胡宏偉 侯云瀟 陳一林

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院/中國(guó)人民大學(xué)健康保障研究中心，北京，100872)

一、問(wèn)題提出

隨著2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，中國(guó)的絕對(duì)貧困現(xiàn)象得到歷史性消除，全面建成小康社會(huì)的百年奮斗目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，中國(guó)的貧困治理、社會(huì)保障等民生事業(yè)也將邁上新的臺(tái)階?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持共同富裕方向”作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則之一，明確指出“十四五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一是“脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”[1]。因此，絕對(duì)貧困的消除并不意味著中國(guó)反貧困事業(yè)的終結(jié)，而是標(biāo)志著以相對(duì)貧困治理為重心、以走向共同富裕為目標(biāo)的新階段的開(kāi)始。

低收入家庭支持政策體系是相對(duì)貧困治理的關(guān)鍵抓手。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)反貧困、社會(huì)救助等兜底性保障政策都聚焦在“絕對(duì)貧困”“低保”等群體，“低收入”群體的政策表述和關(guān)注相對(duì)不足[2]，其主要表現(xiàn)在兩方面。一是“低收入群體”的界定長(zhǎng)期存在分歧。學(xué)術(shù)界對(duì)于“低收入”的界定大多以一定比例的社會(huì)平均收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，例如，李實(shí)等認(rèn)為，我國(guó)可以中位數(shù)收入的40%作為相對(duì)貧困線，進(jìn)行低收入人口認(rèn)定[3]。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局則將所有家庭收入按照五等份劃分，處于底層20%的家庭被認(rèn)定為低收入家庭[4]。民政意義上的低收入家庭則一般指家庭人均收入高于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，但低于低保標(biāo)準(zhǔn)1.5倍的家庭，即低保邊緣家庭[5]。二是低收入家庭相關(guān)政策體系尚不完善。中國(guó)的低收入家庭支持政策主要分布于社會(huì)救助、社會(huì)福利等制度體系中，碎片化現(xiàn)象突出，尚未形成框架清晰的政策體系。學(xué)界對(duì)低收入家庭支持政策體系的研究，也大多聚焦在“低保”“社會(huì)救助”“社會(huì)福利”等單項(xiàng)制度上，關(guān)于低收入家庭支持政策體系的整體性研究則較為匱乏[6-8]。

基于已有研究和各地民政實(shí)踐，本文中“低收入家庭”指家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)1.5倍，且財(cái)產(chǎn)狀況符合相關(guān)規(guī)定的所有家庭，主要包括特困家庭、低保家庭、低保邊緣家庭(含支出型困難家庭和易返貧致貧家庭)三大類。由此，低收入家庭支持政策體系則泛指政府面向低收入家庭出臺(tái)的各類兜底性政策的總和，既包括兜底性的社會(huì)救助政策，也包括一般性的失能護(hù)理補(bǔ)貼、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼等社會(huì)福利。本文將在回顧中國(guó)低收入家庭相關(guān)支持政策發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，嘗試?yán)迩濉暗褪杖爰彝ブС终唧w系”的框架與內(nèi)容，立足脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接、共同富裕等政策背景對(duì)其進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并試圖提出相應(yīng)政策建議。

二、中國(guó)低收入家庭支持政策體系的探索與發(fā)展

中國(guó)低收入家庭支持政策體系的建設(shè)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的探索、發(fā)展歷程。本部分將基于低收入家庭支持政策建設(shè)實(shí)踐中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和標(biāo)志性事件，將其發(fā)展歷程分為四個(gè)階段，并回顧相應(yīng)階段的主要政策精神和建設(shè)成就。

(一)以“救濟(jì)”為特征的社會(huì)政策體系建設(shè)階段(1949—1978年)

中華人民共和國(guó)成立之初，國(guó)家面臨內(nèi)外交困的局面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)更是瀕臨崩潰，這一階段的社會(huì)政策主要以“救濟(jì)”為特征。1949年，中央政府組建內(nèi)務(wù)部，開(kāi)展大規(guī)模的災(zāi)民救濟(jì)與失業(yè)工人幫扶行動(dòng)，探索形成建國(guó)初期的社會(huì)救助和社會(huì)福利政策體系。一方面，民政部門改造國(guó)民政府創(chuàng)辦的“教養(yǎng)院”“救濟(jì)院”等救濟(jì)機(jī)構(gòu)，并創(chuàng)辦大批社會(huì)主義制度下的救濟(jì)福利單位，對(duì)城市中孤老殘幼等困難群體進(jìn)行集中收養(yǎng)。另一方面，綜合采取技能培訓(xùn)、就業(yè)幫扶、遣返回鄉(xiāng)等措施對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行社會(huì)主義改造。部分城市以手工業(yè)為依托，建立各類生產(chǎn)自救組織對(duì)困難人群進(jìn)行幫扶。

在農(nóng)村地區(qū)，隨著社會(huì)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的逐步恢復(fù)，農(nóng)村社會(huì)保障逐漸由“應(yīng)急化”走向“常態(tài)化”“制度化”。1956年，全國(guó)人大頒布《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)能力或完全喪失勞動(dòng)能力生活沒(méi)有依靠的老弱寡、殘疾社員在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們吃、穿和燒材的供應(yīng)，保證年幼地受到教育和年老的死后安葬[9]。”由此，農(nóng)村“五?！敝贫日酱_立。截至1958年，農(nóng)村“五?！睂?duì)象便已達(dá)到519萬(wàn)戶[10]。此外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代各類托底社會(huì)保險(xiǎn)制度，也是低收入家庭支持政策體系的重要組成部分。自1951年起，中央政府相繼頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》等政策文件，陸續(xù)出臺(tái)涵蓋城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)和勞動(dòng)者福利的各類社會(huì)政策。1960年，以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”“費(fèi)用共籌”為特征的農(nóng)村合作醫(yī)療制度正式建立，截至1978年，已有93%的農(nóng)村人口參與該制度[11]。

