中共濟南市委黨校 陶傳寧

第十四個五年規(guī)劃提出，要夯實基層社會治理基礎(chǔ)，健全社區(qū)管理和服務(wù)機制，積極引導(dǎo)社會力量參與基層治理，構(gòu)建基層社會治理新格局。城鄉(xiāng)社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是社會的基本單元，黨的工作最堅實的支撐力量必然在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展最突出的問題和矛盾往往也落腳在基層。作為社會治理在基層的發(fā)力點和落腳點、落實社會治理實踐的平臺和載體，社區(qū)治理難題如何解題，社區(qū)治理難點如何破解，不僅有賴于相關(guān)體制機制的搭建和多方力量的有序參與，更有賴于基于治理事項和治理任務(wù)對社區(qū)進行的恰當(dāng)分類和精準(zhǔn)施策。

一、基層黨建工作與城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理

在各種類型的社區(qū)類別中，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)可以說是基層社會治理難題最集中、治理任務(wù)最繁重，同時也是最能檢驗治理成效的基本單元。依照國務(wù)院辦公廳2021年12月27日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》[1]，本文認為，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)是指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）集中的社區(qū)。

隨著社會主要矛盾的變化，人民生活需要的日益多樣化和對美好生活的強烈渴望，如何在推進基層治理的重心下移、資源下沉的政策形勢下，發(fā)揮黨組織在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理過程中的作用，不僅僅關(guān)系到基層社會治理的現(xiàn)代化、社會治理新格局的構(gòu)建，更是關(guān)系著黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)力組織力號召力、關(guān)系著黨的執(zhí)政根基。

基于老舊社區(qū)問題透視、老舊社區(qū)治理、老舊社區(qū)創(chuàng)新治理、老舊社區(qū)改造等方面的研究成果已不少。比如《城市老舊社區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理的探索—以北京市P街道為例》，重點介紹了該街道社區(qū)自治與共治相結(jié)合的創(chuàng)新實踐[2]；《訴求激發(fā)公共性：居民參與社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯—基于H市老舊小區(qū)電梯加裝案例的調(diào)查》一文，通過理論和案例分析得出：居民參與社區(qū)治理不足的根本原因是社區(qū)公共性的缺失，而社區(qū)公共性缺失的根本原因是居民在公共領(lǐng)域的訴求得不到滿足[3]；《社會力量參與老舊小區(qū)改造的社區(qū)治理體系建設(shè)》指出，引入社會力量，可以有效降低政府財政支出壓力，提高小區(qū)改造內(nèi)生動力，并有利于形成長效監(jiān)管模式[4]。這些卓有成效的研究，都為本文的論證提供了有力的理論和實證支撐。

二、城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理過程中的重點難點問題

從全國范圍來看，關(guān)于基層社會治理存在的主要問題，大多集中在三個方面：第一，基層黨建存在短板弱項。主要體現(xiàn)在組織建設(shè)薄弱、作用發(fā)揮不明顯，黨建與治理和服務(wù)存在不同程度的割裂，囿于自身劣勢，黨建本該發(fā)揮的引領(lǐng)作用也就大大欠缺。第二，群眾參與基層治理欠缺積極性主動性。部分地區(qū)受路徑依賴影響，慣有的行政思維、管理思維一直延續(xù)到最基層，這就使得行政管理和民主自治界限含混，甚至部分社區(qū)儼然變成純粹的上級機關(guān)的執(zhí)行部門，自我管理和服務(wù)的本義被削弱，群眾的主人翁意識、參與社區(qū)事務(wù)的積極性主動性疲軟，進而導(dǎo)致了治理成效過分依賴指令和資源人力投入，群眾參與感、滿足感、幸福感提升有限。第三，基層治理和服務(wù)水平呈現(xiàn)不平衡發(fā)展態(tài)勢。受經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響，新城與舊城之間、新建社區(qū)與老舊社區(qū)之間、市中社區(qū)與周邊社區(qū)之間、城市鄉(xiāng)村之間以及地區(qū)之間等存在著治理能力、水平、成效方面的較大差距。

