□胡 苗

（甘肅省社會科學院，甘肅 蘭州 730070）

“固國之本，在于惠民生”，發(fā)展經(jīng)濟的最終目的是造福民眾。2006 年至今，隨著一系列圍繞基本公共服務均等化的工作不斷推動，基本公共服務越來越受到重視，建設(shè)初具規(guī)模、布局逐步完善，標志著我國政府從經(jīng)濟建設(shè)向經(jīng)濟建設(shè)與基本公共服務均等化相互促進階段不斷推進。政府作為區(qū)域基本公共服務的供給主體，其在財政保障下的行為選擇會直接影響區(qū)域基本公共服務水平。那么在實踐中區(qū)域基本公共服務供給究竟是怎樣的局面？如何實現(xiàn)財政保障與基本公共服務的長效共贏發(fā)展？這些都是文章研究的主要內(nèi)容和邏輯脈絡(luò)。

這一領(lǐng)域也是國內(nèi)外學者的研究重點。19 世紀后期，德國社會政治政策學派代表瓦格納（Adolf H.G.Wagner）最早提出了基本公共服務的概念，認為政府由組織、保障、支配基本公共服務。20 世紀中期，基本公共服務的內(nèi)涵與模式隨著新公共管理運動的興起和發(fā)展發(fā)生了變化，逐步由政府主導、在技術(shù)層面重視效率和質(zhì)量向服務主體多元協(xié)作、價值層面的公平和善治轉(zhuǎn)變[1]。國內(nèi)長期和廣泛研究基本公共服務均等化問題，主要集中在以下3 個方面。一是從理論層面強調(diào)基本公共服務的供給應關(guān)注接受服務的權(quán)利平等，并且沒有任何的歧視性配給[2-3]。二是從基本公共服務需求、權(quán)利和實現(xiàn)程度等方面為視角，分析區(qū)域基本公共服務均等化情況[4-6]。三是探析基本公共服務配置在不同類型人群中的分配過程以及存在的問題與矛盾等[7]。

1 基本公共服務評價指標構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

1.1 基本公共服務評價指標構(gòu)建

結(jié)合《國家基本公共服務體系“十四五”規(guī)劃》《地區(qū)發(fā)展與民生指數(shù)編制方案》和《甘肅省基本公共服務“十四五”規(guī)劃》，根據(jù)研究區(qū)域?qū)嶋H，運用綜合評價方法，以基本公共服務均等化為核心，建立涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、科學教育、文化醫(yī)療、社會保障、人居環(huán)境5 個指標作為一級指標。

1.2 數(shù)據(jù)來源

在綜合考慮數(shù)據(jù)的連續(xù)性、可獲得性、可參考性等因素的前提下，采用《甘肅省縣域藍皮書（2018—2022 年）》相關(guān)數(shù)據(jù)，分析甘肅省平?jīng)鍪谢竟卜瞻l(fā)展狀況和均等化程度。對于個別年份缺失的數(shù)據(jù)進行了必要的修正和處理。

2 基本公共服務綜合水平測度分析

黨的十八大提出到2020 年基本公共服務均等化總體實現(xiàn)。平?jīng)鍪姓J真落實國家和省級的各項政策，不斷加大民生事業(yè)資金投入力度，縣區(qū)間的基本公共服務發(fā)展水平朝著日趨均等化的方向發(fā)展。2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（市、區(qū)）基本公共服務發(fā)展水平平均增速保持在3%左右，其中，靜寧縣增速最快3.11%，崆峒區(qū)最慢2.50%，如表1 所示。

表1 2016—2020 年平?jīng)鍪懈骺h（市、區(qū)）基本公共服務發(fā)展水平

2.1 基本公共服務分項發(fā)展指數(shù)

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平平均增速保持在3%左右，其中，靜寧縣增速最快為4.36%，華亭市增速最慢為2.86%。

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）科學教育發(fā)展水平平均增速保持在4%左右，其中，涇川縣增速最快為4.99%，華亭市增速最慢為3.35%。

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）文化醫(yī)療發(fā)展水平平均增速保持在4%左右，其中，涇川縣增速最快為4.73%，崆峒區(qū)增速最慢為3.08%。

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）社會保障發(fā)展水平平均增速的差距較大，華亭市增速較快為4.21%，靜寧縣降低0.77 個百分點。

2016—2020 年，平?jīng)鍪? 個縣（區(qū)）人居環(huán)境發(fā)展水平平均增速的差距較大，莊浪縣增速較快為2.08%，涇川縣降低4.23 個百分點。

從基本公共服務分項發(fā)展指數(shù)可以看出，2016—2020 年，平?jīng)鍪懈骺h（區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施、科學教育、文化醫(yī)療平均增速變化穩(wěn)定，但社會保障和人居環(huán)境變化幅度較大。

其中，社會保障中增速較快的是華亭市，華亭市以撤縣設(shè)市為標志，進入了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟和城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的新階段，加大了民生領(lǐng)域投入力度，社會保障發(fā)展較快。人居環(huán)境指數(shù)中靜寧縣、莊浪縣平均增速較快，近3 年莊浪縣用于環(huán)境保護方面的投資達4 億多元。