在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，勞動(dòng)力流動(dòng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等行為受到嚴(yán)格限制，勞動(dòng)者在單位制下雖無(wú)法自主擇業(yè)，但也無(wú)須擔(dān)憂失業(yè)，但這一時(shí)期的社會(huì)政策也存在重大局限。國(guó)家實(shí)際上成為社會(huì)保險(xiǎn)及各類救助的全部責(zé)任人，國(guó)家、企業(yè)與單位之間的責(zé)任關(guān)系模糊，各類社會(huì)政策因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、財(cái)力薄弱而難以為繼。

(二)“多位一體”的低收入家庭支持政策體系逐步形成(1978—2012年)

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)步入正軌，社會(huì)政策也進(jìn)入重建與發(fā)展的階段。1978年，民政部恢復(fù)建制并設(shè)立城市社會(huì)福利司、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司等單位，主管我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助、社會(huì)福利事業(yè)。1983年，第八次全國(guó)民政會(huì)議確立“國(guó)家扶持”和“互助互濟(jì)”相結(jié)合的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展原則[12]。由此，以“互助互濟(jì)”為特征的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等專項(xiàng)政策逐步形成，這標(biāo)志著中國(guó)的社會(huì)政策正式由“國(guó)家包辦”走向國(guó)家、集體、個(gè)人“多元共治”的供給格局。

該時(shí)期，我國(guó)現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障概念被正式提出。1986年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》引入“社會(huì)保障”概念，并將其分為“社會(huì)救助”“社會(huì)保險(xiǎn)”“社會(huì)福利”“優(yōu)撫保障”四大領(lǐng)域，社會(huì)保障制度建設(shè)開(kāi)啟新篇章[13]。1993，上海市在全國(guó)率先頒布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，將月收入低于120元的城鎮(zhèn)居民全部納入最低生活保障體系，救助制度覆蓋范圍和救助水平實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍[14]。2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障的通知》，明確提出要將符合條件的城鎮(zhèn)貧困居民納入低保范圍[15]。2007年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，提出建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是“通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題”[16]。

城鄉(xiāng)低保制度“擴(kuò)圍提質(zhì)”的同時(shí)，各地政府陸續(xù)推出醫(yī)療、教育、住房、法律援助等專項(xiàng)救助措施，為后來(lái)“1+8”社會(huì)救助格局的形成奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。以城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度為例，2002年，國(guó)務(wù)院正式提出以農(nóng)村“五保戶”和貧困農(nóng)民家庭為重點(diǎn)，采取大病補(bǔ)償或資助其參加合作醫(yī)療的形式開(kāi)展農(nóng)村醫(yī)療救助工作[17]。2003年，多部門聯(lián)合頒布《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見(jiàn)》，要求各省(市、自治區(qū))全面推行農(nóng)村醫(yī)療救助的同時(shí)，選擇2～3個(gè)縣(市)作為示范點(diǎn)，力爭(zhēng)到2005年，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起規(guī)范、完善的農(nóng)村醫(yī)療救助制度[18]。截至2008年底，覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療救助體系已在全國(guó)所有縣(市、區(qū))建立起來(lái)。醫(yī)療、教育、住房、臨時(shí)救助等各類專項(xiàng)救助制度的建立，有效解決了低收入家庭面臨的臨時(shí)性、突發(fā)性困難。

總體來(lái)看，該階段以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助制度及各類社會(huì)福利政策構(gòu)成我國(guó)“多位一體”的低收入家庭支持政策體系的“雛形”。最低生活保障制度的保障范圍大大超過(guò)了過(guò)去的“三無(wú)”“五?！钡热后w，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低收入群體的廣泛覆蓋，但仍然存在一些局限。一是社會(huì)救助與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配。2009—2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別占城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入的16%和24%左右(見(jiàn)表1)。相比我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)增幅十分有限。二是最低生活保障制度的“福利捆綁”現(xiàn)象明顯。該階段我國(guó)教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助制度的享有，但往往以低保資格作為前提條件，使得眾多低保邊緣家庭等“非低保家庭”難以享受各類低收入家庭支持政策，出現(xiàn)所謂的“懸崖效應(yīng)”。

表1 我國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)占居民人均收入的比例

(三)低收入家庭支持政策體系保障水平邁上新臺(tái)階(2012—2020年)

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)低收入家庭相關(guān)支持政策的制度化、法制化水平不斷提高。2012年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見(jiàn)》，規(guī)范了低保對(duì)象的認(rèn)定條件和審核審批程序，建立了低保家庭的財(cái)產(chǎn)核對(duì)、動(dòng)態(tài)管理和投訴舉報(bào)等制度[19]。2014年，民政部印發(fā)《開(kāi)展社會(huì)救助專項(xiàng)整治 提高為民服務(wù)水平活動(dòng)方案》，對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)低保對(duì)象開(kāi)展專項(xiàng)整治行動(dòng)，重點(diǎn)解決“人情?！薄瓣P(guān)系保”“錯(cuò)?！薄奥┍！钡葐?wèn)題。同年9月，全國(guó)共復(fù)核城鄉(xiāng)低保對(duì)象6429萬(wàn)人，占當(dāng)時(shí)低?？?cè)藬?shù)的89%；其中，416萬(wàn)人退出低保，因“錯(cuò)保”“人情?！倍顺龅娜藬?shù)達(dá)25.7萬(wàn)人，占全部復(fù)核對(duì)象的0.4%[20]。

