許玉鎮(zhèn)，王光臣

一、問題的提出

在風(fēng)險特征明顯的現(xiàn)代社會，突發(fā)事件構(gòu)成了中國法治政府、透明政府、高效政府、協(xié)同型政府、責(zé)任政府建設(shè)的重要驅(qū)動力量，有效推動著中國國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，由突發(fā)事件治理引發(fā)的改革實踐和制度建設(shè)已成為國家治理的重要組成部分。[1](p101-113)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，隨著各級政府對突發(fā)事件治理力度的加強(qiáng)，我國特別重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生率呈逐年下降趨勢，并以提級調(diào)查制度的形式將治理重心向重大和較大事故轉(zhuǎn)移。[2]部分省市陸續(xù)頒布了《生產(chǎn)安全事故提級調(diào)查處理辦法》《較大生產(chǎn)安全事故提級調(diào)查處理及掛牌督辦辦法》等規(guī)范性文件，為非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)的運(yùn)行提供了制度支持?！疤峒墕栘?zé)”一詞最先出現(xiàn)在安全生產(chǎn)事故的處理中，即根據(jù)事故的具體情況，對社會影響較大、屬地調(diào)查處理難度較大的生產(chǎn)安全事故，由原管轄政府的上一級政府組建事故調(diào)查組，依法調(diào)查事故的性質(zhì)和責(zé)任，提出對事故責(zé)任單位和責(zé)任人的處理建議。在實踐中已作為安全生產(chǎn)治理、危機(jī)治理和環(huán)保治理的重要方式頻頻出現(xiàn)在新聞報道和官方話語中。[3]在相關(guān)法律法規(guī)中，2007年國務(wù)院發(fā)布《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》明確提出：“事故發(fā)生地有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持、配合上級人民政府或者有關(guān)部門的事故調(diào)查處理工作，并提供必要的便利條件?！?018年出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法》第十六條規(guī)定：“上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項，必要時也可以辦理所轄各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項?！彪S后，國家監(jiān)察委員會頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第四十七條明確規(guī)定：“上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對于下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，具有下列情形之一的，可以依法提級管轄：（一）在本轄區(qū)有重大影響的；（二）涉及多個下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的監(jiān)察對象，調(diào)查難度大的；（三）其他需要提級管轄的重大、復(fù)雜案件?！边@都為非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)實踐提供了合法性支持。在學(xué)術(shù)研究上，周明星等人基于湖南省14 個地級市的平衡面板數(shù)據(jù)證實了提級調(diào)查對地方安全生產(chǎn)治理效果具有明顯的促進(jìn)效應(yīng)。[4](p162)提級調(diào)查能夠使上級政府不受事故屬地組織的影響，短時間內(nèi)實施有效、高效問責(zé)，可以有效解決事故處理的“寬、軟、慢”問題，發(fā)揮問責(zé)的震懾作用。谷志軍和曾言以2015—2021 年生態(tài)環(huán)保問責(zé)案例為研究樣本，發(fā)現(xiàn)提級問責(zé)是影響問責(zé)精準(zhǔn)度的關(guān)鍵因素。[5](p37)可以說，提級問責(zé)是上級政府機(jī)關(guān)對具有較大負(fù)面影響或破壞性事件進(jìn)行跨層級追責(zé)問責(zé)的責(zé)任追究方式，本質(zhì)上是科層體系中上級政府對下級政府權(quán)力配置的適度“收縮”或直接“干預(yù)”。那么，哪些因素影響了突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果？各因素發(fā)揮了怎樣的作用，呈現(xiàn)出何種組合樣態(tài)？基于此，本文以29 個非特大安全生產(chǎn)事故為研究對象，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法分析影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的主要因素、路徑組合及其內(nèi)在邏輯。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

責(zé)任性問題是公共行政研究的核心旨趣，官員問責(zé)是民主政治的邏輯必然、公共行政基本原理的具體要求、改善中國政治生態(tài)的現(xiàn)實需要，從“不問責(zé)”到“問責(zé)”、從“彈性問責(zé)”到“制度問責(zé)”，標(biāo)志著政治文明程度的不斷提高，對官員問責(zé)的研究一直是學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)議題。[6](p4-13)[7](p56-61)目前對安全生產(chǎn)事故問責(zé)的研究已較為豐富，既有研究主要集中在事件屬性、問責(zé)情境以及官員個體權(quán)力因素三個方面，這為本研究提供了一定的文獻(xiàn)支撐和思考基點(diǎn)。

一是事件屬性因素是影響安全生產(chǎn)事故問責(zé)結(jié)果的關(guān)鍵因素。在安全生產(chǎn)事故問責(zé)中，事故本身的嚴(yán)重程度是影響問責(zé)幅度的關(guān)鍵因素，二者具有因果關(guān)系，決定了官員問責(zé)幅度大小，事故越嚴(yán)重，問責(zé)對象職級越高，問責(zé)力度越大。[8](p105-106)危機(jī)事件的發(fā)生與地方政府失職的關(guān)聯(lián)取決于危機(jī)類型或性質(zhì)，自然災(zāi)害的發(fā)生一般與地方政府無關(guān)，而社會性危機(jī)則可能與地方政府失職有關(guān)。[9](p20)也就是說，與不可抗力造成的危機(jī)事件相比，受人為因素影響的安全生產(chǎn)事故被追責(zé)問責(zé)的可能性更高、力度更大。

