重慶縱橫工程設(shè)計(jì)有限公司 萬久春

近年來，城市化引起的“熱島效應(yīng)”和“雨島效應(yīng)”導(dǎo)致城市突發(fā)性短歷時(shí)強(qiáng)降雨，引起洪澇災(zāi)害的發(fā)生。我國城市防洪排澇形勢(shì)嚴(yán)峻。所謂洪是指水流量急劇增加，水位明顯上漲的自然現(xiàn)象。而澇是指受長期降雨或暴雨影響，造成城市內(nèi)部排水設(shè)施癱瘓，雨水無法從河道溝渠中排出而形成的地表積水現(xiàn)象。盡管針對(duì)洪澇災(zāi)害，我國專注河道治理工作，但受河道原始功能被削弱的影響，河道治理仍然未能發(fā)揮其行洪效果。為此，政府和相關(guān)水利管理部門要積極落實(shí)河道治理工作，緩解城市“逢雨就澇”“城市看?！钡群闈超F(xiàn)象的發(fā)生[1]。

一、當(dāng)前城市洪澇災(zāi)害現(xiàn)狀

（一）城市洪澇災(zāi)害概況

洪澇災(zāi)害是我國城市最主要的自然災(zāi)害之一。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，洪澇災(zāi)害的主要損失部分已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，洪澇災(zāi)害的特點(diǎn)也在發(fā)生改變。由于城市化改變了城市地形、地貌以及產(chǎn)匯流條件，造成地表植被減少，地表硬化現(xiàn)象加重，地表滲透能力下降產(chǎn)匯流時(shí)間縮短，地表徑流量加大，洪峰形成時(shí)間提前，城市原有的抗洪泄洪能力不足以滿足當(dāng)前的需求。另一方面，城市化進(jìn)程加快，城市迅速向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)張，部分地區(qū)的排水管道淤塞，造成城市泄洪排澇能力下降。同時(shí)，過度的地下水開采和城市雨水補(bǔ)給減少造成城市地面沉降，進(jìn)一步抑制了城市自我抗洪排澇的能力。

（二）城市擴(kuò)張對(duì)洪澇危害脅迫模擬

1.研究?jī)?nèi)容

從理論上講，城市擴(kuò)張對(duì)洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)治理產(chǎn)生了一系列的壓力和影響，構(gòu)成一種“脅迫效應(yīng)”[2]?，F(xiàn)嘗試運(yùn)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型分析城市洪澇災(zāi)害的影響因素，以此拓展城市可持續(xù)發(fā)展研究的深度和廣度。第五次IPCC報(bào)告認(rèn)為脆弱性、危險(xiǎn)性與暴露性是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的三大核心內(nèi)容，本研究根據(jù)洪澇災(zāi)害對(duì)承災(zāi)體脆弱性及暴露性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，見表1所示。借助系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，分析在城市擴(kuò)張過程中，脆弱性和暴露性對(duì)洪澇危害的脅迫影響[3]。（見表1）

表1 洪澇災(zāi)害對(duì)承災(zāi)體脆弱性及暴露性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

并借助系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，分析城市擴(kuò)張中脆弱性和暴露性對(duì)洪澇危害脅迫狀況[3]。模型主要應(yīng)用方程式如下：

承災(zāi)體的脆弱性=（人口脆弱性+土地脆弱性+經(jīng)濟(jì)脆弱性）/3

經(jīng)濟(jì)暴露=0.002 24×經(jīng)濟(jì)總量+0.064×經(jīng)濟(jì)密度+6.28×（農(nóng)林牧漁產(chǎn)值/經(jīng)濟(jì)總量）-1.24

人口壓力=10.36×人口密度+5.88×人口城鎮(zhèn)化率-3.9

2.研究結(jié)果

基于系統(tǒng)動(dòng)力模型來進(jìn)行洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)模擬預(yù)測(cè)。觀察圖1發(fā)現(xiàn)，不論城市的擴(kuò)張速度如何，承災(zāi)體的脆弱性和暴露性都在逐年增加，說明快速擴(kuò)張中的城市往往具有更高的洪澇災(zāi)害脆弱性，城市擴(kuò)張進(jìn)程會(huì)影響城市洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率。為此可以看出城市化進(jìn)程加快源于城市個(gè)體人口經(jīng)濟(jì)等規(guī)模的增長，城市堤防能力下降。城市擴(kuò)張對(duì)防洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)脅迫作用體現(xiàn)在城市的脆弱性和暴露性方面，要加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城市的“災(zāi)害韌性”，推動(dòng)城市建設(shè)在擴(kuò)張中持續(xù)進(jìn)步。（見圖1）