該時(shí)期，我國(guó)社會(huì)救助及社會(huì)福利制度體系也日趨成熟。2014年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，確立“1+8”的社會(huì)救助格局，即以最低生活保障制度和特困人員供養(yǎng)制度為核心，以醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、臨時(shí)、受災(zāi)等專項(xiàng)救助制度為補(bǔ)充的救助體系，這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)進(jìn)入新階段[21]。截至2020年底，全國(guó)共有城鄉(xiāng)低保對(duì)象4425.9萬(wàn)人，城鄉(xiāng)低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)分別為677.6元/人·月、5962.3元/人·年，相較2012年的標(biāo)準(zhǔn)(城市為330.1元/人·月、農(nóng)村2057.8元/人·年)，分別增長(zhǎng)105.3%、189.7%，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)幅度顯著高于城市[22-23]。此外，國(guó)務(wù)院面向高齡老人、殘疾人、兒童等特殊群體推出系列福利政策，其內(nèi)容包括老年人福利補(bǔ)貼、失能護(hù)理補(bǔ)貼、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼、物價(jià)補(bǔ)貼等多種社會(huì)福利及日常生活援助，它們成為中國(guó)低收入家庭支持政策體系的重要組成部分。

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)背景下，低收入家庭支持政策之間的銜接機(jī)制也得以優(yōu)化。2016年，民政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的通知》，將符合條件的建檔立卡貧困戶納入低保范圍，并依據(jù)致貧原因的不同分別予以專項(xiàng)救助[24]。隨后，相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)文件，為困難群體提供綜合性幫扶。例如，面向下崗失業(yè)群體，民政部規(guī)定“加強(qiáng)最低生活保障、臨時(shí)救助與其他社會(huì)救助制度以及失業(yè)、醫(yī)療等保險(xiǎn)制度的銜接，積極配合相關(guān)部門做好生活困難下崗失業(yè)人員家庭醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助工作”[25]，為不同低收入家庭支持政策體系的銜接整合做出了有益探索。

(四)以“反貧困長(zhǎng)效機(jī)制”建設(shè)為核心的新階段(2020年至今)

隨著我國(guó)歷史性地告別絕對(duì)貧困問(wèn)題，低收入家庭支持政策體系的建設(shè)面臨新課題、新挑戰(zhàn)。中共十九屆四中全會(huì)明確提出“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”[26]。這標(biāo)志著中國(guó)“相對(duì)貧困”治理的開(kāi)始，也意味著低收入家庭支持政策建設(shè)需要基于返貧阻斷視角，在更大范圍內(nèi)做好兜底工作?；诖?，2020年，中辦國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，對(duì)社會(huì)救助制度提出新的要求。一是拓寬救助對(duì)象范圍。將低收入家庭(即低保邊緣家庭)中的重度殘疾人、重病患者等完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人員納入低保范圍。二是豐富救助內(nèi)容。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式為特殊困難群體提供照料服務(wù)、補(bǔ)貼等，著力構(gòu)建“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式。三是優(yōu)化治理機(jī)制。鼓勵(lì)有條件的地方將低保、特困家庭的審核權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府。四是實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能。推進(jìn)大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)在社會(huì)救助領(lǐng)域的應(yīng)用等[27]。2021年，全國(guó)社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議第八次會(huì)議召開(kāi)，明確新時(shí)期社會(huì)救助體系改革重心在于“健全分層分類的社會(huì)救助體系”“切實(shí)提升基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力”[28]。同年7月，民政部更新《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》，將以上措施具體化，確認(rèn)了低保邊緣家庭中困難人口以“單人?！毙问絽⑴c低保制度，并將相關(guān)審批權(quán)力由縣級(jí)民政部門下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)[29]。

上文回顧了我國(guó)低收入家庭支持政策體系發(fā)展的歷史脈絡(luò)，其主要政策文件及重點(diǎn)內(nèi)容見(jiàn)表2。

表2 主要低收入家庭支持政策概覽

(續(xù)表2)

三、當(dāng)前低收入家庭支持政策體系分析評(píng)價(jià)

基于上述分析，本文認(rèn)為低收入家庭支持政策體系可從兩個(gè)維度進(jìn)行界定和描述，這有助于系統(tǒng)勾繪低收入家庭支持政策體系的整體框架。一是政策對(duì)象維度。低收入家庭涵蓋特困群體、低保家庭及低保邊緣家庭(含支出型困難家庭、易返貧致貧家庭)三大類。中央及地方政府面向上述家庭出臺(tái)的差異化基本救助及福利制度的總和，即為低收入家庭支持政策體系的主要內(nèi)容。二是制度類型維度。依據(jù)制度類型的不同，低收入家庭支持政策體系也可分為兩類，即以政府為主導(dǎo)的正式支持制度(社會(huì)救助、社會(huì)福利等)和以社會(huì)力量為主導(dǎo)的非正式支持制度(慈善救助等)。本文基于上述兩個(gè)維度，勾繪中國(guó)低收入家庭支持政策體系的基本框架，具體如表3所示。

表3 低收入家庭支持政策體系基本框架

(續(xù)表3)

