◇中共成都市成華區(qū)委黨校 彭 浩

三孩政策是改善我國人口結構、積極應對人口老齡化的重要舉措，但是，當前我國普惠托育事業(yè)發(fā)展滯后成為三孩政策落實的重要制約。筆者希望通過對成華區(qū)普惠托育事業(yè)發(fā)展的調(diào)查分析，結合成華區(qū)普惠托育事業(yè)發(fā)展的的探索現(xiàn)狀與存在問題，就新時期發(fā)展普惠托育事業(yè)提出對策建議。

1 研究背景

2021年，中央出臺《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，作出一對夫妻可以生育三個子女的重大決策，這是改善我國人口結構、積極應對人口老齡化的重要舉措。但是，現(xiàn)實生活中，三孩政策的落實卻面臨諸多挑戰(zhàn)。對于當前的年輕父母而言，有限的時間、精力以及巨大的經(jīng)濟壓力成為成為制約生育意愿的重要因素。因此，不僅要鼓勵生育，更要讓家庭敢生，在生完孩子后要幫助他們把孩子撫養(yǎng)好，培育好。如果解決不好，不僅會影響年輕父母的職業(yè)發(fā)展，更會影響生育的積極性。在這樣的背景下，發(fā)展“普惠托育”事業(yè)迫在眉睫。

普惠托育服務是以公益性為特征的，面向大眾的、收費較低的低償性托育服務。近年來,我國高度重視普惠托育事業(yè)發(fā)展。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》首次將千人口托位數(shù)指標納入“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的20個主要指標之一。2021年，《中共中央、國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》進一步提出，到2025年，積極生育支持政策體系基本建立，服務管理制度基本完備，優(yōu)生優(yōu)育服務水平明顯提高，普惠托育服務體系加快建設，生育、養(yǎng)育、教育成本顯著降低，生育水平適當提高，出生人口性別比趨于正常，人口結構逐步優(yōu)化，人口素質(zhì)進一步提升[1]。綜上所述，國家的長遠戰(zhàn)略、社會的健康發(fā)展、人民的迫切需求，使發(fā)展“普惠托育”事業(yè)已成為當前社會經(jīng)濟生活中的一個重點、難點問題，對這一問題的研究，將會對區(qū)域社會經(jīng)濟、民生事業(yè)的發(fā)展起到促進作用。

筆者以成都成華區(qū)為案例，聚焦當前成華區(qū)普惠托育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，在深入部門、街道、社區(qū)調(diào)研基礎上，剖析當前成華普惠托育面臨的困境與挑戰(zhàn)，客觀分析存在的問題與短板，并從擴大普惠托育供給、強化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)、推進人才隊伍培養(yǎng)、加強普惠托育服務、規(guī)范普惠托育監(jiān)管等多維角度入手，就新時期推進普惠托育事業(yè)提出對策建議。

2 成華普惠托育事業(yè)發(fā)展的的實踐與探索

作為成都市中心城區(qū)的成華區(qū)，“一老一小”問題逐漸突出，成華第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示：成華區(qū)0-5歲人口7.51萬人、占總?cè)丝诒戎貜?010年的3.99%上升至5.44%，15-59歲人口占70.57%、占比從2010年的75.8%下降至70.57%，60歲以上占17.37%，65歲以上人口占比從2010年的9.5%上升至12.48%。幼兒比重的增加，客觀上要求成華區(qū)普惠托育事業(yè)必須盡快跟上時代發(fā)展的步伐，順應年輕父母的迫切需求。近年來，成華區(qū)以建成踐行新發(fā)展理念的公園城市示范城區(qū)為統(tǒng)領，以改革創(chuàng)新為根本動力，探索推進普惠托育事業(yè)發(fā)展。