圖1 承災(zāi)體脆弱性仿真結(jié)果圖

二、城市河道治理面臨的問題

（一）人為阻水障礙多，河道管理工程量大

城市化進(jìn)程加快導(dǎo)致城市土地資源日益緊張。部分企業(yè)受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使使得違規(guī)占道、垃圾堆放、工業(yè)廢水隨處排放現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些問題為我國河流治理工作帶來了繁瑣的工作內(nèi)容和巨大的工程量。第一，部分單位的違法擠占河道以及人為設(shè)置阻水障礙物，導(dǎo)致河流行洪能力減弱，洪水無處疏排引起城市洪澇災(zāi)害的發(fā)生。第二，河道設(shè)障多，部分生活垃圾和建筑廢料傾倒在河道內(nèi)，占據(jù)行洪河槽，形成“天然”的橫斷山脈，阻礙洪水的排泄，以此形成城市內(nèi)澇。第三，城市生態(tài)布局不合理，破壞河流原生態(tài)環(huán)境。一方面，城市河流污水治理力度不夠，防洪工程標(biāo)準(zhǔn)不一，造成城市的防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。河道流域范圍多分布著較多的居民生活區(qū)和工業(yè)生產(chǎn)區(qū)，常年的生產(chǎn)生活污水排放到河流中，容易造成泄洪渠堵塞。同時(shí)，由于大部分河流流域缺少系統(tǒng)整治，造成部分河道淤積嚴(yán)重、穿堤建筑老化、跨河橋梁阻水嚴(yán)重，防洪安全得不到保障；另一方面，受河流流水侵蝕的影響，水土流失嚴(yán)重，部分河道存在泥土淤積現(xiàn)象，生態(tài)布局不合理。我國要貫徹綠色、協(xié)調(diào)、開放的發(fā)展理念，就要在落實(shí)河流治理工作、提高抗洪減災(zāi)能力的同時(shí)，保護(hù)城市河道生態(tài)環(huán)境。

（二）城市河床不穩(wěn)定，建設(shè)實(shí)施難度大

當(dāng)前，工作實(shí)施難度大的問題是河道管理建設(shè)面臨的主要問題之一。一方面，從自然環(huán)境角度來看，我國大部分河流均為自然形成的土質(zhì)邊坡，加之流水侵蝕，極易造成水土流失，致使河道淤積變淺，河道萎縮嚴(yán)重，河流泄洪能力減弱，河道施工建設(shè)難度大；另一方面，從人文環(huán)境角度來看，工程建設(shè)過程中產(chǎn)生的建筑廢料極易受河水腐蝕，而質(zhì)量小的廢料會(huì)受河水沖擊，隨機(jī)堆放到河道內(nèi)，形成陡坎。這不僅影響河道的泄洪能力，還會(huì)造成河床不穩(wěn)定，大大提高了河流管理施工難度。此外，不科學(xué)的河道采砂影響施工的進(jìn)程。河道采砂具有疏通河道，維持河勢(shì)穩(wěn)定的功能[4]。但非法采砂破壞了局部河段河勢(shì)的穩(wěn)定，影響河道的綜合整治。

三、城市中小河流治理優(yōu)化措施

為提高城市抗洪減災(zāi)能力，水利部門要根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出與城市功能布局相適應(yīng)的河流河堤水利工程，以此保障城市洪澇問題的有效解決。水利部門可以參照ICPR流域合作治理的核心機(jī)制，保證自身的管理地位，加強(qiáng)與各區(qū)域部門之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)水利部門引導(dǎo)，各方利益關(guān)系協(xié)調(diào)的新格局。以此推動(dòng)水利部門對(duì)流域治理進(jìn)行統(tǒng)一管理、系統(tǒng)規(guī)劃、全面推進(jìn)，有效推進(jìn)城市河道治理項(xiàng)目的實(shí)施。