(一)低收入家庭的社會(huì)救助制度

1.面向特困人員的救助政策

2014年，民政部頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，將傳統(tǒng)農(nóng)村“五?！焙统鞘小叭裏o(wú)”人員供養(yǎng)制度合并為特困人員供養(yǎng)制度，供養(yǎng)形式分為集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩種。特困人員供養(yǎng)救助的主要內(nèi)容包括基本生活資料供給、疾病診療和喪葬補(bǔ)貼、各類專項(xiàng)救助及臨時(shí)救助等。其中，住房救助僅面向分散供養(yǎng)特困人員，政府通過(guò)配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼、農(nóng)村危房改造等形式提供住房救助。截至2020年底，全國(guó)城市、農(nóng)村特困供養(yǎng)人員分別為31.2萬(wàn)人、446.3萬(wàn)人，全年支出城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)資金分別為44.6億元和424.0億元，即城鄉(xiāng)特困人員平均每人每年享受救助額度為14294.9萬(wàn)元/年·人、9500.3萬(wàn)元/年·人[30]。

2.面向低保家庭的救助政策

最低生活保障家庭的支持政策，主要為低收入者提供維持最低生活需求的物質(zhì)援助和其他相關(guān)的專項(xiàng)支持制度，核心是最低生活保障救助，通過(guò)補(bǔ)差“最低生存標(biāo)準(zhǔn)”的方式保障低保家庭的基本生活。

事實(shí)上，低保家庭在獲得最低生活保障制度之外，還一定程度上獲得了其他專項(xiàng)救助制度的“門檻”條件，低保家庭成為各專項(xiàng)制度主要的覆蓋對(duì)象，這一定程度上導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中甚至出現(xiàn)了所謂“福利捆綁”問(wèn)題。我國(guó)專項(xiàng)救助制度主要包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助和受災(zāi)人員救助制度。其中，教育救助、就業(yè)救助等項(xiàng)目旨在促進(jìn)受助者融入發(fā)展。從救助內(nèi)容看，最低生活保障是提供基本生活救助的常規(guī)性項(xiàng)目，負(fù)責(zé)解決基本生活需求；住房救助、醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助是根據(jù)致貧原因和實(shí)際需求而設(shè)置的差異化的、非常規(guī)性的項(xiàng)目，負(fù)責(zé)解決各種特殊需求。從救助方式看，最低生活保障、住房救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、受災(zāi)人員救助等項(xiàng)目主要采用現(xiàn)金救助形式，就業(yè)救助等項(xiàng)目則主要采用服務(wù)救助形式。

3.面向低保邊緣家庭的救助政策

低保邊緣家庭的政策支持主要有兩種形式：一是將現(xiàn)行社會(huì)救助政策(低保制度、專項(xiàng)救助)延伸至低保邊緣家庭中的特殊群體，此類政策為主體；二是各省、市民政部門結(jié)合省情、市情為低保邊緣家庭出臺(tái)專門的救助政策。低保邊緣家庭的支持政策體現(xiàn)出明顯地區(qū)差異，但總體上可分為三類。第一，以“單人?！毙问蕉底　暗拙€”。低保邊緣家庭中身患重特大疾病、重度殘疾(包括智力殘疾和精神殘疾)等的完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，可參照“單人?！奔{入低保范圍[31]。第二，將低保邊緣家庭納入專項(xiàng)救助。對(duì)于大部分低保邊緣家庭而言，社會(huì)救助政策并不是定期給予現(xiàn)金補(bǔ)差，而是通過(guò)住房、醫(yī)療、教育等專項(xiàng)救助解決專門困境難題，通過(guò)臨時(shí)救助解決突發(fā)困難等。但在救助標(biāo)準(zhǔn)方面，低保邊緣家庭一般低于低保家庭。第三，因地制宜給予建立的地方性、臨時(shí)性補(bǔ)充救助。地方政府依據(jù)各地實(shí)際情況，為低保邊緣家庭(大部分地區(qū)也包括低保家庭)提供公共事業(yè)民生補(bǔ)貼，例如水、電費(fèi)減免等。城鄉(xiāng)低保邊緣家庭可享受社保補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移就業(yè)及公益性崗位就業(yè)等幫扶政策。

總體來(lái)看，低保邊緣家庭與低保家庭的支持政策具有較高的重合度。以寧波市為例，截至2020年，全市累計(jì)為低保邊緣家庭提供的幫扶、惠民政策達(dá)63項(xiàng)，其中有60項(xiàng)與低保家庭重合[32]。此外，2020年，浙江省民政廳聯(lián)合扶貧辦在全國(guó)范圍內(nèi)率先出臺(tái)《低收入農(nóng)戶與低保邊緣戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”工作的通知》，將低收入農(nóng)戶和低保邊緣戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)政策的有效銜接，顯著擴(kuò)大了低保邊緣家庭享受的福利范圍[33]。綜上所述，現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)初步建成“分層分類”社會(huì)救助制度體系，保障對(duì)象及保障內(nèi)容日益明確。

