羅雨 肖海,2 陳倩 郭洋洋,3 湯穎

(1.湖南京成合智規(guī)劃發(fā)展機構 湖南長沙 410000；2.北京大學城市規(guī)劃與設計學院 廣東深圳 518000；3.中南林業(yè)科技大學經濟學院 湖南長沙 410000)

開發(fā)區(qū)是我國實施對外開放政策和推動區(qū)域經濟發(fā)展的重要引擎，我國自1984年開始設立首批次開發(fā)區(qū)，經過近40年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已由單一走向多元化發(fā)展。截至2021年，我國共有國家級開發(fā)區(qū)219個，隨著數量的急劇增長，開發(fā)區(qū)的問題逐漸顯露，例如科技創(chuàng)新動力不足、對外開放能力不強等。2017年，中央經濟工作會議上指出，新時代我國經濟發(fā)展的基本特征是“高質量發(fā)展”，國務院2019年印發(fā)了《關于推進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的指導意見》，進一步將高質量發(fā)展作為開發(fā)區(qū)發(fā)展的核心目標。立足當前發(fā)展階段，為全面貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，我國商務部于2021年9月制定《國家級經濟技術開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評價辦法》，設定了考核指標體系，運用信息化手段開展評價工作。至此，開發(fā)區(qū)評價工作步入深化階段。

隨著開發(fā)區(qū)評價實踐的展開，學術界對開發(fā)區(qū)的綜合水平測度也展開了系列討論(見表1)。

表1 國內開發(fā)區(qū)高質量評價研究綜述總結

從相關文獻的數量來看，2007年國家開始對園區(qū)進行整治，對園區(qū)發(fā)展評價的研究開始增多；2010年后，隨著園區(qū)進一步規(guī)范發(fā)展，對開發(fā)區(qū)評價的研究逐漸降低。從研究內容來看，對開發(fā)區(qū)的評價主要為土地集約利用評價及經濟發(fā)展方面。各評價體系雖然逐漸發(fā)展，但并未形成全面系統(tǒng)的框架，將評價體系與開發(fā)區(qū)的實踐相結合有待深入剖析。在當前我國經濟高質量發(fā)展的背景下，可進一步分析總結開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中的主要影響因素，探索符合我國實際情況的開發(fā)區(qū)評價體系，從而分析我國開發(fā)區(qū)發(fā)展路徑。

1 國家級開發(fā)區(qū)高質量評價指標體系構建

1.1 評價指標框架體系

新時代的發(fā)展理念是高質量發(fā)展的指路燈，創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五點構成了綜合發(fā)展的內容。

(1)外在表現上，深化對外開放。在改革開放與現代化建設進程中，國家級經濟開發(fā)區(qū)是我國對外開放的重要平臺，面對新冠疫情及國際經濟結構變化帶來的挑戰(zhàn)，開發(fā)區(qū)必須以打造國際經濟新高地為目標，不斷促進企業(yè)參與經濟全球化、融入國際市場，增強經濟活力。

(2)增長重心上，增強產品創(chuàng)新。創(chuàng)新是驅動發(fā)展的第一要素，積極建設科研機構、鼓勵引進科研人員和高技術人才，為產學研合作提供平臺、為園區(qū)開發(fā)建設提供高水平智力支撐，是突破產業(yè)單一同質化的必要途徑。

(3)外在環(huán)境上，強化綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設的重要路徑，人與自然和諧共生是高質量發(fā)展的永恒目標。開發(fā)區(qū)應減少經濟發(fā)展中對資源的浪費、對生態(tài)環(huán)境的破壞，增加對清潔安全資源的循環(huán)利用、對綠色科學技術的體系打造，實現產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化發(fā)展。

(4)持續(xù)發(fā)展上，提升統(tǒng)籌協(xié)調。政府政策是促進開發(fā)區(qū)從“量變”向“質變”轉換的重要因素，統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展需打破行政壁壘，促進不同開發(fā)區(qū)之間資源、人員充分交流，突破生活服務配套缺乏對園區(qū)生產和生活的制約，營造良好的投資環(huán)境，提高產城融合度、提升園區(qū)的集聚效應。

(5)實現路徑上，提升土地利用。開發(fā)區(qū)最初創(chuàng)立時期相關管控法則不健全、規(guī)劃發(fā)展不成熟，因此布局較為散亂、選址不夠科學，存在部分土地資源閑置與浪費，難以發(fā)揮土地價值。在國土空間規(guī)劃背景下，各開發(fā)區(qū)陸續(xù)開展園區(qū)土地節(jié)約集約調查清理工作，合理利用土地可促進單位面積生產總值，提高開發(fā)區(qū)產出效益。