（1）加強頂層設計，提供政策支持。以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，堅持以需求為導向，按照“家庭為主、托育補充，政策引導、普惠優(yōu)先，安全健康、科學規(guī)范，屬地管理、分類指導”的原則，研究推動出臺《成華區(qū)關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》，為全區(qū)普惠托育事業(yè)發(fā)展提供政策保障與宏觀指導，促進嬰幼兒照護服務水平逐步提升。成華區(qū)第八次黨代會進一步指出，全面加強托育服務供給。加快制定托育服務設施專項規(guī)劃及相關配套政策，積極推進托幼一體化，鼓勵支持社會力量發(fā)展綜合托育服務機構和社區(qū)托育服務設施，大力發(fā)展普惠優(yōu)先、形式多樣的社區(qū)托育服務。到2026年，力爭每個街道普惠托育機構不少于1家，建成多元化、多樣化、全覆蓋的嬰幼兒托育服務體系，讓每一個成華兒童都能健康茁壯成長。

（2）注重醫(yī)療保健，探索“醫(yī)育結合”。為已備案托育機構配備健康管理員，建立健全健康管理制度，對衛(wèi)生保健質(zhì)量進行質(zhì)控，促進“醫(yī)育結合”。按照《成都市新設立托育機構收托前衛(wèi)生評價標準（試行）》對托育機構開展衛(wèi)生保健評價復查，加強對衛(wèi)生保健、安全工作和疾病預防特別是新冠肺炎疫情防控工作指導力度，切實提高托育機構自我管理能力和服務水平，保障入托嬰幼兒身心健康。持續(xù)做好新生兒訪視和嬰幼兒健康管理服務，為嬰幼兒家庭提供膳食營養(yǎng)和生長發(fā)育評估指導、預防接種、傷害和疫病預防、口腔保健和心理健康等綜合服務。

（3）注重資源整合，探索托幼一體。發(fā)揮現(xiàn)有幼兒園的作用，將托育事業(yè)與幼教事業(yè)發(fā)展相結合，探索推動托幼一體化服務工作，指導有意愿開展托幼一體化服務的幼兒園開展備案工作。暖房子托育中心和格瑞堡托育中心已被成都市表彰為“首批成都市示范性托育機構”，在全區(qū)托育機構中起到了良好的帶頭和示范作用。發(fā)揮社區(qū)的作用，利用社區(qū)公共空間開展托育。如成華區(qū)杉板橋社區(qū)作為新興的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，轄區(qū)有近7萬的人口，且35歲以下青年群體占比超過70%，年輕家庭數(shù)量較大，為了解決轄區(qū)親子家庭的托育需求，社區(qū)利用黨群服務中心二樓近600平米的室內(nèi)外空間，引進專業(yè)幼兒托育機引構，以“免費和低償”的方式為居民和周邊產(chǎn)業(yè)人提供5大類15項高品質(zhì)親子家庭服務，目前包含全日托、半日托和臨時托三種照護方式，同時，該機構在社區(qū)黨委的指導監(jiān)督下，以低于市場40%價格經(jīng)營，為3歲以下兒童提供全方位的照護托育服務[2]。

3 普惠托育事業(yè)發(fā)展的困境與挑戰(zhàn)

雖然已經(jīng)進行了初步探索，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，成華普惠托育事業(yè)發(fā)展依然面臨較大的困境與挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)在托育供給、專業(yè)隊伍、硬件設施、分工協(xié)作、服務體系等方面。

（1）托育供給不足。每千人口3歲以下嬰幼兒托位數(shù)是衡量政府托育供給發(fā)展的重要指標，體現(xiàn)一個地區(qū)3歲以下嬰幼兒的托育水平，根據(jù)國家衛(wèi)健委公布的數(shù)據(jù)，截止2021年底，我國每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)為2.03個，處于逐年提升的水平，但是和現(xiàn)實需求與國家長遠規(guī)劃相比，仍然有較大差距。按照國家發(fā)改委公布的《“十四五”公共服務規(guī)劃》，到2025年，我國要實現(xiàn)每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達到4.5個。再看成華區(qū)的情況，成華區(qū)2021年常住人口138.68萬，托位數(shù)1326個，每千人口3歲以下嬰幼兒托位數(shù)僅為0.96，遠遠低于全國平均水平；全區(qū)普惠托育機構只有5家，遠遠沒有達到全區(qū)11個街道都建有普惠托育機構的目標。