(二)低收入家庭的社會(huì)福利供給

中國(guó)社會(huì)福利制度面向低收入家庭老年人、兒童及困難殘疾人等特殊群體提供相應(yīng)的照護(hù)救助和保護(hù)措施，這也構(gòu)成了低收入家庭支持政策體系的重要內(nèi)容，具體包括以下三類制度。一是經(jīng)濟(jì)困難老年人津補(bǔ)貼制度。根據(jù)發(fā)放對(duì)象的不同，經(jīng)濟(jì)困難老年人津補(bǔ)貼制度主要包括經(jīng)濟(jì)困難老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)困難失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼和低收入老年人高齡津貼制度。其中，經(jīng)濟(jì)困難老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象主要是經(jīng)濟(jì)困難的老年人，經(jīng)濟(jì)困難失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼則面向生活長(zhǎng)期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，低收入老年人高齡津貼則主要面向80周歲以上的低收入老年人[34]。上述三項(xiàng)制度在不同地區(qū)建設(shè)中有所差異，部分地區(qū)只建立了一項(xiàng)或兩項(xiàng)制度，或?qū)χ贫冗M(jìn)行整合。二是殘疾人照護(hù)補(bǔ)貼制度。2015年，國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見(jiàn)》，通過(guò)專項(xiàng)福利津貼的形式緩解困難殘疾人的生活壓力[35]。其中，困難殘疾人生活補(bǔ)貼主要補(bǔ)助最低生活保障家庭中的殘疾人，重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼則主要面向因殘疾產(chǎn)生額外長(zhǎng)期照護(hù)支出的殘疾人。三是兒童福利制度。在2010年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》中，國(guó)家首次通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼形式為福利機(jī)構(gòu)內(nèi)外的孤兒提供制度性保障，推動(dòng)兒童福利制度從補(bǔ)貼型向適度普惠型轉(zhuǎn)變[36]。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》，明確要從基本生活保障、基本醫(yī)療保障、教育保障、監(jiān)護(hù)責(zé)任和殘疾兒童福利五個(gè)方面保障困境兒童的生存和發(fā)展權(quán)，政策措施涵蓋直接補(bǔ)貼、醫(yī)療保險(xiǎn)、12年義務(wù)教育等切實(shí)福利[37]。

四、中國(guó)低收入家庭支持政策體系面臨的挑戰(zhàn)

制度設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行與治理效能是評(píng)價(jià)政策體系是否完善、有效的關(guān)鍵性因素。前文提出中國(guó)低收入家庭支持政策在政策執(zhí)行中出現(xiàn)銜接不暢、保障能力不足等問(wèn)題，下文將進(jìn)一步從制度框架、治理能力與保障效能三個(gè)維度對(duì)中國(guó)低收入家庭支持政策體系面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析。

(一)制度框架維度

首先，低收入家庭支持政策體系覆蓋面仍然不充分。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助、社會(huì)福利等低收入家庭支持政策的制度化水平不斷提高，但保障范圍依然有限。截至2021年底，我國(guó)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息平臺(tái)常態(tài)化監(jiān)測(cè)并幫扶的低收入人口僅為5800多萬(wàn)人，僅占全國(guó)總?cè)丝诘?.1%[38]。從社會(huì)救助情況來(lái)看，2016—2020年我國(guó)城鄉(xiāng)低保對(duì)象和特困人員總數(shù)占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎赜?.72%下降至3.47%(見(jiàn)表4)。同時(shí)，社會(huì)救助尤其是專項(xiàng)救助難以覆蓋龐大的流動(dòng)人口群體。上述問(wèn)題表明我國(guó)低收入家庭支持政策體系的覆蓋范圍存在局限，這也是政策體系功能受限的原因之一。

表4 城鄉(xiāng)低保及特困人員人數(shù)占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎?/p>

其次，低收入家庭支持政策之間銜接機(jī)制仍存不暢。一方面，社會(huì)救助制度內(nèi)部政策資源及數(shù)據(jù)信息存在割裂現(xiàn)象，銜接整合仍存不暢。2014年民政部頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，確立以民政部門為主導(dǎo)的社會(huì)救助協(xié)同機(jī)制，但由不同部門歸口管理的專項(xiàng)救助之間依然缺乏有效銜接，這些救助在實(shí)施中存在交叉反復(fù)以及漏保群體的問(wèn)題。例如，醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助在實(shí)踐中直接與“低?！辟Y格掛鉤，存在明顯的“福利捆綁”風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，多數(shù)救助項(xiàng)目難以適應(yīng)人口遷移和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民工、失地農(nóng)民、留守人員等群體仍缺乏有效保障，導(dǎo)致明顯的“福利缺位”現(xiàn)象。另一方面，社會(huì)救助與其他社會(huì)政策間缺乏統(tǒng)籌機(jī)制。社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展階段不一致，減貧保障機(jī)理也各不相同，三者的銜接整合也仍然面臨挑戰(zhàn)。

最后，低收入家庭支持政策體系的投入機(jī)制有待優(yōu)化。我國(guó)社會(huì)救助制度、社會(huì)福利制度的資金籌集渠道主要依賴財(cái)政支出，社會(huì)投入、第三次分配力度極為有限。《2020年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》顯示，2020年我國(guó)累計(jì)接受境內(nèi)外慈善捐贈(zèng)2253.13億元人民幣，僅占當(dāng)年我國(guó)GDP比重的0.22%，其中，內(nèi)地接受款物捐贈(zèng)合計(jì)2086.13億元，投向教育、扶貧和醫(yī)療三大領(lǐng)域的慈善捐贈(zèng)分別為450.29億元、385.58億元、710.36億元[39]。反觀大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)力量的積極參與一定程度上減低了政府的財(cái)政投入壓力，政府財(cái)政與民間支持力量的整合互動(dòng)較為充分。