二是官員個體權(quán)力因素對安全生產(chǎn)事故問責(zé)結(jié)果具有重要影響。在安全生產(chǎn)事故調(diào)查中，事故原因調(diào)查是其中的一項重要內(nèi)容，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對事故發(fā)生負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，對官員的責(zé)任追究也是基于相應(yīng)責(zé)任。從官員自身角度來看，被問責(zé)官員因在官僚組織中的角色差異而承擔(dān)著不同職責(zé)，這構(gòu)成了組織內(nèi)固定的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。[10](p129-131)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是以明確的上下級關(guān)系為核心，以官僚制中政府機(jī)構(gòu)和政府官員的等級化為基礎(chǔ)的強(qiáng)制式壓力模式。[11](p23)被問責(zé)官員的職權(quán)類型包括正職和副職，一般來說，不同的組織成員在官僚組織內(nèi)的職位不同、擁有的權(quán)力大小不同，那么所承擔(dān)的責(zé)任也就不同，[12](p65-69)黨政“一把手”所掌握的權(quán)力更大，影響力更強(qiáng)，在安全生產(chǎn)決策中擁有更大的話語權(quán)，也就承擔(dān)更大的責(zé)任。[13](p276-278)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是安全生產(chǎn)事故問責(zé)的核心組成部分，是對由于懈怠、不作為和事故之間存在“非直接因果關(guān)系”的一種責(zé)任界定。[14](p136-148)對主要責(zé)任和次要責(zé)任的區(qū)分，是基于共同責(zé)任的行政人員在治理安全生產(chǎn)事件時合理有效的責(zé)任分配，旨在實現(xiàn)以責(zé)任大小進(jìn)行問責(zé)，以規(guī)避問責(zé)結(jié)果不準(zhǔn)確、不公平問題，有助于實現(xiàn)問責(zé)的有效性。[15](p15-16)

三是問責(zé)情境因素是安全生產(chǎn)事故問責(zé)結(jié)果的重要環(huán)境因素。從實際來看，官員問責(zé)情境分為行政組織內(nèi)部和外部兩個方面。一方面，在行政組織內(nèi)部，行政組織內(nèi)部因素表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)注意力強(qiáng)度，由政府高層發(fā)起的官員問責(zé)一般呈現(xiàn)出用時短、處理快的“敏捷性”特征，且處理結(jié)果較為嚴(yán)厲，這表明上級政府關(guān)注或高層注意力的增強(qiáng)帶來的自上而下的科層壓力是官員問責(zé)重要的驅(qū)動因素。[16](p141-145)“上級黨政部門”是官員問責(zé)的啟動者，影響貫穿始終，上級領(lǐng)導(dǎo)的重視程度影響問責(zé)力度，領(lǐng)導(dǎo)批示層級越高，說明高層對安全生產(chǎn)事故的注意力越高，對官員問責(zé)強(qiáng)度就越大。[17](p149)[18](p239)在行政組織外部，隨著大數(shù)據(jù)和社交媒體的發(fā)展和應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)輿情已成為民眾監(jiān)督公權(quán)力的重要手段，大部分安全事故以及其他“涉官”輿情事件研究表明，媒體的報道數(shù)量越多，在網(wǎng)上的曝光度越高，就越容易形成輿情問責(zé)的壓力場，倒逼涉事官員或部門的問責(zé)實現(xiàn)。[19](p90)媒體報道可以左右公眾的判斷和選擇，能夠塑造出具有明顯傾向的公共輿論，對問責(zé)決策形成壓力，從而影響問責(zé)力度，對問責(zé)的輸入或輸出階段產(chǎn)生顯著影響。[10](p131)[20](p178-180)[21](p120)因此，突發(fā)事件一旦引起政府高層和社會公眾的注意，問責(zé)處理往往會比較迅速和嚴(yán)厲。

在分析框架建構(gòu)上，我們需要從中國的實際問題出發(fā)，而不是從西方的理論建構(gòu)出發(fā)，將實際剪裁來納入某一理論，這都可能產(chǎn)生削足適履的錯誤。[22](p35)本文以我國安全生產(chǎn)事故問責(zé)的事實為依據(jù)，對事實中的關(guān)鍵因素，包括事故類型、領(lǐng)導(dǎo)批示、社會輿論等方面進(jìn)行梳理和檢視，提煉構(gòu)建了“事件屬性—權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)—注意力分配”的分析框架，對非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)結(jié)果展開分析，探討各因素對提級問責(zé)結(jié)果的影響效應(yīng)，如圖1所示。