因此，在新發(fā)展理念指導下，省級經濟開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展的內容基于全面性、客觀性的原則。本文以新時代發(fā)展理念為指導，參照《國家經濟技術開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核指標評價體系》，從五方面構建國家級經開區(qū)高質量發(fā)展評價體系(見表2)。

1.2 指標內涵詮釋

(1)開放發(fā)展。含四項指標，主要包含國家級開發(fā)區(qū)對外貿易及進出口情況，引導園區(qū)發(fā)展開放型經濟，積極發(fā)揮對外開放平臺作用。

(2)創(chuàng)新發(fā)展。含六項指標，主要評價國家級開發(fā)區(qū)科研能力、高新技術從業(yè)人員等方面情況，引導園區(qū)提高創(chuàng)新驅動能力，積極打造創(chuàng)新孵化平臺。

(3)綠色發(fā)展。含三項指標，主要評價國家級開發(fā)區(qū)污染物排放量、耗能等方面情況，引導園區(qū)綠色發(fā)展，減少對環(huán)境的影響和破壞。

(4)統(tǒng)籌發(fā)展。含四項指標，主要評價國家級開發(fā)區(qū)企業(yè)引進數量、人員增速等方面情況，引導園區(qū)積極互動、協(xié)調發(fā)展。

(5)綜合發(fā)展。含八項指標，主要評價國家級開發(fā)區(qū)生產總值、經濟規(guī)模等方面情況，引導園區(qū)帶動經濟發(fā)展、形成高質量發(fā)展。

2 湖南省國家級經開區(qū)高質量發(fā)展水平考核評價實證研究

2.1 數據來源

根據上文建立的指標體系，收集2018年湖南省14個國家級開發(fā)區(qū)相關數據，數據均來源于湖南省統(tǒng)計年鑒、湖南省開發(fā)區(qū)年鑒(見表3)。

2.2 數據處理

2.2.1 數據標準化處理

為消除原始指標量綱的影響，本文采用極值法對數據進行無量綱化處理。先對最低層級的指標數據進行排序，找出最大值和最小值，再對指標進行計算，最終得出標準化的數值。標準化公式：

2.2.2 指標加權得分計算

將標準化后的數值乘以指標的權重，即對應指標的得分，指標上一層級的得分是下一層級得分的總和，計算公式：

數據標準化后得出的指標數值如表3所示，在此基礎上，計算出各個開發(fā)區(qū)的評價得分，如表4所示。

表4 湖南省國家級開發(fā)區(qū)標準化后數據

3 湖南省國家級經開區(qū)高質量發(fā)展水平考核評價結果分析

3.1 區(qū)域發(fā)展水平分析

為進一步分析湖南省各國家級開發(fā)區(qū)在地區(qū)發(fā)展上的差異，將上文開發(fā)區(qū)評價結果按地區(qū)計算平均分(見圖1)。根據綜合平均分高低及排名可知(見表5)，湖南省總體高質量發(fā)展水平不高，存在顯著的“兩級分化”，整體空間上呈現東高西低的分布趨勢。高質量發(fā)展開發(fā)區(qū)主要集中在長株潭片區(qū)，平均評價結果高達55.75分，其次是洞庭湖地區(qū)，評價結果為35.39分。而排名較低的湘南地區(qū)和大湘西地區(qū)，在評分上靠后，且國家級開發(fā)區(qū)數量較少。這主要由于長株潭區(qū)域具有良好的交通和地理區(qū)位優(yōu)勢，商營環(huán)境卓越，產業(yè)體系完善。大湘南地區(qū)、大湘西地區(qū)的開發(fā)區(qū)總體處于中下水平，主要由于這些區(qū)域地處內陸，對外開放聯(lián)系便捷度不夠，科技創(chuàng)新程度不高和高新人才儲備薄弱，因此綜合發(fā)展水平相對偏低(見表6)。

表5 湖南省國家級開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展評價

表6 湖南省國家級開發(fā)區(qū)片區(qū)評分表

圖1 湖南省國家級開發(fā)區(qū)分布示意圖

3.2 標準差分析

根據湖南省國家級經開區(qū)高質量發(fā)展系統(tǒng)五個子系統(tǒng)的發(fā)展水平(見表4)，可得各子系統(tǒng)發(fā)展度的均值和標準差，如表7所示。

