趙 琳，嚴(yán)仲連

一、引言

學(xué)前教育的發(fā)展與億萬(wàn)兒童的健康成長(zhǎng)乃至中華民族的偉大復(fù)興休戚相關(guān)。為了解決“入園難”和“入園貴”問(wèn)題，確保每一個(gè)兒童都能享有公平的受教育機(jī)會(huì)，黨和政府自2010 年開(kāi)始便在全國(guó)范圍內(nèi)大力推廣和建設(shè)普惠性幼兒園。追求公益和普惠是當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育政策的基本價(jià)值取向，[1](p106)而構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系則是我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)。[2](p51)然而，就如人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾一樣，各級(jí)政府對(duì)普惠性學(xué)前教育資源的投入難以滿足社會(huì)公眾對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的需求則是學(xué)前教育領(lǐng)域的主要矛盾。這意味著國(guó)家在不斷擴(kuò)大對(duì)普惠性學(xué)前教育資源投入的同時(shí)，還需要著重考慮普惠性幼兒園在區(qū)域內(nèi)部的合理布局，提升資源的利用效率，才能最大限度地確保每一位兒童都能接受學(xué)前教育，繼而實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平。換言之，如何規(guī)劃和布局普惠性幼兒園成為我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)在理論和政策層面不得不直面的難題。探討普惠性幼兒園的空間分布特征及其優(yōu)化策略對(duì)于實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平而言具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義，更何況空間（廣延）本就是表征事物存在的基本維度。探討學(xué)前教育公平，尤其是資源配置議題，不可能不觸及空間布局這一視角。

近年來(lái)，國(guó)家的教育政策已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注普惠性幼兒園的空間布局問(wèn)題。2018年，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中就指出：“到2035 年，全面普及學(xué)前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系?！比欢?，不得不說(shuō)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源配置的失衡一直都是制約我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的主要問(wèn)題，可謂是我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分的一個(gè)縮影。受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，①縣城的教育體系和制度與農(nóng)村有很大差距，本文中“縣域內(nèi)城鄉(xiāng)差異”實(shí)質(zhì)上是指“縣域內(nèi)鎮(zhèn)鄉(xiāng)差異”。這與在某些教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)中，把“縣鎮(zhèn)”與“農(nóng)村”合并為“農(nóng)村”，然后與“城市”相對(duì)比來(lái)界定為“城鄉(xiāng)”的做法不同。在那樣的統(tǒng)計(jì)口徑下，“城鄉(xiāng)差異”實(shí)際上抹除和忽略了縣域內(nèi)的“鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間差異”。為了用語(yǔ)的一致性，本文統(tǒng)一使用“城鄉(xiāng)差異”。這一認(rèn)識(shí)與宋映泉等人關(guān)于“城鄉(xiāng)差異”的理解是一致的。參見(jiàn)：宋映泉，康樂(lè)，張曉，等：《城鄉(xiāng)兒童發(fā)展與幼兒園質(zhì)量差距：以華北某縣為例》，載《北京大學(xué)教育評(píng)論》2020年第3期。我國(guó)縣域范圍城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源的供給和配置同樣存在嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)。[3](p66)在學(xué)前教育投入總量不足的情況下，我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展此前走的是一條優(yōu)先發(fā)展城市的道路。相較于城市而言，農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源主要向城市傾斜，廣大農(nóng)村地區(qū)存在嚴(yán)重的資源供給不足、供給質(zhì)量低下的情況。[4](p55)學(xué)前教育資源的分配不均嚴(yán)重制約了學(xué)前教育公平的實(shí)現(xiàn)，[5](p78)也使得農(nóng)村學(xué)前教育成為我國(guó)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系亟需補(bǔ)足的短板。在“以縣為主”的學(xué)前教育管理體制下，縣級(jí)政府是我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的主要責(zé)任主體，承擔(dān)著推進(jìn)普惠性幼兒園建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃和布局園所的重要職責(zé)。②1985 年中共中央發(fā)布的《關(guān)于教育體制改革的決定》確定了基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則。2003 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中明確指出，我國(guó)實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的幼兒教育管理體制”，其中“縣級(jí)人民政府籌措經(jīng)費(fèi)，改善辦園條件，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域幼兒教育的規(guī)劃、布局調(diào)整、公辦幼兒園的建設(shè)和各類幼兒園管理”。2020年教育部督導(dǎo)辦還頒布了《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》，對(duì)縣級(jí)政府推動(dòng)學(xué)前教育普及普惠的情況進(jìn)行督導(dǎo)。如何通過(guò)合理的分配和布局普惠性學(xué)前教育資源以促進(jìn)縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)間學(xué)前教育的均衡發(fā)展成為擺在各級(jí)政府尤其是縣政府面前的難題。綜上所述，普惠性幼兒園是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普及普惠的重要載體，其在縣域范圍內(nèi)的布局是否均衡、合理將直接影響學(xué)前適齡兒童能否公平地享有學(xué)前教育機(jī)會(huì)。我們有必要從經(jīng)驗(yàn)研究的視角，針對(duì)縣域范圍內(nèi)普惠性幼兒園的空間分布狀況進(jìn)行調(diào)查，以期為實(shí)現(xiàn)縣域普惠性學(xué)前教育資源的合理分配和布局提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