圖1 突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果影響因素的研究模型

三、研究設(shè)計

（一）研究方法：模糊集定性比較分析法

定性比較分析法（Qualitative Comparative Analysis，簡稱QCA）由美國社會學(xué)家查爾斯·拉金（Charles C.Ragin）首次提出，他認(rèn)為定性比較分析是一種基于布爾代數(shù)（Boolean Algebra），以集合理論作為核心運(yùn)算邏輯，通過關(guān)注案例本身的復(fù)雜結(jié)構(gòu)和影響條件來挖掘邏輯條件組合，對多重條件并發(fā)原因進(jìn)行分析的方法。[23](p5-7)本文采用模糊集定性比較分析方法主要是因為：一是樣本量較少，我國官方公開發(fā)布進(jìn)行提級處置的非特大安全生產(chǎn)事故調(diào)查報告數(shù)量較少，而QCA主要針對中小樣本案例（案例數(shù)量一般在10～40 之間）開展研究；二是影響非特大安全生產(chǎn)事故中提級問責(zé)結(jié)果的因素具有組合作用，QCA 的優(yōu)勢在于不僅可以探究核心變量對結(jié)果的影響，還可以揭示不同的條件變量如何以組合的形式影響結(jié)果變量的發(fā)生；三是QCA可細(xì)分為清晰集、模糊集與多值集分析，模糊集定性比較分析可以使變量在“程度”上發(fā)生變化，在測量上可以將其劃分在0～1 的區(qū)間內(nèi)，現(xiàn)實案例的變量賦值中很難通過0 或1 的二分取值完全界定，存在一種隸屬程度的模糊狀態(tài)，更適用于模糊集定性比較分析。但QCA 對條件變量數(shù)量的選擇有所限制，一般中等樣本條件變量的數(shù)量為4～6 或4～7 個，過多的條件變量會導(dǎo)致分析結(jié)果的組合路徑呈指數(shù)增加，產(chǎn)生冗余變量。[23](p24-79)所以，最好選擇有限數(shù)量、具有高影響力的條件變量，即影響非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)結(jié)果的解釋變量越少，越容易挖掘核心因素和探究其背后的因果機(jī)制。

（二）選取典型案例

根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。依據(jù)我國應(yīng)急管理體制中“分類管理、分級負(fù)責(zé)”的工作原則，特別重大、重大、較大和一般安全生產(chǎn)事故分別由國務(wù)院、省級、市級和縣級政府分別負(fù)責(zé)調(diào)查處理。特別重大安全生產(chǎn)事故的調(diào)查處理主體已是最高級別，不在提級問責(zé)范圍之內(nèi)，因此，本文選取被提級調(diào)查的非特大安全生產(chǎn)事故作為研究對象。由于安全生產(chǎn)事故提級調(diào)查制度正式設(shè)立于2013年，本文對所搜集到的事故案例進(jìn)行篩選，選取2014至2022年間發(fā)生的被提級調(diào)查的典型案例，提取了調(diào)查報告中關(guān)于事故性質(zhì)、事故責(zé)任認(rèn)定以及對事故責(zé)任人的處理建議等內(nèi)容作為分析文本，經(jīng)過人工篩選構(gòu)建了非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)案例庫（表1 所示）。典型案例的選擇步驟為：首先，將從中華人民共和國應(yīng)急管理部、國家安全監(jiān)督管理總局、地方政府安全監(jiān)察局和原煤礦管理局等官方網(wǎng)站收集到的169個案例作為一級備選案例庫；其次，根據(jù)本文設(shè)定的原則篩選和確定典型案例庫；最后，對案例支撐材料進(jìn)行搜索、擴(kuò)充與整理，形成本文所需的最終案例庫。

表1 非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)案例庫

典型案例的選擇遵循以下原則：1.所選案例具有代表性，即該案例具有較大的社會影響力，得到學(xué)術(shù)界、媒體和社會的廣泛關(guān)注；2.所選案例具有多元性，所選案例在發(fā)生地域、時間跨度、類型和等級上均體現(xiàn)多元化特征，其中一般事故7起，較大事故16起，重大事故6起，事故類型涵蓋礦山、火災(zāi)爆炸、交通事故、建筑施工等方面；3.案例來源具有權(quán)威性，本文的案例主要來源于中華人民共和國應(yīng)急管理部、國家安全監(jiān)督管理總局、地方政府安全監(jiān)察局和原煤礦管理局等官方網(wǎng)站公開發(fā)布的事故調(diào)查報告；4.案例支撐材料具有全面性，案例所獲材料多為二手資料，在官方發(fā)布的事故調(diào)查報告的基礎(chǔ)上，對相關(guān)學(xué)術(shù)論文、媒體報道、微博、公眾號圖片以及視頻等多種類型資料進(jìn)行核驗，通過三角檢定法反復(fù)對比進(jìn)行交叉檢驗，以獲得較高信度。

（三）變量操作化與賦值

本文通過文獻(xiàn)閱讀、案例梳理以及參考相關(guān)政策文件，立足“事件屬性—權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)—注意力分配”的分析框架，構(gòu)建突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果影響因素的研究模型。條件變量包含事件屬性、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、注意力分配三個維度下的六個變量，結(jié)果變量為提級問責(zé)結(jié)果。具體變量界定及賦值如下：

1.條件變量及其賦值

事件屬性維度。本文采用事故嚴(yán)重程度和事故類型兩個指標(biāo)來衡量事件屬性對提級問責(zé)結(jié)果的影響。一是事故類型變量?；馂?zāi)、爆炸、交通事故賦值為1，礦山事故賦值為0.8，環(huán)境污染、建筑施工賦值為0.6，自然災(zāi)害及其他賦值為0；二是事故嚴(yán)重程度變量。在事故調(diào)查中，事故等級是以死亡人數(shù)和財產(chǎn)損失作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，本研究基于“以人為本”理念，以死亡人數(shù)衡量事故嚴(yán)重程度，10 人≤死亡人數(shù)＜30人賦值為1，3人≤死亡人數(shù)＜10人賦值為0.8，死亡人數(shù)＜3人賦值為0。