單就城鎮(zhèn)老舊社區(qū)而言，其突出矛盾和問題主要體現(xiàn)在以下五個方面。

第一，停車難問題。這幾乎是大多數(shù)老舊社區(qū)目前最尖銳、最緊迫的問題。主要體現(xiàn)在停車位緊張甚至嚴重不足，停車需求高與車位供給低之間的矛盾。許多居民苦于沒有固定停車位，不得不與鄰里達成了關(guān)于小區(qū)僅有的幾處公共停車位“先占先得”的共識，而無法占得停車位的車主有的將車停在其他空地、人行道、小區(qū)出入口或者綠化帶，有的將車停在街道上的收費車位或者其他收費停車場，有的干脆直接停在帶有禁停標(biāo)志的道路、胡同兩旁，一些本就是單行道的停車路段被嚴重擠壓，往往導(dǎo)致“有進無出”。針對這一問題，雖然也涌現(xiàn)出了諸多解決之道，比如路邊臨時停車、共享車位、錯峰停車、周邊企事業(yè)單位內(nèi)部車位有償開放、立體停車場、地下停車場等等，在一定程度上緩解了一些社區(qū)停車難的問題，但尚有部分社區(qū)停車難的問題未徹底解決。比如一些社區(qū)由于周邊條件有限、其他停車模式費用高效率低、業(yè)主集體決策意見不一致、資金籌集難等原因，以上停車模式難以推進實施。

第二，消防隱患問題。停車難的問題，還衍生了消防通道被長期擠占擁堵，給小區(qū)籠罩的巨大安全隱患。首先，違規(guī)停車擠占消防通道?；谏衔姆治龅脑?，很多私家車選擇將車停在消防通道，這在沒有火宅的情況下往往看不出來問題的嚴重性，而一旦發(fā)生火災(zāi)，原本可以通過消防車及時撲滅的大火，卻由于車道被擠占地只能容納自行車和行人通行，社區(qū)遭受慘痛的人員和財產(chǎn)損失。其次，消防設(shè)施缺失、失修。一些老舊小區(qū)由于年代久遠，又缺乏專門的物業(yè)管理，本就沒有安裝標(biāo)準(zhǔn)的消防設(shè)施或者消防設(shè)施老化、陳舊、失效，無人監(jiān)管過問。最后，樓道內(nèi)亂堆亂放雜物。此外還有私建亂建現(xiàn)象、垃圾桶擺放混亂、垃圾房選址不合理等。

第三，電梯加裝問題。眾所周知，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造過程中，加裝電梯問題一直是最為難啃的“硬骨頭”之一。首先是費用問題。費用在各地有所差異，如果將安裝費、管線改造費、后期維護費計算在內(nèi)，基本都在二十萬元左右。而被改造小區(qū)往往樓層低、住戶少，而且住戶多為退休職工、老年人、困難群體和外來租戶，固定收入本來就偏低，個別獨居老人每月還有看病吃藥的固定支出，面對安裝電梯需分攤的費用，壓力就會過大。其次是低樓層住戶的權(quán)益保障問題。實事求是地講，電梯安裝主要是為高層尤其是三層以上住戶帶來便利，一二層住戶一般情況下不僅用不到電梯，還必然遭受安裝電梯和使用電梯過程中的“次生災(zāi)害”問題。比如，他們可能要時時忍受電梯運行的噪音、居民聚集的噪音、采光問題、建筑外觀問題，以及由此導(dǎo)致的房屋貶值問題和一些低層商鋪營業(yè)問題。這些直接涉及低層住戶切身利益的問題，顯然不可能通過簡單的少數(shù)服從多數(shù)投票表決來忽視和掩蓋。

第四，垃圾傾倒處理問題、物業(yè)缺失問題。物業(yè)服務(wù)企業(yè)缺失一直是部分老舊社區(qū)的老大難問題，甚至長達幾十年無法解決。一些老舊小區(qū)規(guī)模過小，物業(yè)公司考慮收益情況一般不會入駐，這就使得社區(qū)本身不得不投入資金用于基本設(shè)施的維護保養(yǎng)，但其他一些諸如下水道堵塞、墻面脫落、私搭亂建問題則長時間失管，小區(qū)呈現(xiàn)臟亂差狀態(tài)。一些老舊小區(qū)雖有物業(yè)公司入駐，但部分業(yè)主無按時繳納物業(yè)費的意識和習(xí)慣，或者認為物業(yè)費過高而拖欠物業(yè)費，再加上外來租戶過多收繳困難和房屋空置率高，以及很多設(shè)施長期失修，重新配置和維護成本高，人力、資源、資金缺口大，利潤產(chǎn)出慢和利潤率低等等原因，也使得物業(yè)企業(yè)本能拒絕，即使有企業(yè)入駐也大多難以為繼而被迫撤出。

第五，居民參與度低問題?；凇敖∪h組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系”的目標(biāo)要求，居民主動參與、積極參與到實現(xiàn)自治，是提升城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理效能的關(guān)鍵一步。然而現(xiàn)實是，老舊社區(qū)的居民參與度一直不理想。一些居民對于社區(qū)重要事務(wù)或重要決策，甚至直接關(guān)系到切身利益的事項，也表現(xiàn)出漠不關(guān)心的態(tài)度。部分原因是許多居民彼此較為陌生，平時或許只有點頭之交，對社區(qū)大家庭缺乏認同感，部分原因是因為已經(jīng)對解決共同事務(wù)失去了信心。