(二)治理能力維度

首先，中央與地方救助事務(wù)權(quán)責(zé)不匹配。權(quán)責(zé)分明和權(quán)責(zé)匹配是保證各項(xiàng)救助工作有效落實(shí)的重要依托。然而，在事權(quán)分配上，中央和地方的界限不夠清晰，即中央政府和地方政府各自承擔(dān)的救助內(nèi)容以及共同承擔(dān)的救助內(nèi)容未能得到明確規(guī)定；在財(cái)權(quán)分配上，社會(huì)救助的財(cái)力主要集中在中央，地方財(cái)力相對(duì)有限。此外，基層救助部門也缺乏必要的權(quán)限。在社會(huì)救助試點(diǎn)改革工作之前，社會(huì)救助審批工作的權(quán)限并非在街道或村居，街道或村居需要將具體材料上報(bào)至上級(jí)相關(guān)部門。這一做法的優(yōu)點(diǎn)在于能夠規(guī)避基層工作者“選人唯親”，但缺點(diǎn)是流程煩瑣，上級(jí)政府難以準(zhǔn)確掌握申請(qǐng)者的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，影響救助項(xiàng)目的效率和效益。當(dāng)前，雖然部分地方已經(jīng)開(kāi)始將審批權(quán)限下方，但相關(guān)的權(quán)責(zé)分配和配套機(jī)制仍不夠完善，存在權(quán)責(zé)分配的適應(yīng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)應(yīng)的治理機(jī)制仍待進(jìn)一步完善。

其次，家庭經(jīng)濟(jì)狀況審核存在困難。第一，少數(shù)基層社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定存在直觀化和簡(jiǎn)單化傾向。例如，部分地區(qū)“低?！奔彝ベY格認(rèn)定憑借村委會(huì)(居委會(huì))和社區(qū)居民的直觀印象，核定過(guò)程規(guī)范性存在不足，流程的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性有待提高。第二，人口流動(dòng)性與就業(yè)多樣性增強(qiáng)，家庭收入和財(cái)產(chǎn)日趨多元化和隱形化使得居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況審核面臨更大困難，現(xiàn)行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程仍然難以充分應(yīng)對(duì)此類問(wèn)題。

最后，基層經(jīng)辦服務(wù)能力有待提升。現(xiàn)階段，在低收入家庭支持政策執(zhí)行過(guò)程中，非專業(yè)化的基層委托經(jīng)辦、多頭經(jīng)辦現(xiàn)象明顯，項(xiàng)目疊加、經(jīng)辦銜接不暢等問(wèn)題時(shí)常出現(xiàn)，一定程度上制約社會(huì)救助等制度的實(shí)踐效果。以“低?！辟Y格為例，其經(jīng)辦及家庭經(jīng)濟(jì)狀況審核嚴(yán)重依賴居委會(huì)和村委會(huì)，容易滋生“人情?！薄瓣P(guān)系?！眴?wèn)題，還可能導(dǎo)致“漏保”和“錯(cuò)?！?，使社會(huì)救助政策在實(shí)踐中被扭曲。同時(shí)，基層經(jīng)辦人員專業(yè)化程度較低?；鶎用裾戎ぷ鞔龅汀⑷蝿?wù)重、風(fēng)險(xiǎn)大，強(qiáng)大的工作壓力和嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，使得不少人不愿意從事基層救助工作。因此，基層民政救助執(zhí)行人員大多年齡偏大、文化程度有限，制約了低收入家庭支持政策的經(jīng)辦效率。

(三)保障效能維度

首先，低收入家庭支持政策的福利供給模式較為單一。迄今為止，我國(guó)各類低收入家庭支持政策的落實(shí)仍然采取現(xiàn)金幫扶為主，而服務(wù)救助存在項(xiàng)目少、經(jīng)辦難、見(jiàn)效慢等問(wèn)題，尤其是心理干預(yù)、生活照料、就業(yè)幫扶的等專業(yè)化救助服務(wù)的持續(xù)供給仍面臨挑戰(zhàn)。從社會(huì)福利供給來(lái)看，集中供養(yǎng)的特困人員主要享受基本照料和護(hù)理類服務(wù)，醫(yī)療、康復(fù)和精神慰藉等服務(wù)項(xiàng)目相對(duì)短缺。從服務(wù)人員專業(yè)能力來(lái)看，受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)或取得相關(guān)資質(zhì)資格的服務(wù)人員比例不高，服務(wù)人員的技能與素質(zhì)一定程度上制約著社會(huì)福利效用的發(fā)揮。

其次，低收入家庭支持政策的保障水平仍然存在不足。截至2020年底，全國(guó)城市、農(nóng)村低保的平均保障標(biāo)準(zhǔn)分別為677.6元/人·月、5962.3元/人·年，分別占我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(43834元/年)、農(nóng)村居民人均可支配收入(17131元/年)的18.5%和34.8%[40]。而歐盟的貧困標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到國(guó)民平均可支配收入的50%～60%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)的低保救助標(biāo)準(zhǔn)[41]，同時(shí)，我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)相較于部分發(fā)展中國(guó)家，也相對(duì)較低，有必要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐步提升改進(jìn)。

最后，低收入家庭支持政策保障水平的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距依然存在。截至2020年底，我國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為5962.3元/人·年，為城市人均低保標(biāo)準(zhǔn)(8121.2元/人·年)的73.3%[42]。2021年第3季度，上海市城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)居于全國(guó)首位，城市低保標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別高達(dá)1324.4元/月、1323元/月，分別是河南省城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)(586.6元/月)、農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)(382.1元/月)的2.26倍和3.46倍(見(jiàn)表5)。此外，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的配置也極為不均，問(wèn)題具有普遍性，客觀上影響了各類專項(xiàng)救助政策在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的實(shí)施效應(yīng)，甚至有放大既有不平等的風(fēng)險(xiǎn)。

表5 2021年第3季度全國(guó)各省(市、自治區(qū))城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)