權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)維度。本文運(yùn)用官員權(quán)力類型和責(zé)任類型來衡量官員個體的權(quán)責(zé)關(guān)系。一是權(quán)力類型變量。官員擔(dān)任的黨政職務(wù)是否為“一把手”來衡量被問責(zé)官員的權(quán)力大小，擔(dān)任“一把手”職務(wù)賦值為1，否賦值為0；二是責(zé)任類型變量。被問責(zé)者所承擔(dān)的責(zé)任類型衡量被問責(zé)官員的責(zé)任大小，主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任賦值為1，重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任賦值為0.8，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或應(yīng)負(fù)責(zé)任賦值為0。

注意力分配維度。注意力分配主要是指政府高層注意力和社會公眾注意力，分別以領(lǐng)導(dǎo)批示和輿論壓力來衡量。一是領(lǐng)導(dǎo)批示變量。政府高層注意力以領(lǐng)導(dǎo)批示等級為依據(jù)，國家安監(jiān)總局副局長、省政府以下批示賦值為0，國家安監(jiān)總局局長、省政府批示賦值為0.6，國務(wù)院副總理、國務(wù)委員批示賦值為0.8，國家主席、國務(wù)院總理批示賦值為1；二是輿論壓力變量。媒體具有強(qiáng)大的信息擴(kuò)散和放大功能，新聞報道營造的輿論場域?qū)賳T行為起到約束作用。本文借鑒已有研究做法，采用百度新聞報道數(shù)量表征輿論壓力，采用八爪魚采集器，限定時間為具體事故發(fā)生60 天之內(nèi)，抓取相關(guān)報道，百度新聞數(shù)量低于20 條賦值為0，數(shù)量在20～50 條賦 值為0.6，50～100 條 賦 值 為0.8，100 條 以 上 賦值為1。[24](p106)[25](p25)

2.結(jié)果變量：提級問責(zé)結(jié)果

突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果主要包括被問責(zé)對象職級與問責(zé)程度兩個方面，即在安全生產(chǎn)事故處理中，什么職級的官員被追究了什么程度的責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等法律法規(guī)和歸納案例情況，結(jié)合問責(zé)對當(dāng)事人造成的利益減損程度，借鑒已有研究，[13](p278-279)在本文的研究設(shè)計中，根據(jù)因安全生產(chǎn)事故受到懲處的官員職級高低進(jìn)行賦值，科級及以下賦值為1，處級賦值為2，廳級賦值為3。事故中被問責(zé)對象職級分布較為廣泛，幾乎每個事故均有多人被問責(zé)，因此為了便于統(tǒng)計，本文均以被問責(zé)的最高職級為統(tǒng)計樣本。官員問責(zé)主要包含黨紀(jì)問責(zé)、政務(wù)問責(zé)和司法問責(zé)三種類型，在實踐中黨紀(jì)問責(zé)和政務(wù)問責(zé)通常是交叉使用。根據(jù)黨政問責(zé)條例和案例情況，按照對官員造成的損益程度，將問責(zé)程度分為三類：一是輕微問責(zé)，包括誡勉談話、誡勉督導(dǎo)、書面檢查、通報批評、行政警告、黨內(nèi)警告、行政記過，這些問責(zé)結(jié)果會對官員的名譽(yù)或一定時期的職位晉升造成損失，但對官員當(dāng)前職位職級和工資不產(chǎn)生影響；二是中度問責(zé)，包括記大過、黨內(nèi)嚴(yán)重警告，這些問責(zé)結(jié)果比輕微問責(zé)結(jié)果更嚴(yán)重一些；三是嚴(yán)厲問責(zé)，包括免職、引咎辭職、責(zé)令辭職、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、降級、降職、停職、移送司法機(jī)關(guān)，這些問責(zé)結(jié)果不僅會導(dǎo)致上述情況發(fā)生，還會造成職位職級、工資福利與權(quán)力的損害，相較而言最為嚴(yán)重，把以上問責(zé)結(jié)果按輕微至嚴(yán)厲依次編碼為1～3。其中，受到多重處罰時以最嚴(yán)厲的處分結(jié)果為準(zhǔn)。在大部分研究中對于結(jié)果變量都只選取被問責(zé)對象職級或問責(zé)程度其中一個進(jìn)行分析，這不足以對問責(zé)結(jié)果進(jìn)行客觀的衡量，因此本文對于提級問責(zé)結(jié)果的判定，更注重的是二者的綜合情況，在結(jié)果變量的賦值中采用比例分配原則，且被問責(zé)對象職級所占比重應(yīng)略高于問責(zé)程度，參照汪大海和鄭延瑾的研究，依照6∶4 的權(quán)重進(jìn)行賦值。[16](p142)（參見表2）