（2）專業(yè)隊伍建設滯后。當前，托育專業(yè)教師隊伍力量薄弱，托育人才培養(yǎng)嚴重滯后，目前國內(nèi)高校、職業(yè)技術學院、醫(yī)學院等開設嬰幼兒服務相關專業(yè)極少。同時，托育機構師資門檻較低，人員結構復雜，素質(zhì)參差不齊。其中，經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)培訓的專業(yè)人才較少，相當部分人未經(jīng)過系統(tǒng)培訓，甚至無相應的資格證書。同時，行業(yè)標準不規(guī)范，缺乏科學合理的社會認證體系，整個行業(yè)專業(yè)化、規(guī)范化程度有待提高，托育質(zhì)量缺乏保障。

（3）硬件設施有待完善。從調(diào)研情況看，目前限制普惠托育發(fā)展的主要因素是場地與設施。托育機構因其自身特殊性，對場地和設施有較高的要求，且有較嚴格的建設審批標準，普惠托育機構的場地基本只有依賴政府投入建設或者是利用政府現(xiàn)有公共空間來支持，但是，由于當前政府投入負擔過重，且限制政府樓堂管所的新建，因此，依靠政府來新建公辦托育機構有較高難度，目前最佳方式是利用現(xiàn)有政府已建設空閑場地。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前政府已建設空閑場地有限，有些街道不具備適合托育機構的發(fā)展空間或現(xiàn)有空間不具備相應條件。

（4）部門分工協(xié)作機制有待完善。托育機構的建設、管理、服務涉及諸多管理部門，如衛(wèi)健、市場監(jiān)管、行政審批、教育、規(guī)劃、工商、民政、街道、社區(qū)等部門，普惠托育由于更加注重公益性與非營利性，有一定程度的公辦性質(zhì)，則更需要加強政府部門之間、部門與街道社區(qū)之間的合作。當前，成華區(qū)的托育分工協(xié)作機制還沒有完全建立，已經(jīng)明確牽頭單位為衛(wèi)健局，但是，其他部門的分工還需要進一步明確，界定職能、劃分權責。

（5）托育服務體系有待完善。托育事業(yè)發(fā)展除了有基本的硬件設施外，還需要完善的服務體系，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，成華區(qū)的托育服務體系還不健全你，著重體現(xiàn)在：機構供給服務單一，不同層次、不同年齡段的嬰幼兒家庭在托育服務需求上存在差異，已經(jīng)不僅僅滿足于最基本的托育服務?！搬t(yī)育結合”仍需加強，大多數(shù)的托育機構對“醫(yī)”不重視，對幼兒的健康管理服務不到位，家庭醫(yī)生工作在幼兒階段落實不足，尤其是對因幼兒疫病預防、心理健康等服務力度較弱。

4 推進成華普惠托育事業(yè)發(fā)展的對策與建議

針對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，建議從擴大普惠托育供給、強化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)、推進人才隊伍培養(yǎng)、加強普惠托育服務、規(guī)范普惠托育監(jiān)管等方面入手，推進成華普惠托育事業(yè)發(fā)展。

（1）擴大普惠托育供給，推進供需平衡。要達到全區(qū)11個街道都建有普惠托育機構的目標，必須進一步發(fā)揮政府作用。在場地建設上，政府對新建普惠托育機構要給與政策支持，如相應的財政補貼優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、土地保障政策等；同時，鼓勵整合利用現(xiàn)有場地，如充分利用閑置辦公場地、街道社區(qū)公共空間等，實現(xiàn)空間利用的最大化。重點推進社區(qū)托育，提高普惠托育的便捷性，大力發(fā)展社區(qū)嵌入式托育點，最大限度滿足社區(qū)居民對托育服務的便利需求，力爭提前實現(xiàn)每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達到4.5個的全國標準。在日常運營上，政府要加強指導，進入專業(yè)的機構或組織進行長效運營，實現(xiàn)運營的專業(yè)性與公益性的結合。