五、低收入家庭支持政策體系高質(zhì)量發(fā)展的方向與路徑

黨的二十大報(bào)告指出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的首要任務(wù)[43]?！蓖苿?dòng)低收入家庭支持政策體系高質(zhì)量發(fā)展是回應(yīng)上述挑戰(zhàn)的重要抓手，重點(diǎn)應(yīng)從治理主體、保障客體、價(jià)值導(dǎo)向、治理機(jī)制和保障水平“五位一體”同步推進(jìn)低收入家庭支持政策高質(zhì)量發(fā)展。

(一)治理主體：完善低收入家庭支持政策“多元共治”格局

低收入家庭支持政策效能的充分發(fā)揮，有賴于多元主體的協(xié)同共治。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)，改善收入和財(cái)富分配格局”[44]。這凸顯了慈善事業(yè)、第三次分配在共同富裕進(jìn)程中的極端重要性。政府可依托各地慈善協(xié)會(huì)及社會(huì)組織，構(gòu)建慈善工作網(wǎng)絡(luò)，探索創(chuàng)新慈善養(yǎng)老、慈善助醫(yī)、慈善助學(xué)、慈善扶幼等各類救助項(xiàng)目。同時(shí)，對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體個(gè)人捐贈(zèng)的資金予以稅前扣除，落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策及榮譽(yù)待遇，爭(zhēng)取更大規(guī)模募集慈善基金并培育社會(huì)資本和公益精神。此外，在低收入家庭支持政策制定、執(zhí)行及監(jiān)督過(guò)程中，應(yīng)給予群團(tuán)組織更大的參與空間，發(fā)揮群團(tuán)組織在低收入家庭支持政策治理中的作用。例如，對(duì)于留守兒童、婦女、困難殘疾人等特殊群體，可發(fā)揮共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織在需求識(shí)別、組織幫扶、化解社會(huì)矛盾等方面的比較優(yōu)勢(shì)?？傊?，應(yīng)積極調(diào)動(dòng)各方力量，促進(jìn)由政府主導(dǎo)，群團(tuán)組織、企事業(yè)單位和社會(huì)力量廣泛參與的低收入家庭支持政策“多元共治”格局的形成。

(二)保障客體：構(gòu)建低收入群體的“高精度、廣覆蓋”識(shí)別機(jī)制

首先，完善低收入人口精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。加快居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)平臺(tái)建設(shè)，探索建立申請(qǐng)救助家庭授權(quán)委托書數(shù)據(jù)庫(kù)和核對(duì)管理人臉識(shí)別數(shù)據(jù)庫(kù)，升級(jí)改造省級(jí)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)省級(jí)區(qū)域內(nèi)“住房、車輛、存款”大數(shù)據(jù)核對(duì)無(wú)死角。

其次，強(qiáng)化低收入人口動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。部分省份對(duì)于低保對(duì)象采取分類分級(jí)的動(dòng)態(tài)管理舉措，在實(shí)踐中取得良好成績(jī)。例如，對(duì)有重病、重殘家庭成員且收入基本無(wú)變化的低保家庭，每年復(fù)核一次；而對(duì)家庭成員和家庭經(jīng)濟(jì)情況相對(duì)穩(wěn)定、較好的低保對(duì)象則每半年或每季度審核一次。同時(shí)，積極利用大數(shù)據(jù)、信息化等方式，提升低收入人口動(dòng)態(tài)信息的采集、分析水平，并做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、主動(dòng)識(shí)別，為積極救助、預(yù)防救助奠定基礎(chǔ)。

最后，擴(kuò)大低收入家庭支持政策體系的保障范圍?！跋鄬?duì)貧困”治理下，應(yīng)逐步破除低保資格與專項(xiàng)救助的“福利捆綁”。截至2020年，我國(guó)城鄉(xiāng)特困人員、低保人員累計(jì)4903.4萬(wàn)人，占全國(guó)人口比重僅為3.5%[45]?！笆奈濉睍r(shí)期，可考慮進(jìn)一步擴(kuò)大專項(xiàng)救助的覆蓋范圍，比如，可以考慮將最低收入水平10%的人口納入專項(xiàng)救助范圍之內(nèi)，緩解支出型貧困和返貧現(xiàn)象對(duì)低收入家庭的沖擊。與此同時(shí)，推動(dòng)社會(huì)救助、社會(huì)福利等制度的城鄉(xiāng)一體化水平，將非戶籍人口納入居住地社會(huì)救助范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)低收入人口“應(yīng)保盡?！薄?/p>

(三)價(jià)值導(dǎo)向：強(qiáng)化貧困阻斷機(jī)制及低收入人群能力培育機(jī)制

首先，轉(zhuǎn)變低收入家庭幫扶理念，由“事后補(bǔ)救”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)防”。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“要加快建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，提前采取針對(duì)性的幫扶措施，不能等他們返貧了再補(bǔ)救[46]?！笔聦?shí)上，“事前預(yù)防”的貧困阻斷舉措在成本、效率和效果方面均優(yōu)于“事后補(bǔ)救”的幫扶措施，其實(shí)施的關(guān)鍵在于建立低收入人口主動(dòng)發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，依托區(qū)(縣)、街(鄉(xiāng))、村(居)委會(huì)三級(jí)基層單位組建低收入家庭評(píng)估幫扶小組，定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)低收入家庭進(jìn)行困難情況摸排，動(dòng)態(tài)掌握其基本情況、需求等信息并及時(shí)反饋救助。此外，大數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的應(yīng)用也是預(yù)防預(yù)警和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的重要支持。