表2 變量與賦值的設(shè)定

四、結(jié)果分析

（一）單變量必要性分析

在對案例篩選和變量編碼后，通過fsQCA3.0軟件構(gòu)建真值表，①鑒于篇幅所限，有關(guān)真值表及相關(guān)計算數(shù)據(jù)、流程可與作者聯(lián)系索取。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行單因素的必要性分析。在必要條件檢測中，一致性和覆蓋度是兩個關(guān)鍵指標(biāo)。一致性大于0.9 的條件變量可看作事件發(fā)生的必要條件，一致性大于0.8 的條件變量可看作事件發(fā)生的充分條件。從表3 結(jié)果可以看出，事故類型變量的一致性為0.921569，說明事故類型是影響提級問責(zé)結(jié)果的必要條件，能夠顯著影響提級問責(zé)結(jié)果，進(jìn)一步通過覆蓋率分值得知其能夠解釋約78%的案例，也就是說有78%的提級問責(zé)結(jié)果的案例有“事故類型”變量的介入；而事故嚴(yán)重程度變量的一致性大于0.8 小于0.9，說明事故嚴(yán)重程度可視為影響提級問責(zé)結(jié)果的充分條件，也即事故嚴(yán)重程度對提級問責(zé)結(jié)果具有一定的影響，但僅是充分條件，不能作為必要條件。除權(quán)力類型外的其他所有因素的一致性均大于0.5，雖具備一定的解釋力，但都不具備獨(dú)立決定提級問責(zé)結(jié)果的能力，而是多個變量的組合作用，因此需要進(jìn)一步分析條件變量組合來獲取更多信息。

表3 單個條件變量的必要性分析結(jié)果

（二）條件組合分析

組態(tài)分析可以揭示多個條件變量組合并發(fā)導(dǎo)致提級問責(zé)結(jié)果發(fā)生的不同路徑，其原理是通過布爾代數(shù)的計算來推測多個條件變量的組態(tài)集合是否構(gòu)成結(jié)果變量發(fā)生的子集，并用一致性指標(biāo)來衡量組態(tài)集合的充分性。[26](p159-160)一般而言，一致性大于等于0.75 即可被視作一個可接受的閾值，本文選取0.8 作為一致性的檢驗閾值，高于最低標(biāo)準(zhǔn)值。QCA 為條件因素組合提供了復(fù)雜解、中間解與簡約解三種方案，本文選取中間解進(jìn)行匯報。從表4 可以看出，經(jīng)過fsQCA 的運(yùn)算，共獲得5 種中間解組合方式，總體一致性為1，說明測量結(jié)果對案例的解釋度高，總覆蓋度為0.735294，說明這5 種條件組合路徑可解釋約73.5%的提級問責(zé)案例。

表4 突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果影響因素的條件組合分析結(jié)果

通過對比條件組合結(jié)果，突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果受多種因素的共同影響，是多個條件變量共同作用的結(jié)果，呈現(xiàn)出多種組合樣態(tài)。對簡約解和中間解進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，在五條組合路徑中，事故嚴(yán)重程度、領(lǐng)導(dǎo)批示、輿論壓力、權(quán)力類型和責(zé)任類型構(gòu)成了影響非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)結(jié)果的核心條件，可以總結(jié)為內(nèi)部壓力主導(dǎo)型、外部輿論助推型和內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型三種類型。

1.內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型（組態(tài)一、組態(tài)四）。路徑組合一（事故嚴(yán)重程度*①文中“*”是變量之間的連接符號，表示變量之間是交集關(guān)系。輿論壓力*領(lǐng)導(dǎo)批示*事故類型）和路徑組合四（事故嚴(yán)重程度*輿論壓力*領(lǐng)導(dǎo)批示*責(zé)任類型*權(quán)力類型）。這兩種路徑表明在非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)中，當(dāng)某一類安全生產(chǎn)事故發(fā)生并死傷較為嚴(yán)重時，定會吸引上級領(lǐng)導(dǎo)和公眾的注意力，將得到領(lǐng)導(dǎo)的高度重視與批示以及媒體的大量關(guān)注和報道，形成巨大的社會輿論壓力，受領(lǐng)導(dǎo)高度重視和公眾輿論的雙重影響，使得上級政府從嚴(yán)從速追究相關(guān)官員監(jiān)管責(zé)任。比如，2015 年1 月25 日，河南省安陽縣安陽華誠特鋼有限公司發(fā)生較大起重機(jī)墜落事故，事故發(fā)生后，對外公布2 死2 傷，但經(jīng)中央人民廣播電臺記者舉報后核查，事故傷亡情況為3 死2傷，構(gòu)成事故謊報，國務(wù)院安委會辦公室發(fā)文對該起事故查處掛牌督辦，要求河南省政府進(jìn)行提級調(diào)查處理，安陽縣住建局局長對事故發(fā)生負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，給予行政警告處分，安陽縣事故調(diào)查組組長未能及時查清謊報瞞報情況，給予行政記過處分。新冠病毒感染疫情期間，福建省泉州市欣佳酒店發(fā)生重大坍塌事故造成29 人死亡，事發(fā)時，該酒店為泉州市鯉城區(qū)新冠疫情防控外來人員集中隔離健康觀察點(diǎn)，引起了民眾的廣泛關(guān)注，在互聯(lián)網(wǎng)上引起軒然大波，形成了巨大的社會輿論。黨中央、國務(wù)院高度重視并作出重要批示，泉州市委副書記、市長因在該起事故中存在失職失責(zé)問題受到追責(zé)問責(zé)，給予政務(wù)記過處分。