盡管縣域范圍內(nèi)農(nóng)村學(xué)校的布局調(diào)整問(wèn)題（又稱“撤點(diǎn)并校”）曾在學(xué)術(shù)界引起了廣泛的爭(zhēng)議，但鮮有學(xué)者對(duì)縣域范圍內(nèi)普惠性幼兒園的布局調(diào)整問(wèn)題表露出研究興趣。目前，學(xué)界關(guān)于普惠性幼兒園的研究以思辨研究為主，涉及的研究主題較為廣泛，主要集中在普惠性幼兒園的內(nèi)涵、③如秦旭芳，王默：《普惠性幼兒園的內(nèi)涵、衡量標(biāo)準(zhǔn)及其政策建議》，載《學(xué)前教育研究》2012年第7期。價(jià)值、④如馮曉霞：《大力發(fā)展普惠性幼兒園是解決入園難入園貴的根本》，載《學(xué)前教育研究》2010年第5期。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、⑤如姜勇，周榆：《普惠性幼兒園指標(biāo)體系構(gòu)建——基于全國(guó)14 省34806 個(gè)樣本數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，載《學(xué)前教育研究》2020年第11期。質(zhì)量評(píng)估⑥如李靜，李錦，王偉：《普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量評(píng)估與提升策略——基于對(duì)C 市15 所幼兒園的調(diào)查數(shù)據(jù)分析》，載《學(xué)前教育研究》2019年第12期。及發(fā)展路徑⑦如劉焱：《普惠性幼兒園發(fā)展的路徑與方向》，載《教育研究》2019年第3期。等方面。相比之下，僅有個(gè)別研究就農(nóng)村幼兒園布局調(diào)整的挑戰(zhàn)、①如吳玲，汪秋萍，葛文怡：《農(nóng)村幼兒園布局調(diào)整的挑戰(zhàn)、評(píng)價(jià)與策略——基于安徽省各地市學(xué)前教育的調(diào)查分析》，載《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期。原則和路徑展開(kāi)討論，②如李彬彬，葛文怡，吳玲：《農(nóng)村幼兒園布局調(diào)整的原則及路徑》，載《教育研究》2017年第4期。且為數(shù)不多的有關(guān)幼兒園空間布局的實(shí)證研究均是以大、中型城市為對(duì)象。③如鄭楚楚，姜勇，王潔，等：《公辦學(xué)前教育資源區(qū)域配置的空間特征與均衡程度分析》，載《學(xué)前教育研究》2017年第2期。尚未有研究專門針對(duì)縣域范圍內(nèi)普惠幼兒園的空間分布狀況進(jìn)行調(diào)查。本研究以L省P縣為研究個(gè)案，旨在借助地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）對(duì)該縣范圍內(nèi)普惠性幼兒園的空間分布狀況進(jìn)行分析，以探究我國(guó)縣域范圍內(nèi)普惠性幼兒園的空間分布狀況和存在問(wèn)題，深化對(duì)于學(xué)前教育公平的研究，并為我國(guó)縣域普惠性學(xué)前教育資源的布局優(yōu)化提供實(shí)證依據(jù)。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）政策背景、研究意圖與個(gè)案選取

為了確保幼兒的受教育機(jī)會(huì)，建構(gòu)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出了“基本普及學(xué)前教育”的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，并指出到2020 年學(xué)前三年毛入園率要達(dá)到70%。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提出，到2020年學(xué)前三年毛入學(xué)率要達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率要達(dá)到80%。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，國(guó)家連續(xù)實(shí)施了三期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”，來(lái)推動(dòng)普惠性幼兒園的建設(shè)。教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年，我國(guó)學(xué)前三年毛入園率已經(jīng)達(dá)88.1%，超過(guò)OECD 國(guó)家3～5 歲兒童學(xué)前教育參與率（87%）的平均水平。在努力實(shí)現(xiàn)“普及”和“普惠”的背景下，本研究試圖從教育公平的視角來(lái)評(píng)估縣域內(nèi)普惠性學(xué)前教育資源空間分布狀況的合理性：普惠性教育資源在數(shù)量上能否滿足當(dāng)?shù)貙W(xué)前適齡人口的需求？普惠性幼兒園的布局能否覆蓋所有居民點(diǎn)？普惠性學(xué)前教育資源的城鄉(xiāng)差異狀況如何？