（一）加強(qiáng)中小河流規(guī)劃，建設(shè)“評(píng)、治、管”三步防洪策略

2022年7月14日，全國中小河流治理總體方案編制工作正式啟動(dòng)。水利部計(jì)劃改進(jìn)城市河流治理模式，推進(jìn)中小河流系統(tǒng)治理，以確?！爸卫硪粭l，見效一條”[5]。中小型河流作為城市化建設(shè)的主要陣地，城市水利管理部門要樹立中小河流治理理念，關(guān)注中小河流的治理工作，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)中小河流的規(guī)劃。

城市防洪減災(zāi)的治理要點(diǎn)包括治理觀念、管理機(jī)制以及建后管護(hù)三個(gè)方面。第一，相關(guān)水利部門要強(qiáng)化流域治理觀念。各城市的水利部門要積極落實(shí)中央中小河流治理要求，實(shí)現(xiàn)“評(píng)、治、管”三方面的統(tǒng)一，還要在調(diào)查評(píng)估中小河流治理現(xiàn)狀和治理需求的基礎(chǔ)上，樹立整體大局觀念，從而形成全流域共同管理的系統(tǒng)方案。管理部門要樹立“跳出河湖看河湖”的理念，堅(jiān)持以流域?yàn)橐煌暾麊卧?，與流域內(nèi)的防洪減災(zāi)工作相連接，同時(shí)要堅(jiān)持兩點(diǎn)論和重點(diǎn)論的統(tǒng)一，合理安排流域治理時(shí)序，編排出符合本流域特色的中小河流治理總體方案。第二，水利部門要完善中小河流域管理體制機(jī)制。一方面，水利部要進(jìn)一步完善流域監(jiān)管制度，為區(qū)域中小河流流域治理提供規(guī)范化、系統(tǒng)化的中小河流治理項(xiàng)目和系統(tǒng)技術(shù)指導(dǎo)等一系列文件，從而保障中小河流流域治理工作的順利開展；另一方面，隨著信息化技術(shù)的快速發(fā)展，水利部門要抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)流域信息化治理轉(zhuǎn)型。水利部門可以應(yīng)用數(shù)字化平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)控中小河流流域的水流和水量的變化。這樣可以強(qiáng)化水利部門對(duì)河流流域的監(jiān)控效果，實(shí)現(xiàn)中小河流智能化監(jiān)控管理。第三，水利部門要健全建后管護(hù)長效機(jī)制。水利部門可以通過明確責(zé)任主體、建立專門的管護(hù)機(jī)構(gòu)和應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)等手段，多維度保障流域建后管護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)建前治理、建后管護(hù)一體化的長效機(jī)制。

（二）明確執(zhí)法責(zé)任，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念

水利管理部門要完善河流流域監(jiān)督管理體系機(jī)制，堅(jiān)持“先建機(jī)制，后建工程”的水域治理原則。第一，水利部門要統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)性地?cái)M定中小河道水系規(guī)劃，明確水域管理范疇。另外，水利部門要從實(shí)際出發(fā)，依照河道管理的實(shí)際情況提出針對(duì)性的指導(dǎo)方案，從而為流域河道治理提供理論支持。水利部門要堅(jiān)持將行政審批機(jī)制作為流域監(jiān)督管理的載體，加大河流流域治理的監(jiān)督力度。水利部門要自覺樹立“向管理要成效，向執(zhí)法要地位”的意識(shí)[6]。并按照相關(guān)管理規(guī)范，嚴(yán)格落實(shí)并執(zhí)行區(qū)域治理監(jiān)督工作。第二，水利部門要落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施管理制度，嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程，確保治理任務(wù)能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量完成。水利部門可以通過項(xiàng)目臺(tái)賬管理、周調(diào)度、月研判等動(dòng)態(tài)式的追蹤督查工作機(jī)制，全方位掌握流域治理項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和實(shí)施情況，推動(dòng)河湖管理從“有人管”向“管得住”“管得好”轉(zhuǎn)變的新階段。第三，水利管理部門要在堅(jiān)持自身領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上出發(fā)，落實(shí)與其他相關(guān)組織部門的交流協(xié)調(diào)工作，及時(shí)與其他部門協(xié)調(diào)，共同解決項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題，確保治理工程的順利完工。同時(shí)，對(duì)于進(jìn)度滯后的項(xiàng)目工程采取通報(bào)、約談、現(xiàn)場(chǎng)督查等多種措施。通過這些方法既能讓項(xiàng)目工程保質(zhì)保量完成，又能確保項(xiàng)目有序推進(jìn)。最后水利部門要高度重視城市防洪和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，完善城市洪澇預(yù)警監(jiān)管系統(tǒng)。水利部門要全面提升河道防洪救災(zāi)能力，加強(qiáng)河道治理和監(jiān)督，秉持“治理一條，見效一條”的治理理念，以此推動(dòng)河道整治工作的可持續(xù)發(fā)展。