同時，在不斷完善生活垃圾處理設(shè)施的基礎(chǔ)上，形成了戶分類、村（社）收集、鄉(xiāng)（村）轉(zhuǎn)運、縣（鄉(xiāng)）處理的城鄉(xiāng)一體化生活垃圾收集處理鏈條。

2.2 基本公共服務資源與人口配置

通過泰爾指數(shù)分析基本公共服務發(fā)展水平的區(qū)域差異，與2016 年平?jīng)鍪谢竟卜召Y源配置與人口權(quán)重相比，2020 年逐步趨于公平化，但變化幅度較小。

從基礎(chǔ)設(shè)施服務來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有3 個，分別為崆峒區(qū)、靈臺縣、涇川縣，說明這3 個縣（區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施服務資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，基礎(chǔ)設(shè)施服務配置水平較低。

從科學教育來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有兩個，分別為莊浪縣、崇信縣，說明這兩個縣（區(qū)）教育服務資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，教育服務資源分配水平較低。

從文化醫(yī)療服務來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有3 個，分別為崆峒區(qū)、靜寧縣、涇川縣，說明這3 個縣醫(yī)療衛(wèi)生服務資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，醫(yī)療衛(wèi)生服務配置水平較低。

從社會保障服務來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有6 個，分別為崆峒區(qū)、靈臺縣、涇川縣、華亭縣、莊浪縣、靜寧縣，說明這6 個縣（區(qū)）社會保障服務資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，社會保障服務配置水平較低。

從人居環(huán)境服務來看，泰爾指數(shù)小于0 的縣（區(qū)）有5 個，分別為崆峒區(qū)、靈臺縣、涇川縣、華亭縣、靜寧縣，說明這5 個縣（區(qū)）人居環(huán)境服務資源供給權(quán)重小于其人口權(quán)重，人居環(huán)境服務的配置水平較低。

2.3 基本公共服務均等化的內(nèi)部因子分析

通過運用熵值法，先對2020 年平?jīng)鍪械臄?shù)據(jù)進行綜合處理，通過計算自變量基礎(chǔ)設(shè)施、科學教育、文化醫(yī)療、社會保障、人居環(huán)境與基本公共服務綜合得分的皮爾森相關(guān)系數(shù)（Pearson correlation），來反映這5項基本公共服務分項對平?jīng)鍪谢竟卜瞻l(fā)展總得分的相關(guān)關(guān)系，進而分析各單項類型的基本公共服務對整體基本公共服務的驅(qū)動力強弱，如表2 所示。

表2 平?jīng)鍪谢竟卜站C合得分與各分項得分的相關(guān)性表

當相關(guān)系數(shù)等于0 時，說明兩變量之間不存在相關(guān)性；當相關(guān)系數(shù)在0～0.3 時，說明兩變量之間是微弱相關(guān)；當相關(guān)系數(shù)在0.3～0.5 時，說明兩變量之間是低度相關(guān)；當相關(guān)系數(shù)在0.5～0.8 時，說明兩變量之間是顯著相關(guān)；當相關(guān)系數(shù)在0.8～1 時，說明兩變量之間是高度相關(guān)；當相關(guān)系數(shù)等于1 時，說明兩變量之間是完全線性相關(guān)。

通過SPSS 軟件輔助計算分析，可以得出平?jīng)鍪谢竟卜崭鲉雾椫笜伺c綜合得分的相關(guān)性基本為低度相關(guān)和顯著相關(guān)，其影響力和驅(qū)動力由強到弱依次為文化醫(yī)療0.653、基礎(chǔ)設(shè)施0.602、社會保障0.478、科學教育0.389，人居環(huán)境0.347，而人居環(huán)境對基本公共服務發(fā)展呈弱相關(guān)性。

根據(jù)相關(guān)程度的高低，可以看出5 項評價內(nèi)容中文化醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施服務與基本公共服務綜合得分的相關(guān)系數(shù)比較高，社會保障、科學教育、人居環(huán)境相關(guān)系數(shù)比較低，說明文化醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施因子是平?jīng)鍪谢竟卜瞻l(fā)展最重要的推動因素，而社會保障、科學教育、人居環(huán)境對基本公共服務發(fā)展的推動力較小。這個結(jié)論可在一定程度上說明平?jīng)鍪性诨竟卜瞻l(fā)展方面比較關(guān)注醫(yī)療、文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對生活性基本公共服務的建設(shè)上有所欠缺，尤其是在教育、人居環(huán)境方面存在諸多不足。在加強基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域配置的同時，民生類、生活類基本公共服務同樣也是平?jīng)鍪刑岣呋竟卜瞻l(fā)展需要努力和加強的方面。