為了回答上述問(wèn)題，本研究選取L 省P 縣作為研究對(duì)象進(jìn)行個(gè)案研究是基于以下考慮：第一，研究資料的可獲取性。P 縣是研究者的家鄉(xiāng)，且研究者曾在S 鎮(zhèn)舉辦幼兒園6 年有余，比較熟悉P 縣的學(xué)前教育情況，可通過(guò)實(shí)地走訪、調(diào)查等方式獲得可靠的研究數(shù)據(jù)。第二，P 縣普惠性幼兒園的建設(shè)情況具有一定的典型性。P 縣地處東北平原，縣內(nèi)地勢(shì)平坦，交通便利，下轄13 個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口規(guī)模在2020 年達(dá)到27.3 萬(wàn)人。P 縣政府重視教育事業(yè)的發(fā)展，2016年通過(guò)國(guó)家督導(dǎo)評(píng)估驗(yàn)收，成為“義務(wù)教育發(fā)展均衡縣”。在國(guó)家推行“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”期間，P 縣積極實(shí)施“村村覆蓋幼兒園工程”，推進(jìn)普惠性幼兒園的建設(shè)，同時(shí)遵照《L省幼兒園評(píng)估定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》《L 省小規(guī)模幼兒園暫行管理規(guī)定》，促進(jìn)小規(guī)模園的規(guī)范發(fā)展。截至2020 年，P 縣學(xué)前三年毛入學(xué)率達(dá)96%，普惠性幼兒園覆蓋率為82.4%，基本實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的“普及”和“普惠”。

（二）分析技術(shù)和研究思路

地理信息系統(tǒng)（GIS）是一種用來(lái)研究地理信息空間分布規(guī)律的技術(shù)手段。[6](p18)研究者們常借助該技術(shù)分析和評(píng)估公共資源在特定區(qū)域或空間內(nèi)布局規(guī)劃的科學(xué)性、均衡性與高效性。在我國(guó)，隨著教育公平成為社會(huì)的重大關(guān)切問(wèn)題，越來(lái)越多的研究者借助GIS 技術(shù)來(lái)研究教育資源布局的空間特征與演化趨勢(shì)。[7](p558)本研究主要借用ArcGIS10.2 軟件在空間分析和表征方面的功能優(yōu)勢(shì)，從教育公平的視角評(píng)估P縣普惠性學(xué)前教育資源空間分布狀況的合理性。具體來(lái)說(shuō)，首先借助“班級(jí)服務(wù)壓力”來(lái)衡量P縣普惠性幼兒園的供需匹配情況，繼而借助“緩沖區(qū)分析”來(lái)評(píng)估普惠性幼兒園選址的合理性，最后通過(guò)核密度分析和“區(qū)域生均學(xué)前教育資源質(zhì)量指數(shù)”來(lái)評(píng)估普惠性學(xué)前教育資源的城鄉(xiāng)差異。④P縣教育部門提供的“學(xué)前教育基本情況調(diào)查表”中將“農(nóng)村幼兒園理解為鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村幼兒園”。換言之，P縣政府所理解的“農(nóng)村幼兒園”，即指除縣城T街道以外的，其余12個(gè)街道及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幼兒園。據(jù)此可知，P縣教育部門以幼兒園所在位置是否在縣城來(lái)界定幼兒園的城鄉(xiāng)歸屬，與本研究對(duì)城鄉(xiāng)幼兒園的界定遵循相同原則。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源及其基本情況說(shuō)明

L 省P 縣各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)前適齡人口數(shù)據(jù)來(lái)自P 縣的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料》。由于數(shù)據(jù)的限制，無(wú)法獲得P 縣準(zhǔn)確的“學(xué)前適齡人口”，研究中所謂的“學(xué)前適齡人口”實(shí)際為該縣計(jì)生委統(tǒng)計(jì)的2015—2017 年間的出生人口。①P 縣的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料》中存在由計(jì)生委和公安局提供的兩類出生人口數(shù)據(jù)，二者差異近一倍。之所以選擇計(jì)生委提供的數(shù)據(jù)作為“學(xué)前適齡人口”，是因?yàn)檫x用該數(shù)據(jù)計(jì)算P縣的學(xué)前三年毛入園率與P縣官方公布的數(shù)據(jù)相近。P 縣轄區(qū)內(nèi)普惠性幼兒園的基本信息由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T提供，包括幼兒園的性質(zhì)、地址、班級(jí)數(shù)、園所等級(jí)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。目前，P 縣共有49 所幼兒園，屬于普惠性質(zhì)的幼兒園共44 所，其中公辦園14 所，普惠性民辦園30 所。基于上述信息，形成了P 縣各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)前適齡人口和幼兒園統(tǒng)計(jì)情況表（表1）。

表1 P縣各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)前適齡人口和幼兒園統(tǒng)計(jì)情況

三、研究結(jié)果與分析

（一）普惠性學(xué)前教育資源的供求關(guān)系趨于平衡，仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幼兒園服務(wù)壓力過(guò)大