（三）做好清障工作，建立多元河流治理投資體系

為全面推動(dòng)“十四五”規(guī)劃的落實(shí)，政府部門要高度重視中小河流管理工作，加強(qiáng)與各部門、各單位、各企業(yè)的聯(lián)系與配合。同時(shí)，政府要做好河道清障工作，為預(yù)防城市洪澇災(zāi)害提供基礎(chǔ)保障。一方面，政府要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，高度重視河道治理工作。同時(shí)，要落實(shí)地方政府的主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府帶頭，相關(guān)部門和行業(yè)跟隨治理的和諧局面，推進(jìn)河流治理系統(tǒng)治理體系建設(shè)。其次，政府要建立多維立體的投資體系，通過財(cái)政政策和貨幣政策共同發(fā)力，拓寬融資渠道，保障河道治理工作的順利開展。另外，政府部門要加大河道治理宣傳力度，積極鼓勵(lì)經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)入到市場(chǎng)融資環(huán)境中去，通過挖掘有開發(fā)價(jià)值的中小河流河域，吸引社會(huì)資金加入河道治理工作中，拓寬融資渠道。在拓寬河域治理融資渠道時(shí)，政府要貫徹“人水和諧，治理一段達(dá)標(biāo)一段”的工作理念，遵循“誰投資、誰治理、誰受益”的原則，建立多層次、多元化、多維度的河流治理工作投資體系。另一方面，政府要做好河流河域清障工作，為河流治理工作和防洪減災(zāi)工作提供基礎(chǔ)安全保障。河道主管機(jī)關(guān)要堅(jiān)持“誰設(shè)障、誰清障”的原則，對(duì)具有排洪能力的中小河流進(jìn)行定期定點(diǎn)排查，以保證河道能夠順利行洪[7]。另外，政府要對(duì)中小河流流域的資源進(jìn)行合理規(guī)劃和開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)效益雙豐收。政府要組織相關(guān)水利管理部門結(jié)合本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和生態(tài)環(huán)境，合理建設(shè)污水雨水管網(wǎng)、污水處理廠、污水雨水泵站等，合理利用雨水、污水資源，在保護(hù)本市原生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)雨水污水資源的最大化利用。政府和相關(guān)水利管理部門要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記治水工作的重要講話精神，構(gòu)建河流治理新發(fā)展格局，通過對(duì)融資和清障工作兩手發(fā)力，推動(dòng)中小河流治理高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)河流治理對(duì)防洪減災(zāi)工作的效益最大化。

四、結(jié)語

綜上所述，“加強(qiáng)城市河道治理，提高河道防洪減災(zāi)能力”是保障城市人民正常生產(chǎn)生活的基石[7]。各地政府和相關(guān)水利管理部門要樹立“流域一盤棋”理念，加強(qiáng)各地政府、部門和企業(yè)之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)河流河域治理一體化機(jī)制。當(dāng)前，防洪減災(zāi)工作任重而道遠(yuǎn)，各方要積極配合，共同推進(jìn)城市河流管理進(jìn)度，全面建設(shè)防洪減災(zāi)體系，為建設(shè)“美麗中國”理念而不懈奮斗。