其次，強(qiáng)化培育就業(yè)救助的“造血能力”。民政部的數(shù)據(jù)顯示，2017年第3季度，中國(guó)具備勞動(dòng)能力的城鄉(xiāng)低保對(duì)象占低?？?cè)藬?shù)的30.08%[47]。這意味著，就業(yè)市場(chǎng)吸納低收入人口的水平有限，就業(yè)救助對(duì)低收入人口的激勵(lì)作用有限。政府應(yīng)當(dāng)建立更多促進(jìn)低收入人口就業(yè)的激勵(lì)措施，并通過(guò)政策設(shè)計(jì)和補(bǔ)貼激勵(lì)等方式，探索必要的“正負(fù)激勵(lì)”舉措。

最后，發(fā)揮教育救助對(duì)貧困阻斷的關(guān)鍵作用。通過(guò)教育提升低收入家庭成員的人力資本，是阻斷貧困代際傳遞的重要路徑，相關(guān)支持政策應(yīng)當(dāng)推動(dòng)教育救助向非義務(wù)教育階段延伸，幫助低收入家庭孩子能夠平等地接受學(xué)前教育、高中教育和高等教育。注重教育救助與就業(yè)救助的相互銜接，提升各類救助的整合效能。對(duì)義務(wù)教育范疇外的失學(xué)青年，加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持，依據(jù)其勞動(dòng)能力、受教育程度、自身意愿等情況，提供個(gè)性化職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)幫扶。

(四)治理機(jī)制：提升低收入家庭支持政策體系的系統(tǒng)化水平

首先，健全低收入家庭支持政策體系內(nèi)部銜接機(jī)制?？朔褪杖爰彝ブС终唧w系“碎片化”問(wèn)題，需要探索并優(yōu)化社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利等政策間的銜接機(jī)制。堅(jiān)持“先保險(xiǎn)、后救助”的原則，以及普遍性和選擇性福利相結(jié)合的原則，整合各類低收入家庭支持政策，統(tǒng)籌低保標(biāo)準(zhǔn)、扶貧標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)及殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼、困境兒童補(bǔ)貼等政策，從銜接整合走向有機(jī)融合，形成科學(xué)合理的圈層支持政策體系，提升分層分類支持的精準(zhǔn)性、有效性。

其次，強(qiáng)化基層服務(wù)經(jīng)辦能力建設(shè)。一方面，加強(qiáng)民政工作人員培訓(xùn)，提高基層執(zhí)行者待遇，下放救助審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配、改善權(quán)責(zé)對(duì)等。另一方面，打造專業(yè)化社會(huì)工作者隊(duì)伍，提高社會(huì)救助專業(yè)化水平。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以在政府購(gòu)買服務(wù)的框架下承擔(dān)社會(huì)救助的部分經(jīng)辦工作，負(fù)責(zé)受理社會(huì)救助申請(qǐng)、家計(jì)調(diào)查和初步審核，以及對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的管理工作；還可以負(fù)責(zé)向社會(huì)救助對(duì)象提供所需的服務(wù)，例如增能、心理輔導(dǎo)、社會(huì)調(diào)適、教育、健康、就業(yè)、救助申請(qǐng)等方面的服務(wù)，提升服務(wù)的專業(yè)化水平。

最后，推動(dòng)低收入家庭支持政策體系治理的“數(shù)字賦能”。截至2020年，中國(guó)縣級(jí)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村信息化管理服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率已達(dá)75.5%，但縣域政務(wù)服務(wù)在線辦事率僅為25.4%，數(shù)字資源使用率處于較低水平[48]。應(yīng)不斷提升低收入家庭相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息化平臺(tái)建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)低收入人口健康狀況進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、分類管理和精準(zhǔn)施策。

(五)保障水平：穩(wěn)步加大低收入家庭支持政策體系的保障力度

首先，充實(shí)低收入家庭支持政策體系的服務(wù)內(nèi)容。對(duì)低收入家庭進(jìn)行分群評(píng)估，將其分為老人家庭、殘疾人家庭、重大疾病患者家庭、未成年人家庭、有勞動(dòng)能力但未就業(yè)家庭等。針對(duì)以上不同類型家庭，豐富社會(huì)救助、福利內(nèi)容，推動(dòng)相關(guān)支持政策由過(guò)去以單一的物質(zhì)形式為主向“物質(zhì)+服務(wù)”相結(jié)合的復(fù)合形式轉(zhuǎn)變。

其次，提高低收入家庭支持政策體系的保障標(biāo)準(zhǔn)。一是適當(dāng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大低保對(duì)象規(guī)模，做好擴(kuò)面、提標(biāo)、促質(zhì)。目前的低保對(duì)象規(guī)模，尤其是城市低保對(duì)象規(guī)模太小(城鄉(xiāng)低保加特困的總救助率占總?cè)丝诘?.5%)，并且救助水平相對(duì)偏低。在其他社會(huì)救助項(xiàng)目與低保脫鉤(去除綁定)的基礎(chǔ)上，逐步提升城市和農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)，并促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌。二是出臺(tái)低收入家庭生活負(fù)擔(dān)減免政策。通過(guò)減免低收入家庭自付費(fèi)用，如農(nóng)村政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用以及水、電和有線電視等公共事業(yè)服務(wù)費(fèi)用(包括扣除農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金)等，對(duì)低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)支持。

最后，加大對(duì)核心專項(xiàng)救助的財(cái)政支持力度。繼續(xù)優(yōu)化中央財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)資金分配的合理性，使財(cái)政資金向影響面更大且低收入人群需求緊迫的民生問(wèn)題傾斜，在縱向逐步凸顯中央財(cái)政支持力度、減輕地方財(cái)政的壓力，在橫向上逐步縮小區(qū)域差異、促進(jìn)區(qū)域均衡。