學(xué)齡人口的分布狀況是義務(wù)教育資源配置的重要依據(jù)，[8](p39)教育資源分配若不充分考慮人口發(fā)展的特點(diǎn)和趨勢(shì)，便很可能出現(xiàn)決策失誤。[9](p59)同理，普惠性學(xué)前教育資源配置亦如此。那么，供求匹配關(guān)系（作為供給側(cè)的普惠性學(xué)前教育資源的配置與作為需求側(cè)的學(xué)前適齡人口分布二者的匹配關(guān)系）應(yīng)該成為衡量普惠性學(xué)前教育資源布局合理性的一項(xiàng)重要指標(biāo)。本研究引入“班級(jí)服務(wù)壓力概念”②此前有學(xué)者將“班級(jí)服務(wù)壓力”的內(nèi)涵理解為：一個(gè)區(qū)域內(nèi)單個(gè)幼兒園班級(jí)需要服務(wù)的常住人口。參見(jiàn)：鄭楚楚，姜勇，王潔，等：《公辦學(xué)前教育資源區(qū)域配置的空間特征與均衡程度分析》，載《學(xué)前教育研究》2017 年第2 期。為了便于比較和說(shuō)明，本研究將“班級(jí)服務(wù)壓力”界定為：一個(gè)區(qū)域內(nèi)所需服務(wù)的學(xué)前適齡人口，即一個(gè)區(qū)域內(nèi)的學(xué)前適齡人口與該區(qū)域幼兒園班級(jí)數(shù)量的比值。來(lái)考察P 縣普惠性幼兒園的供求匹配關(guān)系。依據(jù)《幼兒園工作規(guī)程》可知，國(guó)家傾向于將幼兒園的班級(jí)規(guī)模控制在每班30 人左右。①2016年教育部頒布了《幼兒園工作規(guī)程》，其中對(duì)幼兒園的班級(jí)規(guī)模做出詳細(xì)的規(guī)定，即幼兒園每班幼兒人數(shù)為：小班（3周歲至4周歲）25人，中班（4周歲至5周歲）30人，大班（5周歲至6周歲）35人，混合班30人。且班級(jí)規(guī)模已經(jīng)成為國(guó)家教育督導(dǎo)與問(wèn)責(zé)中衡量幼兒園過(guò)程質(zhì)量的重要指標(biāo)。[10](p61)據(jù)此，以每個(gè)班30人為基準(zhǔn)來(lái)衡量P 縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的服務(wù)壓力。班級(jí)服務(wù)壓力指數(shù)小于30，意味著該區(qū)域普惠性幼兒園的班級(jí)服務(wù)壓力小，普惠性學(xué)前教育資源的供給較為充足，能夠滿足當(dāng)?shù)剡m齡人口的入園需求；反之，意味著班級(jí)服務(wù)壓力偏大，普惠性學(xué)前教育資源的供給不足，一定程度上來(lái)說(shuō)，不足以保障當(dāng)?shù)貙W(xué)前適齡人口的入園需求。

根據(jù)“就近入學(xué)”原則，按照學(xué)前適齡兒童均在戶籍所在地就近入園來(lái)考察P 縣普惠性幼兒園的服務(wù)壓力。結(jié)果顯示，P 縣普惠性幼兒園的服務(wù)壓力指數(shù)為25.34（小于臨界值30），各地區(qū)的服務(wù)壓力指數(shù)在11.84—54.33 之間，服務(wù)壓力最小的地區(qū)為T 街道，服務(wù)壓力最大的地區(qū)為G 鎮(zhèn)。將P 縣各地區(qū)普惠性幼兒園的服務(wù)壓力劃分為兩個(gè)等級(jí)，如圖1 所示，包括T 街道在內(nèi)的7 個(gè)地區(qū)的普惠性幼兒園班級(jí)服務(wù)壓力指數(shù)小于30，意味著這些地區(qū)的普惠性學(xué)前教育資源的供給是充足的，能夠滿足本地區(qū)適齡人口的入園需求。同時(shí)，P 縣仍有TS 鎮(zhèn)等6 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普惠性幼兒園班級(jí)服務(wù)壓力指數(shù)大于30，它們承擔(dān)著較大的服務(wù)壓力，存在普惠性學(xué)前教育資源短缺的情況。綜上可知，總體上P 縣普惠性幼兒園的班級(jí)服務(wù)壓力并不大，其普惠性學(xué)前教育資源的供求關(guān)系已經(jīng)趨于平衡，但就各地區(qū)的情況來(lái)看，仍有部分地區(qū)普惠性幼兒園的班級(jí)服務(wù)壓力較大，存在資源短缺的情況。這一發(fā)現(xiàn)揭示了P縣轄區(qū)內(nèi)普惠性學(xué)前教育資源的供給存在和需求不匹配的問(wèn)題，需要進(jìn)一步探察普惠性幼兒園選址的合理性問(wèn)題。