（2）強化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)，形成推進合力。建立聯(lián)席會議制度，成立專項工作領導小組，分管區(qū)領導任組長，定期研究討論普惠托育托育事業(yè)中的重點工作與難點工作，實現(xiàn)科學指導、科學決策。加強部門聯(lián)動，明確分工，各司其職。強化衛(wèi)健局作為牽頭部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，做好普惠托育工作的頂層設計與長遠規(guī)劃。規(guī)劃和自然資源局、公安分局、民政部門、財政局、人力與社會保障局、發(fā)改局、應急局、稅務局、教育部門、住建交局、行政審批局等部門，要按照各自職責，具體細化政策，形成整體聯(lián)聯(lián)動發(fā)展格局，確保普惠托育及嬰幼兒照護服務的工作落到實處。

（3）推進人才隊伍培養(yǎng)，強化內(nèi)生動力。首先，建議有關高校、職業(yè)院校、醫(yī)藥學院開設相關專業(yè)，加大托育保育管理等專業(yè)人才培養(yǎng)力度。其次，依托社會力量，在政府的監(jiān)督和管理下開辦從業(yè)人員培訓機構，建立托育服務人才實訓基地，培養(yǎng)高素質(zhì)從業(yè)人員隊伍，建立早教師資庫，便于相關人員的就業(yè)與崗位流動；最后，規(guī)范從業(yè)人員職業(yè)資格認證標準與流程，對上崗條件與資格進行嚴格認證，人員必須持相關職業(yè)資格證書才能上崗，杜絕無證上崗。建立動態(tài)考核制度，定期對從業(yè)人員的工作技能、服務水平、職業(yè)操守進行考核，考核不合格者，不得繼續(xù)上崗，同時，規(guī)范職稱評定，暢通從業(yè)人員職稱上升通道，提供其職業(yè)認同感與榮譽感。

（4）加強普惠托育服務，滿足差異化需求。一是優(yōu)化機構自身服務，針對不同層次、不同年齡段的嬰幼兒家庭的不同需求，豐富托育內(nèi)容與形式，提升服務質(zhì)量。在內(nèi)容上，不僅僅滿足于最基本的托育服務，更需要能夠促進嬰幼兒早期發(fā)展的托育服務，滿足家庭對教育的多層次需求；二是強化嬰幼兒健康服務。推進“醫(yī)育結合”，強化嬰幼兒家庭醫(yī)生簽約服務工作，做好嬰幼兒健康服務管理，提供嬰幼兒預防接種、疫病預防、心理健康、生長發(fā)育評估等多元服務。三是深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+托育服務”，實現(xiàn)托育服務和互聯(lián)網(wǎng)的深度融合，及時收集不同家庭在托育服務時間、內(nèi)容、類型等方面的需求，通過提供有效供給來推動供給側(cè)與需求側(cè)的匹配，解決信息不對稱問題，不斷提升托育服務的信息化水平[3]。

（5）規(guī)范普惠托育監(jiān)管，完善管理機制。首先，要把好入門關，建立嚴格準入制度，托育機構資質(zhì)進行全面排查，完善登記備案制度，因為托育管理涉及多部門，由行政審批局牽頭，探索建立多部門聯(lián)合登記備案機制，提高備案的科學性。其次，堅持動態(tài)監(jiān)管，由衛(wèi)健局牽頭，探索建立多部門動態(tài)監(jiān)管，依托“智慧蓉城”建設，充分發(fā)揮智慧治理大數(shù)據(jù)平臺作用，對普惠托育機構進行信息化智慧治理。最后，建立嚴格的責任追究制度，對違反政策、違法違規(guī)、出現(xiàn)安全事故的機構，依法依規(guī)進行嚴懲。