2.內(nèi)部壓力主導(dǎo)型（組態(tài)二、組態(tài)三）。路徑組合二（事故嚴(yán)重程度*領(lǐng)導(dǎo)批示*事故類型*責(zé)任類型*～②文中“～”表示變量不存在。權(quán)力類型）和路徑組合三（事故嚴(yán)重程度*領(lǐng)導(dǎo)批示*事故類型*～責(zé)任類型*權(quán)力類型）。這兩種路徑表明在非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)中，當(dāng)某一類安全生產(chǎn)事故發(fā)生并死傷較為嚴(yán)重時，地方政府官員負(fù)有重大責(zé)任，必然會得到領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，通過領(lǐng)導(dǎo)批示形成自上而下的科層壓力，問責(zé)主責(zé)官員或者追究“一把手”監(jiān)管責(zé)任。2020 年9 月30 日和11 月10 日，河北張家口銀道梁礦業(yè)有限責(zé)任公司先后發(fā)生兩起一般事故，分別造成1 人和2 人死亡，但涉及瞞報問題，河北省應(yīng)急管理廳高度重視并作出批示，要求張家口市政府提級調(diào)查，宣化區(qū)常務(wù)副區(qū)長因負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在全市范圍內(nèi)進(jìn)行通報批評，作書面檢查并進(jìn)行約談。

3.外部輿論助推型（組態(tài)五）。路徑組合五（～事故嚴(yán)重程度*輿論壓力*～領(lǐng)導(dǎo)批示*事故類型*責(zé)任類型*權(quán)力類型）表明在非特大安全生產(chǎn)事故提級問責(zé)中，當(dāng)某一類安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，受到公眾媒體的大量關(guān)注，形成巨大的社會輿論，使得上級政府采取相應(yīng)問責(zé)方式追究相關(guān)官員尤其是“一把手”的監(jiān)管責(zé)任，這一類事故可能傷亡程度較小，但其中可能存在官員的違法違紀(jì)行為，被舉報和曝光后形成了社會輿論，觸發(fā)了提級問責(zé)程序，通過嚴(yán)肅問責(zé)回應(yīng)公眾需求。比如，2015 年7月16 日，山東省日照市山東石大科技石化有限公司液化石油氣球罐區(qū)在倒罐作業(yè)過程中發(fā)生著火爆炸事故，該起事故雖然沒有造成人員死亡，但影響重大、性質(zhì)惡劣，暴露出地方政府有關(guān)部門壓力容器監(jiān)管缺失、對“兩重點(diǎn)一重大”（重點(diǎn)監(jiān)管的危險化工工藝、重點(diǎn)監(jiān)管危險化學(xué)品和危險化學(xué)品重大危險源）監(jiān)管要求不落實、對停產(chǎn)后化工企業(yè)的危險化學(xué)品儲罐區(qū)監(jiān)管不到位等問題，國務(wù)院安委會辦公室責(zé)成山東省人民政府成立事故調(diào)查組提級調(diào)查。同年7 月25 日，云南省德宏州梁河縣光坪錫礦第三采選廠發(fā)生重大坍塌涉險事故，造成11 人被困井下長達(dá)43 個小時，雖未造成人員傷亡，但形成了社會輿論，事故極為典型，暴露出的監(jiān)管問題也比較嚴(yán)重。相隔九天的兩起事故均是形成了廣泛的公眾關(guān)注，屬于由外部輿論觸發(fā)成為政府提級問責(zé)的典型案例。

（三）突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果影響因素的作用邏輯分析

1.事故類型和事故嚴(yán)重程度是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的核心要素

各種社會問題在競爭有限的治理資源中，問題信息的特性決定了其可能受到關(guān)注和重視的程度。[27](p89)一般具有顯著特征的事件更容易競爭領(lǐng)導(dǎo)的注意力資源并賦予很高的關(guān)注度。有研究表明，在突發(fā)事件官員問責(zé)中，事件屬性因素是影響安全生產(chǎn)事故問責(zé)結(jié)果的決定性因素。[17](p147)數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示：一方面，事故嚴(yán)重程度變量出現(xiàn)在了路徑組合一、二、三、四中，對內(nèi)部壓力主導(dǎo)型和內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型提級問責(zé)模式產(chǎn)生了重要影響，一般情況下，事故嚴(yán)重程度是造成社會影響、引起上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、引發(fā)對相關(guān)官員進(jìn)行責(zé)任追究的關(guān)鍵；另一方面，事故類型變量出現(xiàn)在了路徑組合一、二、三、五中，無論是內(nèi)部壓力主導(dǎo)型、外部輿論助推型還是內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型提級問責(zé)模式，事故類型變量都發(fā)揮著重要作用。在安全生產(chǎn)治理實踐中，礦山、火災(zāi)爆炸等事故是提級處置的重點(diǎn)領(lǐng)域，此類事故傷害性強(qiáng)、影響面廣，尤其是在事故處理中又容易出現(xiàn)瞞報、謊報和遲報行為，有必要采取提級的方式盡快查明事故原因，通過提級問責(zé)督促下級官員從快從嚴(yán)追究事故責(zé)任，回應(yīng)公眾需求。由此而言，事故類型和事故嚴(yán)重程度是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的核心要素。

2.被問責(zé)官員的權(quán)力類型和責(zé)任類型是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的結(jié)構(gòu)化因素