圖1 P縣普惠性幼兒園服務(wù)壓力分布

（二）普惠性幼兒園的選址規(guī)劃不合理，“服務(wù)盲區(qū)”和“服務(wù)范圍重疊”并存

上學(xué)距離是影響學(xué)生擇校和教育公平的關(guān)鍵因素，它會(huì)對(duì)學(xué)生的受教育機(jī)會(huì)和學(xué)習(xí)效果產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。[11](p178)為此，國(guó)家在教育政策上一貫重視“就近入學(xué)”原則，并以此作為保障兒童受教育機(jī)會(huì)和實(shí)現(xiàn)教育公平的重要手段。[12](p299)也就是說(shuō)，入園距離是教育及相關(guān)部門在對(duì)幼兒園進(jìn)行選址規(guī)劃時(shí)必須關(guān)注的問(wèn)題，確保每一個(gè)居民點(diǎn)至少應(yīng)該被1 所幼兒園的服務(wù)半徑所覆蓋，這也是衡量普惠性幼兒園布局合理與否的關(guān)鍵指標(biāo)。

為了衡量P縣普惠性學(xué)前教育資源的選址是否合理，本研究借用GIS 的緩沖區(qū)分析來(lái)考察不同服務(wù)半徑下，P 縣居民點(diǎn)被普惠性幼兒園所覆蓋的程度。目前，國(guó)家有關(guān)部門針對(duì)農(nóng)村地區(qū)幼兒園的服務(wù)半徑尚未做出具體的要求。如《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定，“城鎮(zhèn)幼兒園服務(wù)半徑宜為300—500m”，“農(nóng)村幼兒園宜設(shè)在集鎮(zhèn)或毗鄰鄉(xiāng)村中小學(xué)”。于是，在設(shè)置“緩沖區(qū)”時(shí)，本研究綜合考慮了政府文件和相關(guān)研究對(duì)于學(xué)校服務(wù)半徑的建議。李菁和黃大全指出，根據(jù)家長(zhǎng)和孩子的平均步行速度，幼兒園的服務(wù)半徑可以適當(dāng)延伸至1km。[13](p10)針對(duì)農(nóng)村學(xué)校的服務(wù)半徑問(wèn)題，趙丹和范先佐曾指出農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的服務(wù)半徑最遠(yuǎn)不應(yīng)超過(guò)3km。[14](p21)陸夢(mèng)秋則認(rèn)為，在配備校車的情況下，農(nóng)村小學(xué)的服務(wù)半徑可延伸至5km。[15](p146)最終，本研究確定以0.5km、1km、3km、5km 為半徑建構(gòu)不同的緩沖區(qū)，呈現(xiàn)不同的服務(wù)半徑下P 縣普惠性幼兒園對(duì)居民點(diǎn)的覆蓋程度，以及各居民點(diǎn)到達(dá)幼兒園的便利程度（見(jiàn)圖2）。

圖2 P縣普惠性幼兒園的服務(wù)范圍

由圖2 可知，P 縣轄區(qū)內(nèi)普惠性幼兒園的選址不盡合理。一方面，P 縣轄區(qū)內(nèi)普惠性幼兒園的選址相對(duì)集中，幼兒園在選址過(guò)程中并未嚴(yán)格遵循“就近入學(xué)”原則，導(dǎo)致許多居民點(diǎn)未被幼兒園的服務(wù)半徑所覆蓋。如表2所呈現(xiàn)的P縣普惠性幼兒園的服務(wù)范圍。在P 縣轄區(qū)內(nèi)的497 個(gè)居民點(diǎn)中，僅有不到一成的居民點(diǎn)（34 個(gè)，占比6.8%）位于服務(wù)半徑為1km 的緩沖區(qū)內(nèi)，這些居民點(diǎn)的幼兒可以步行前往幼兒園，非常便利。有六成的居民點(diǎn)（301個(gè)，占比60.6%）位于半徑在1～5km 的緩沖區(qū)內(nèi)，這些居民點(diǎn)的幼兒難以通過(guò)步行的方式到達(dá)幼兒園，需要借助其他交通工具，總體而言其通往幼兒園的便利性尚可。還有超過(guò)三成的居民點(diǎn)（162個(gè)，占比32.6%）位于半徑為5km 的緩沖區(qū)之外，這意味著這些居民點(diǎn)位于幼兒園的服務(wù)盲區(qū)，生活在服務(wù)盲區(qū)內(nèi)的幼兒可能面臨不同程度的“入園難”問(wèn)題，入園距離過(guò)遠(yuǎn)可能會(huì)增加他們錯(cuò)失接受學(xué)前教育的風(fēng)險(xiǎn)，不利于學(xué)前教育公平的實(shí)現(xiàn)。