3 促進基本公共服務均等化的路徑探索

3.1 形成多元化、多層次的農(nóng)村社會保障體系

轉(zhuǎn)變政府職能，培育發(fā)展內(nèi)生動力。賦予縣級政府統(tǒng)籌省、市下達資金的權(quán)利，適當提高新增稅收縣級留存比例，適當降低縣級項目資金配套比例。在有效監(jiān)控風險的情況下，積極扶持縣（區(qū)）成立產(chǎn)業(yè)投資基金、擔保公司，有效激發(fā)縣級財政“造血”能力。

建立和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付政策。優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)，除必不可少的特殊支出外，大力壓減一般性開支和非公共性開支，正如基本公共服務分項發(fā)展指數(shù)得出，平?jīng)鍪懈黜椈竟卜詹町惓潭炔煌?，尤其在科學教育、社會保障、人居環(huán)境方面的差異性較為明顯。因此，未來平?jīng)鍪谢竟卜枕椖客度胄韪嗟叵蛭幕?、社會保障等公共領(lǐng)域傾斜，同時建設(shè)和提升區(qū)域間基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等設(shè)施。根據(jù)基本公共服務資源與人口配置得出的結(jié)論，應在推動全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，根據(jù)各類資源的分布情況，提高基本公共服務發(fā)展投入比例，將其投在最亟待改善的領(lǐng)域，解決投入失衡問題[8]。

3.2 發(fā)揮比較優(yōu)勢，打造縣域塊狀經(jīng)濟

在縣域?qū)用嫘纬扇珖踔寥蛴刑厣漠a(chǎn)業(yè)集群，培育“塊狀經(jīng)濟”。重視培育并深挖各縣（區(qū)）的比較優(yōu)勢。根據(jù)各縣（區(qū)）資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，精選一批地理區(qū)位和資源方面有優(yōu)勢的縣（區(qū)）為示范點，明確其主導產(chǎn)業(yè)和發(fā)展方面，重點扶持當?shù)貎?yōu)勢品牌產(chǎn)品，并深化開發(fā)產(chǎn)業(yè)，制定“一縣一策”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。根據(jù)縣域確定的主導產(chǎn)業(yè)，建成產(chǎn)業(yè)價值創(chuàng)新園區(qū)，逐步引導同類型、上下游和配套企業(yè)向園區(qū)聚集，形成一批地域化聚集、專業(yè)化分工、社會化協(xié)作的企業(yè)群和特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)[9]。

3.3 提高農(nóng)村公共服務資源利用效率

建立有效的農(nóng)民需求表達機制，增強公共服務的有效供給的長期性。要逐步擴大與村民的溝通與交流，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，根據(jù)農(nóng)民對農(nóng)村基本公共服務的重要性和滿意度，賦予基層更多裁量權(quán)，將急需的基本公共服務第一時間提供給公眾，特別是要充分調(diào)動農(nóng)民建設(shè)村級基本公共服務中心的積極性，從而實現(xiàn)公共服務和公共產(chǎn)品最優(yōu)供給。

完善村級設(shè)施的長效管理機制。在農(nóng)村公共設(shè)施建成后需重視管理，通過完善評價激勵機制，從而發(fā)揮設(shè)施應有的實效。取得良好效果的地區(qū)可以繼續(xù)加大投資力度，并給予獎勵。房屋閑置率較高的地區(qū)可以在實際調(diào)查后合并或搬遷，避免浪費公共資源。

構(gòu)建農(nóng)村公共服務共享機制。政府在供給農(nóng)村公共服務資源時，不僅要關(guān)注本區(qū)域的實際狀況，而且要綜合考慮相鄰的資源配置情形，構(gòu)建聯(lián)動機制，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源，合理配置，提高資源利用效率，避免重復建設(shè)浪費資源，從而降低公共服務供給成本。

3.4 健全政府管理機制

在完善公共財政體制時，推進基本公共服務均等化，健全政府基本公共服務供給與管理的機制。針對當前我國基本公共服務政府管理中存在的問題，健全政府供給與管理機制主要包括以下幾個方面。

3.4.1 建立完善各級政府基本公共服務均等化績效考核體系和問責機制

基本公共服務均等化績效考核體系和問責機制對政府推進基本公共服務均等化工作起著激勵和約束的作用。以基本公共服務均等化作為重要考核指標的政府績效考核體系，可以使財政分權(quán)體制下政府熱衷于經(jīng)濟建設(shè)的財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，緩解基本公共服務政府供給動力不足的問題。

3.4.2 建立完善基本公共服務均等化的多元供給機制

根據(jù)基本公共服務性質(zhì)的不同，引入市場機制和第三方的力量，對不同類型的基本公共服務采取不同的供給機制，形成政府、企業(yè)和非政府組織等多元的基本公共服務供給格局，提高資源配置效率。

3.4.3 完善基本公共服務決策過程的公眾參與機制

通過發(fā)展公眾偏好顯示技術(shù)和公眾參與機制，增強基本公共服務決策過程和供給的透明度和公開性，使基本公共服務供給滿足公眾需求，均衡供求結(jié)構(gòu)。