的精準性。三是加強督察組成員的能力建設，包括專業(yè)知識培訓、業(yè)務能力培訓以及督察隊伍的監(jiān)督考核。

5.3 建立督察工作長效機制，促進督察規(guī)范化

中央生態(tài)環(huán)境保護督察及省市級生態(tài)環(huán)保督察要實現(xiàn)成效及可持續(xù)性，需要建立有效的工作機制，推動生態(tài)環(huán)保督察工作的規(guī)范化、常態(tài)化及科學化。一是根據(jù)中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度的相關要求，結合區(qū)域?qū)嶋H，建立與完善相應的督察制度，為環(huán)保督察提供制度保障。二是持續(xù)發(fā)揮中央生態(tài)環(huán)境保護督察的權威，進一步監(jiān)督和糾正基層存在的環(huán)境保護不力的行為。三是對地方應對生態(tài)環(huán)境保護督察的不當行為，應科學判斷問題的實質(zhì)，對主要領導實施嚴厲問責。同時，明確問責主體和問責方式，從問責的啟動、調(diào)查、核實、決定程序及問責信息的公開等環(huán)節(jié)著手，規(guī)范完善問責程序，以維護其權威性和震懾性。

5.4 創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保督察方式，提升督察公信力

創(chuàng)新督察方式，采取開放式督察，邀請當?shù)厥忻翊?、人大代表、政協(xié)委員、媒體記者全程參與，以發(fā)揮較好的效果，提升督察公信力。開放式督察將為市民廣泛參與生態(tài)環(huán)保督察提供一個有效平臺，也可以體現(xiàn)出參與者的責任感。開放式督察要求督察內(nèi)容、程序、過程完全公開，對生態(tài)環(huán)境部門督察行為也起到很好的監(jiān)督作用。

5.5 建立健全法律法規(guī)體系，推進督察法制化

當前，全社會都對生態(tài)環(huán)境保護督察制度寄予很高的期待。這就要求生態(tài)環(huán)保督察以打好“攻堅戰(zhàn)”為基礎，在實踐探索中不斷地完善生態(tài)環(huán)保督察制度，特別是應建立健全相應的法律法規(guī)體系，將生態(tài)環(huán)保督察納入法制化軌道。為此，國家層面應盡快制定《生態(tài)環(huán)境保護督察法》，明確督察的重要意義，對督察范圍、主體、對象、行為、實施步驟、監(jiān)督檢查以及懲罰措施等方面進行明確規(guī)定，將生態(tài)環(huán)境保護督察納入法制化軌道。從法律層面明確中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領導小組的權威性，賦予工作領導小組存在的合法性依據(jù)。同時，堅持明確督察對象主要針對地方黨委政府，堅持以壓實各級黨委政府生態(tài)環(huán)境保護責任為目的，確保環(huán)境保護責任落實到位。