表2 P縣普惠性幼兒園的服務(wù)范圍

另一方面，由于P 縣的普惠性幼兒園相對(duì)集中在城鎮(zhèn)，這就不禁會(huì)引發(fā)思考：在普惠性學(xué)前教育資源分布密集的地區(qū)是否存在服務(wù)范圍重疊問(wèn)題?；谶@種猜想，將緩沖區(qū)的半徑（幼兒園的服務(wù)半徑）設(shè)置在1km，發(fā)現(xiàn)T 街道和GS 街道等普惠性學(xué)前教育資源相對(duì)集中的地區(qū)存在服務(wù)范圍重疊的問(wèn)題，意味著這些地區(qū)可能存在不同程度的教育資源浪費(fèi)。此外，P縣有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)也顯示，在普惠性學(xué)前教育資源相對(duì)集中的地區(qū)，部分幼兒園存在學(xué)位空余現(xiàn)象，這也就證明了上述推論的合理性。綜上，P縣轄區(qū)內(nèi)普惠性幼兒園的選址不理想，“服務(wù)盲區(qū)”和“服務(wù)范圍重疊”問(wèn)題并存。二者就像是一枚硬幣的兩面。無(wú)獨(dú)有偶，相關(guān)研究也曾指出，北京、[13](p8)上海[16](p24)等大城市也在一定程度上存在公辦幼兒園的選址考慮欠妥的問(wèn)題?？梢?jiàn)，普惠性幼兒園選址與布局的科學(xué)性與合理性是區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展中亟須重視和重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

（三）普惠性學(xué)前教育資源主要集中分布在城鎮(zhèn)中心，城鄉(xiāng)差異顯著

公共教育資源的均衡分配是教育公平的主要表現(xiàn)。[17](p29)空間聚集程度是一項(xiàng)最能直觀反映學(xué)前教育資源在地理空間布局均衡性的指標(biāo)。于是，本研究借助核密度估計(jì)來(lái)考察普惠性幼兒園在P縣轄區(qū)內(nèi)的聚集程度。核密度估計(jì)值越大，說(shuō)明普惠性幼兒園在特定區(qū)域內(nèi)的聚集程度越高，越不利于縣域?qū)W前教育的均衡發(fā)展；反之亦然。

具體來(lái)講，本研究利用核密度估計(jì)中的Kernel Density 工具，圍繞幼兒園所在點(diǎn)位，對(duì)幼兒園班級(jí)數(shù)進(jìn)行加權(quán)，以輸出柵格為50m，搜索半徑為1000m，按照自然斷點(diǎn)分級(jí)法將P 縣13 個(gè)地區(qū)的普惠性幼兒園核密度值劃分為五個(gè)等級(jí)，等級(jí)越高、顏色越深，表示幼兒園班級(jí)密度越大。結(jié)果如圖3所示，P 縣各地區(qū)普惠性幼兒園的密度等級(jí)主要為二級(jí)和三級(jí)，這些密度區(qū)集中分布在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心。唯一的五級(jí)密度區(qū)出現(xiàn)在縣城T 街道，這意味著該地區(qū)普惠性教育資源要比其他地區(qū)豐富得多。也就是說(shuō)，P 縣普惠性學(xué)前教育資源的空間分布不均衡，存在較大的城鄉(xiāng)差異。

圖3 P縣普惠性幼兒園核密度分布

然而，單純從地理空間的角度來(lái)考慮普惠性學(xué)前教育資源配置的均衡性意義有限。學(xué)前教育資源配置的均衡性，除了表現(xiàn)為幼兒園數(shù)量分布的地理學(xué)和人口學(xué)上的相對(duì)均衡外，還表現(xiàn)為各區(qū)人口可獲得同等質(zhì)量教育的程度。[16](p22)為了準(zhǔn)確衡量P縣普惠性學(xué)前教育資源的城鄉(xiāng)差異程度，本研究提出“區(qū)域生均普惠性學(xué)前教育資源質(zhì)量指數(shù)”（以下簡(jiǎn)稱“指數(shù)”），來(lái)衡量P 縣各地區(qū)每個(gè)適齡兒童可獲得的學(xué)前教育資源的質(zhì)量，并就該指數(shù)的城鄉(xiāng)差異進(jìn)行比較。該指數(shù)的優(yōu)點(diǎn)是能夠綜合數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)維度來(lái)衡量區(qū)域內(nèi)部生均享有普惠性學(xué)前教育資源的豐富程度。計(jì)算公式為：區(qū)域內(nèi)不同園所質(zhì)量權(quán)重與對(duì)應(yīng)班級(jí)數(shù)量的乘積之和與該區(qū)域?qū)W前適齡人口數(shù)的比值。①目前，如何界定幼兒園的教育質(zhì)量乃是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的話題，不同的研究者于幼兒園教育質(zhì)量的內(nèi)涵及其構(gòu)成要素的理解是不同的。L省綜合幼兒園的辦園硬件條件和保育教育質(zhì)量對(duì)P縣幼兒園進(jìn)行評(píng)估定級(jí)的結(jié)果，能夠在一定程度上反映普惠性幼兒園的教育質(zhì)量水平。因此，本研究以P縣幼兒園的評(píng)估定級(jí)結(jié)果作為衡量普惠性幼兒園質(zhì)量的依據(jù)，并以此來(lái)計(jì)算不同園所的質(zhì)量權(quán)重，其中示范園計(jì)3分，星級(jí)園計(jì)2分，小規(guī)模園計(jì)1分。