表7 子系統(tǒng)發(fā)展度均值和標準差

分析數據可知，湖南省國家級開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展子系統(tǒng)的發(fā)展水平最高(均值最大)，創(chuàng)新發(fā)展子系統(tǒng)發(fā)展最為均衡(標準差最小)。長株潭地區(qū)的開發(fā)區(qū)發(fā)展水平基本高于均值，發(fā)展度較高。在五個子系統(tǒng)中，統(tǒng)籌發(fā)展及創(chuàng)新發(fā)展的均值明顯低于開放發(fā)展、綠色發(fā)展及綜合發(fā)展，可見創(chuàng)新、統(tǒng)籌發(fā)展是湖南省高質量發(fā)展中的薄弱點。

3.3 高質量發(fā)展建議

第一，互惠互濟，協(xié)調均衡。當前，湖南省國家級經開區(qū)整體綜合發(fā)展度呈現協(xié)調不一致狀態(tài)，因此各國家級經開區(qū)應取長補短、增強后勁，采取優(yōu)勢帶動的機制，讓各子系統(tǒng)之間協(xié)調互動、共同發(fā)展。例如，長沙高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)應強化統(tǒng)籌協(xié)調，全面落實新發(fā)展機制；岳陽經濟技術開發(fā)區(qū)應提升開放發(fā)展水平，逐步構建新發(fā)展格局。

第二，行穩(wěn)致遠，合理用地。綜合發(fā)展子系統(tǒng)發(fā)展度的均值排名居第1位，但僅有7個國家級經開區(qū)綜合發(fā)展子系統(tǒng)發(fā)展度大于均值。在下一階段的發(fā)展中，湖南省各開發(fā)區(qū)必須以提高土地利用率為目標，以土地清理與調區(qū)擴區(qū)為手段，優(yōu)化空間布局、調節(jié)土地供需，有效緩解土地閑置浪費和低效利用現象，推動土地利用方式從粗放型向節(jié)約集約利用型轉變，為園區(qū)高質量發(fā)展提供用地保障。

第三，突破固有，改革創(chuàng)新。在各子系統(tǒng)中，創(chuàng)新發(fā)展均值排名倒數第二，可見各園區(qū)創(chuàng)新程度不高、創(chuàng)新能力不足、均質化較為明顯。未來，湖南省各開發(fā)區(qū)需在創(chuàng)新驅動、企業(yè)引進等方面加強投入，提高核心競爭力，發(fā)揮科技的強大動能，優(yōu)化招商引資環(huán)境，構建新格局。

第四，抓住機遇，優(yōu)化布局。開放發(fā)展子系統(tǒng)標準差最大，是發(fā)展最不平衡的子系統(tǒng)。長沙、株洲、常德等市的國家級經開區(qū)對外開放程度普遍較高，而懷化、岳陽、婁底等市的國家級經開區(qū)對外開放的廣度偏低、深度不足、范圍不平衡。因此，需加大懷化、岳陽、婁底的開放力度，抓住經濟全球化和新發(fā)展格局的機遇，以靈活布局為要領，形成各區(qū)互幫互濟的模式，更好地應對國際形勢變化和新冠疫情帶來的沖擊。

第五，堅守底線，綠色生態(tài)。綠色發(fā)展子系統(tǒng)高質量發(fā)展度及標準差均位于中間位置，目前湖南省各開發(fā)區(qū)對綠色生產方面重視程度較高。在雙碳戰(zhàn)略背景下，未來園區(qū)發(fā)展中，仍需減少環(huán)境污染有效管控環(huán)境風險，兼顧生態(tài)環(huán)境和社會經濟發(fā)展，實現產業(yè)生態(tài)化與生態(tài)產業(yè)化相適應，促進綠色可持續(xù)發(fā)展。

4 結語

開發(fā)區(qū)是我國改革的示范區(qū)、創(chuàng)新的核心區(qū)、經濟的發(fā)展區(qū)，隨著國家“中部崛起“”一帶一路”以及“放管服“”一園一策”等政策的改革，開發(fā)區(qū)不斷突破制約發(fā)展的問題，激發(fā)可持續(xù)發(fā)展動力，朝著綜合化、集約化的方向演變。本文以高質量發(fā)展為目標，從開放、創(chuàng)新、綠色、統(tǒng)籌及綜合5個層面構建了國家級園區(qū)高質量發(fā)展評價指標體系，并以湖南省14個國家級開發(fā)區(qū)(不含保稅區(qū))作為案例進行驗證。通過指標考核及標準差結果，分析湖南省國家級開發(fā)區(qū)現狀，總結提出發(fā)揮優(yōu)勢帶動、提高土地集約程度、增強創(chuàng)新能力、優(yōu)化對外布局及促進綠色發(fā)展5個維度的建議，為湖南省開發(fā)區(qū)及同類開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展相關研究提供參考。