在中央與地方的關(guān)系上，安全生產(chǎn)是地方政府為本地發(fā)展提供的公共服務(wù)之一，我國的安全生產(chǎn)責(zé)任制決定了安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的劃分是“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管”模式。屬地管理制度將事故調(diào)查職責(zé)賦予了地方，但事故調(diào)查過程可能面臨著地方、部門或監(jiān)管者的阻礙，使事故調(diào)查偏離中央要求與客觀現(xiàn)實。[28](p119)為了防止地方利益扭曲干擾事故調(diào)查，這也要求對地方政府負(fù)責(zé)的事故調(diào)查和責(zé)任追究提出提級的要求，通過不斷強(qiáng)化中央或上級在事故調(diào)查和問責(zé)上的地位和重要性，對上下級關(guān)系進(jìn)行調(diào)適，解決地方“共謀”可能產(chǎn)生的危害。這種上下級政府間聯(lián)手應(yīng)對上級政府的現(xiàn)象普遍地存在，例如媒體屢次披露煤窯安全事故發(fā)生后，事發(fā)地基層政府間層層包庇、封鎖消息。[29](p2)從推諉政治的視角看，在事故調(diào)查中地方政府官員會基于避責(zé)邏輯存在謊報、瞞報、延報等問題，為事故調(diào)查的真實性埋下了隱患，同時也有損責(zé)任追究的公平性。按照責(zé)任政府理論，權(quán)責(zé)一致是公共組織的基本原則，權(quán)力與責(zé)任相互依存，我國官員問責(zé)制度的發(fā)展就是責(zé)任制約權(quán)力的具體實踐。[30](p77)[31](p52)在突發(fā)事件提級問責(zé)中，路徑組合二、三、四、五中出現(xiàn)了權(quán)力類型或責(zé)任類型變量，也就是說，權(quán)力類型或責(zé)任類型變量是影響內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型、內(nèi)部壓力主導(dǎo)型和外部輿論助推型三種提級問責(zé)模式的重要因素。在路徑組合四和五中同時出現(xiàn)了權(quán)力類型和責(zé)任類型變量，這也表現(xiàn)出內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型和輿論助推型提級問責(zé)模式既考慮權(quán)力因素也考慮到責(zé)任因素，是二者權(quán)衡之后的共同結(jié)果。路徑組合二和三分別出現(xiàn)了權(quán)力類型和非責(zé)任類型、非權(quán)力類型和責(zé)任類型的情形，這表明內(nèi)部壓力主導(dǎo)型提級問責(zé)模式下有可能會在壓力型體制的作用下呈現(xiàn)出兩種傾向，一種是事故責(zé)任明確，對責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，另一種是責(zé)任模糊，追究“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?？傊?，負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的官員所擁有的權(quán)力類型和責(zé)任類型也就決定了其所擔(dān)負(fù)的責(zé)任大小，這種權(quán)責(zé)關(guān)系為官員問責(zé)提供了依據(jù)，是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的重要結(jié)構(gòu)性因素。

3.領(lǐng)導(dǎo)批示和輿論壓力是推動突發(fā)事件提級問責(zé)的主要力量

赫爾伯特·西蒙指出，由于人類認(rèn)知具有不可避免的局限性，人們的注意力也是有限的，是選擇性地關(guān)注某個方面信息或信息的某個方面，而忽視其他信息的行為和認(rèn)知的過程。[32](p102)突發(fā)事件具有高影響力和破壞性，容易吸引公眾和政府的注意力，由此形成的輿論壓力和領(lǐng)導(dǎo)重視則是推動政府解決危機(jī)事件問題、實現(xiàn)提級問責(zé)的推動力量。官僚組織內(nèi)外的注意力分配對突發(fā)事件提級問責(zé)起到重要的推動作用。在路徑組合一、二、三、四中，均出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)批示變量，也就是說內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型提級問責(zé)和內(nèi)部壓力主導(dǎo)型提級問責(zé)都受到了領(lǐng)導(dǎo)批示的影響，領(lǐng)導(dǎo)批示代表著上級政府的注意力分配情況，越高等級的領(lǐng)導(dǎo)批示對突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的影響越大。在官僚組織內(nèi)部，領(lǐng)導(dǎo)批示是維系權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)和權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的重要紐帶，在突發(fā)事件的處置中發(fā)揮著重要作用。批示是制度賦予領(lǐng)導(dǎo)人的一種隱性權(quán)力，是表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)個人意愿以及行使權(quán)力的重要工具，是中國官僚系統(tǒng)中信息交流的一項重要方式，對官僚系統(tǒng)的運(yùn)行產(chǎn)生巨大影響，已成為行政體系內(nèi)的一種權(quán)力符號。[33](p70-73)[34](p79)領(lǐng)導(dǎo)批示意味著領(lǐng)導(dǎo)高度重視，在實踐中，任何事件無論其復(fù)雜程度與處理難度如何，都會因領(lǐng)導(dǎo)高度重視而得到有效解決，[35](p93)尤其是在突發(fā)事件應(yīng)急管理中更具效力。對突發(fā)事件提級問責(zé)而言，領(lǐng)導(dǎo)批示層級越高，問責(zé)強(qiáng)度越大，速度越快。領(lǐng)導(dǎo)批示會形成巨大的科層壓力，基于向上級負(fù)責(zé)的邏輯，下級官員會積極著手采取一切手段處理領(lǐng)導(dǎo)重視的事件。在安全生產(chǎn)事故中常常以領(lǐng)導(dǎo)批示和高度重視體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)注意力配置，將非常規(guī)手段嵌入科層官僚組織之中，以其靈活性彌補(bǔ)科層組織機(jī)械化運(yùn)作的不足。領(lǐng)導(dǎo)批示內(nèi)容也就成為了下級政府處理突發(fā)事件進(jìn)行決策部署的重要依據(jù)，這種具有運(yùn)動式特點(diǎn)的治理方式將領(lǐng)導(dǎo)意志轉(zhuǎn)化為科層壓力，進(jìn)而推動下級政府及職能部門切實履行責(zé)任，成為突發(fā)事件提級問責(zé)的重要動力。