結(jié)果表明，P 縣各地區(qū)的指數(shù)在3.77—15.56 之間，縣城（T 街道）的指數(shù)為15.56，縣城以外其他地區(qū)的指數(shù)均值為5.54，數(shù)值相差近3 倍，如表3 所示。這表明P 縣的普惠性學(xué)前教育資源呈現(xiàn)顯著的城鄉(xiāng)差異，P 縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普惠性學(xué)前教育資源無(wú)論是質(zhì)量還是數(shù)量都遠(yuǎn)不及縣城。這一結(jié)果顯然受到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響。城鎮(zhèn)化水平的提高，引發(fā)了人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，增加了城鎮(zhèn)居民對(duì)學(xué)前教育資源的需求，[18](p87)普惠性學(xué)前教育資源也表現(xiàn)出向城鎮(zhèn)聚集的現(xiàn)象?？h城作為一縣政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，匯聚了大量的人口和資源，看似理所當(dāng)然，但事實(shí)上這種二元結(jié)構(gòu)的存在對(duì)教育公平的實(shí)現(xiàn)是不利的。目前，已經(jīng)有許多研究表明我國(guó)城鄉(xiāng)間兒童的發(fā)展和幼兒園質(zhì)量的差距顯著。[19](p55)慶幸的是，并沒(méi)有跡象顯示這種城鄉(xiāng)差異有明顯擴(kuò)大的趨勢(shì)，[19](p35)但既然在城鄉(xiāng)兒童發(fā)展上已顯現(xiàn)出差距，就應(yīng)該引起高度重視，應(yīng)該著力于將縣域?qū)W前教育資源的分配適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜。

四、結(jié)論、建議與研究局限

本研究以P 縣普惠性學(xué)前教育資源為研究個(gè)案，探討縣域范圍內(nèi)普惠性學(xué)前教育資源空間分布的合理性，其研究結(jié)果具有一定的可推廣性。即P縣的研究發(fā)現(xiàn)能夠在一定程度上反映我國(guó)縣域范圍內(nèi)普惠性學(xué)前教育資源空間布局的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并能夠?yàn)槲磥?lái)我國(guó)縣域范圍內(nèi)普惠性幼兒園的布局調(diào)整提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

（一）結(jié)論和建議

從教育公平的角度來(lái)審視當(dāng)前縣域?qū)W前教育資源的空間布局，“?；尽蹦繕?biāo)已達(dá)成，而在“廣覆蓋”目標(biāo)上仍需努力。運(yùn)用GIS 技術(shù)分析現(xiàn)有數(shù)據(jù)可得出以下結(jié)論：

第一，從總體上來(lái)看，縣域范圍內(nèi)普惠性學(xué)前教育資源配置趨向供求平衡，基本能夠滿足當(dāng)?shù)貙W(xué)前適齡人口的入園需求。這一研究結(jié)論說(shuō)明國(guó)家以縣為主連續(xù)實(shí)施的“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”成效卓著，確保了各級(jí)政府對(duì)縣域普惠性學(xué)前教育資源的投入，推動(dòng)了縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園的建設(shè)，在很大程度上緩解了“入園難”和“入園貴”這一老大難問(wèn)題，保障了幼兒接受學(xué)前教育的權(quán)利。在縣域?qū)W前教育供給中，普惠園與非普惠園各自承擔(dān)起了相應(yīng)的責(zé)任，當(dāng)前的學(xué)前教育以普惠園為主，還有約20%的幼兒在非普惠性幼兒園接受學(xué)前教育，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約是普惠園的2 倍，可謂是高收費(fèi)幼兒園了。幾乎每所幼兒園都處于滿園的狀態(tài)，這說(shuō)明不同類型的園所可滿足家長(zhǎng)差異化的學(xué)前教育需求。如此來(lái)看，P 縣學(xué)前教育供給的局面與國(guó)家倡導(dǎo)的“以普惠園為主”的發(fā)展戰(zhàn)略相一致。

第二，縣域普惠性學(xué)前教育資源的供給存在資源錯(cuò)配的現(xiàn)象。疏密分化的資源配置使得縣域普惠性學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)覆蓋不均衡，出現(xiàn)“服務(wù)盲區(qū)”和“服務(wù)范圍重疊”的問(wèn)題。這與縣域?qū)W前教育發(fā)展的整體規(guī)劃不無(wú)關(guān)系。而在布局調(diào)整的過(guò)程中，對(duì)當(dāng)前“服務(wù)盲區(qū)”內(nèi)新增園所的選址以及“服務(wù)范圍重疊”的治理，應(yīng)該從教育公平的角度綜合考慮空間的可達(dá)性、人口政策調(diào)整后的可能增長(zhǎng)以及區(qū)域園所發(fā)展的突出問(wèn)題。從政策規(guī)范的角度看，當(dāng)前相關(guān)政策文本如《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)幼兒園選址以及學(xué)前教育資源配置等事宜的規(guī)定比較模糊、籠統(tǒng)，指導(dǎo)性和操作性不足，亟需修訂與完善。應(yīng)該充分考慮空間公平，在強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)瞄定現(xiàn)實(shí)需求與突出問(wèn)題的同時(shí)兼顧靈活性，在政策導(dǎo)引下，靈活轉(zhuǎn)換學(xué)前教育的供給方式與方法，使現(xiàn)有資源與可投入資源富有活力。其間的彈性，以園所服務(wù)半徑為例，基于P 縣數(shù)據(jù)，幼兒園的服務(wù)半徑可適當(dāng)放寬至1km，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的服務(wù)半徑可控制在1～3km之間，在配備園車的情況下，勉強(qiáng)可放寬至5km。具體情況還需要綜合考慮實(shí)際生活條件、路況、時(shí)間及距離等要素。在經(jīng)費(fèi)、園舍等條件允許的情況下，可增設(shè)學(xué)前教育班、混齡班，以縮小服務(wù)半徑，減少年幼兒童的交通風(fēng)險(xiǎn)。若僅能通過(guò)配備園車的方式來(lái)解決幼兒獲得學(xué)前教育的這“最后一公里”問(wèn)題，則應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家對(duì)校車的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管隨行，落實(shí)到位，安全是確保兒童健康發(fā)展的前提條件。

第三，縣域普惠性學(xué)前教育資源的分布呈現(xiàn)出顯著的城鄉(xiāng)差異。盡管縣域內(nèi)大力發(fā)展普惠性幼兒園有效地提升了農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育的供給能力，保障了農(nóng)村地區(qū)學(xué)前適齡人口的受教育機(jī)會(huì)，但是學(xué)前教育的城鄉(xiāng)二元格局并未被打破。無(wú)論是在數(shù)量還是質(zhì)量方面，縣城人均享有的普惠性學(xué)前教育資源均遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。雖然城鎮(zhèn)化是助推這一問(wèn)題的原因，但其根本癥結(jié)還是在于早期在普惠性學(xué)前教育資源的配置上過(guò)于傾向于“效率優(yōu)先”原則。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)會(huì)誘發(fā)農(nóng)村的學(xué)前適齡人口涌向城市的幼兒園（跨區(qū)域入園），從而產(chǎn)生“城鎮(zhèn)大班額”和“鄉(xiāng)村小班額”并存的現(xiàn)象，這無(wú)疑對(duì)城鄉(xiāng)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。義務(wù)教育的“撤點(diǎn)并?！币呀?jīng)印證了這些推論。事實(shí)上，鄉(xiāng)村幼兒園的發(fā)展未必一定不及城鎮(zhèn)幼兒園，鄉(xiāng)村幼兒園也未必要以城鎮(zhèn)幼兒園為“標(biāo)桿”“模板”，成為其“復(fù)制品”，而是應(yīng)該充分挖掘鄉(xiāng)村資源與特色，聯(lián)手利益相關(guān)者形成共同體，遵循教育的邏輯，共同構(gòu)建鄉(xiāng)土特色、充滿活力的鄉(xiāng)村幼兒園。未來(lái)，普惠性學(xué)前教育資源布局要在公平與效率之間尋求平衡，即將公平與效率置于同等重要的位置，將空間公平融入?yún)^(qū)域幼兒園的整體布局與規(guī)劃中。在硬件投入的同時(shí)，重視園所的內(nèi)涵發(fā)展，一方面建好鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園，充分發(fā)揮其輻射作用；另一方面走特色園建設(shè)路線，不以規(guī)模論質(zhì)量，小規(guī)模園、混齡班、送教到村等形式各異，一園一案多元發(fā)展，確保鄉(xiāng)村兒童能夠接受公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育。

（二）研究局限和展望

第一，由于數(shù)據(jù)限制，本研究?jī)H是以地區(qū)的出生人口為基礎(chǔ)而非以常住人口（實(shí)際人口）來(lái)考察普惠性學(xué)前教育資源的空間分布狀況，這使得本研究的結(jié)果會(huì)因人口的流動(dòng)（遷入和遷出）而產(chǎn)生誤差。

第二，本研究?jī)H是以區(qū)域人口的分布作為基礎(chǔ)來(lái)考察縣域內(nèi)普惠性學(xué)前教育資源空間布局的合理性，并未考慮地形、交通等因素對(duì)縣域內(nèi)普惠性學(xué)前教育資源布局之合理性的潛在影響。

第三，本研究?jī)H選用了P縣2020年普惠性學(xué)前教育資源發(fā)展的橫截面數(shù)據(jù)來(lái)分析普惠性幼兒園布局的合理性，如若能夠采用面板數(shù)據(jù)則能夠更直觀地反映P 縣普惠性幼兒園在空間分布上的變化歷程，更好地評(píng)估當(dāng)前縣域普惠性學(xué)前教育資源空間布局的合理性。