路徑組合五顯示，輿論壓力變量與事故類型、責(zé)任類型和權(quán)力類型的聯(lián)合作用也能夠?qū)ν话l(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果產(chǎn)生同效作用，也就是說外部輿論助推型提級問責(zé)模式受到了輿論壓力的影響。任何政府都會在一定程度上重視民意，公眾注意力是其解決社會公共問題時不能忽視的重要因素。[36](p50)在官僚組織外部，社會力量參與是突發(fā)事件提級問責(zé)的觸發(fā)因素，輿論壓力表征著公眾的注意力分配情況，在對官員失責(zé)懲戒中發(fā)揮的作用越來越明顯，這種社會問責(zé)發(fā)揮威力的機(jī)制在于輿論壓力傳導(dǎo)到政治權(quán)威，以政治問責(zé)回應(yīng)社會問責(zé)壓力。[28](p123)如果某一突發(fā)事件吸引了新聞媒體和社會公眾廣泛關(guān)注，造成了較大的社會影響，即便是造成的損失較小，政府也會因急于回應(yīng)社會輿論而加重對“一把手”或相關(guān)責(zé)任人的處罰。隨著自媒體的崛起，社會公眾對事故調(diào)查的關(guān)注更加便捷，關(guān)于事故發(fā)生原因的評論充斥在網(wǎng)絡(luò)和新聞報端，其中不乏論及事故發(fā)生中的官員失職瀆職問題。這些網(wǎng)絡(luò)討論與新聞報道形成輿情問責(zé)，觸發(fā)并推動著政府自上而下的問責(zé)。官員問責(zé)作為一種回應(yīng)性反饋，除了表明問責(zé)的政治合法性外，其本身也具有一種情緒宣泄的功能，尤其是在影響較大事故災(zāi)害中的作用更加突出。[28](p123)可見，官僚組織內(nèi)外各問責(zé)主體的注意力分配是突發(fā)事件提級問責(zé)的主要動力，深刻影響著提級問責(zé)結(jié)果。

綜上，突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果是以事故類型和事故嚴(yán)重程度為核心變量，結(jié)合被問責(zé)官員的權(quán)力、責(zé)任要素和上級領(lǐng)導(dǎo)批示以及外部輿論共同作用下產(chǎn)生的綜合效果，形成了外部輿論助推型、內(nèi)部壓力主導(dǎo)型和內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型三種模式。

五、結(jié)論與討論

本文以2014—2022 年間29 起非特大安全生產(chǎn)事故案例為研究對象，基于“事件屬性—權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)—注意力分配”的分析框架，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法分析突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的影響因素及其組合樣態(tài)。研究發(fā)現(xiàn)，事故類型是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的必要條件，事故嚴(yán)重程度是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的充分條件；權(quán)力類型、責(zé)任類型、領(lǐng)導(dǎo)批示和輿論壓力是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的重要因素；在組態(tài)上存在著外部輿論助推型、內(nèi)部壓力主導(dǎo)型和內(nèi)外聯(lián)合驅(qū)動型三種模式。在影響程度上，事故類型和事故嚴(yán)重程度是突發(fā)事件提級問責(zé)的核心要素，被問責(zé)官員的權(quán)力類型和責(zé)任類型是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的結(jié)構(gòu)化因素，上級領(lǐng)導(dǎo)和公眾的注意力分配是影響突發(fā)事件提級問責(zé)結(jié)果的主要力量。研究結(jié)論為加強(qiáng)公共安全治理、有效應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急管理工作提供了參考。

在風(fēng)險社會中，突發(fā)性的緊急事件和社會熱點(diǎn)問題不斷出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)批示作為公共治理的一種有效形式，往往能夠及時有效地作出反應(yīng)，協(xié)調(diào)各部門解決好問題。從實施效果上看，領(lǐng)導(dǎo)批示已經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，并日漸成為一種難以替代的職權(quán)行使方式。然而，批示的作出并非機(jī)械化和純粹理性化的，會受個人情感、社會環(huán)境、突發(fā)事件等多種因素的影響。因此，在突發(fā)事件提級問責(zé)中應(yīng)規(guī)范批示程序和效力，要以客觀事實為依據(jù)，不能簡單地按領(lǐng)導(dǎo)意志、公眾情緒和媒體輿論而進(jìn)行問責(zé)。一方面，應(yīng)高度重視具有公權(quán)力性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)批示，不可忽視批示在正反兩面的巨大影響力，應(yīng)當(dāng)積極對領(lǐng)導(dǎo)批示制度進(jìn)行完善，進(jìn)一步以法律形式對批示權(quán)力作出恰當(dāng)?shù)囊?guī)制，這樣才符合建設(shè)法治政府和回應(yīng)性政府的目標(biāo)。另一方面，突發(fā)事件提級問責(zé)的基礎(chǔ)是完善的法律法規(guī)體系，提級問責(zé)的過程要基于法治，必須把握好依靠群眾和依法有序兩個原則之間的關(guān)系，應(yīng)不斷完善法律法規(guī)體系，建立提級問責(zé)制度，形成程序規(guī)范的提級問責(zé)機(jī)制。