此外還有業(yè)主利益需求提升、訴求多樣、分歧較大，居住人員構(gòu)成復(fù)雜、不穩(wěn)定，外來人員流動性強，社區(qū)工作人員能力不匹配、負擔(dān)重、休息不足、待遇差、晉升空間狹窄，物業(yè)服務(wù)水平低、不作為、管理混亂，業(yè)委會組建難，社區(qū)承擔(dān)行政事務(wù)過多、行政化傾向明顯，自治功能弱化，辦公場所運轉(zhuǎn)困難，治安隱患嚴重，噪音擾民，整體改造難度大，經(jīng)費缺失等問題。

以上問題有些是全國多數(shù)社區(qū)的共性問題，有些則是城鎮(zhèn)老舊社區(qū)獨有的或者表現(xiàn)得更加嚴重、時間跨度更大的。這些問題的出現(xiàn)，既有歷史原因，也有現(xiàn)實原因；既有人的理念意識問題，也涉及大環(huán)境問題；既有體制機制急需完善提升的原因，也有制度約定未落實落地的原因。

三、發(fā)揮黨建在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理過程中的引領(lǐng)作用

問題的形成不是一朝一夕的，解決起來也就注定了不可能一蹴而就。我們也不可能寄希望于歸納分析所有問題，然后從中找出根源性因素來一次性解決，只能是就問題提出針對性的解決方案，并且尤其注重在論證決策和實施過程中著眼長遠、著眼全局，避免出現(xiàn)類似汽車保有量與已建車位數(shù)量相差懸殊而導(dǎo)致的補課問題。本文僅就黨建如何發(fā)揮好城鎮(zhèn)老舊社區(qū)治理過程中的引領(lǐng)作用這一方面，嘗試做一些概括性分析。

（一）明確黨建在居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司協(xié)作機制中的作用

從問題角度來說，居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司作為社區(qū)的共同存在，必然在權(quán)力職責(zé)定位、業(yè)務(wù)分工和利益實現(xiàn)方面存在一定分歧甚至明顯矛盾。三者之間的博弈過程往往大大影響著社區(qū)多方力量整合效能的發(fā)揮。老舊社區(qū)不同于其他社區(qū)的一大特點就是社區(qū)治理更依賴居委會相關(guān)工作人員的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識。基于此，老舊社區(qū)的常態(tài)化治理，就需要在內(nèi)部建立常態(tài)化治理機制，這就要科學(xué)有效地協(xié)調(diào)居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)“三駕馬車”之間的運轉(zhuǎn)關(guān)系。因此，首先要重視黨建引領(lǐng)在社區(qū)治理中的地位作用。組織部門應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任，部署黨建引領(lǐng)老舊社區(qū)治理等各方面的工作，牽頭各相關(guān)部門參與指導(dǎo)。其次，在業(yè)委會成立和換屆等各項工作的環(huán)節(jié)，相關(guān)單位部門既要切實履職盡責(zé)，依照法律法規(guī)規(guī)范推薦程序、選舉程序、公示程序，又不能越界干預(yù)，確保真正選出有能力有水平、又符合居民真實意愿和秉持為民服務(wù)意識的人員?！皹I(yè)委會作為基層群眾自治組織，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織在業(yè)委會活動中的作用，全面落實對業(yè)委會的指導(dǎo)監(jiān)督管理[5]。”最后，物業(yè)公司要認清自己的市場定位，重視和規(guī)范自身黨建和業(yè)務(wù)融合升效工作。

（二）進一步重視團結(jié)和匯聚共治力量

毫無疑問，治理這一概念本身就包含著多方參與、群體共治的意蘊。雖然有領(lǐng)導(dǎo)、有主導(dǎo)，有骨干力量、有參與各方，但歸結(jié)起來是一個共同發(fā)力的過程。其中起主要作用的并不必然排斥其他主體方的參與，更不能將其他主體方的積極作用劃入可有可無的境地。這一點，在問題多重、薄弱環(huán)節(jié)纏繞的老舊社區(qū)治理中尤其明顯。因此，老舊社區(qū)的治理應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)性多元的，這不僅體現(xiàn)在參與主體的多元，包括社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)主大會、業(yè)委會、物業(yè)公司、業(yè)主、租戶、黨員、志愿者、網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、社會組織、駐區(qū)單位等等，還表現(xiàn)在各級各部門黨組織調(diào)動資源力量參與老舊社區(qū)治理中的多元，而后者在其中起著巨大的協(xié)調(diào)和組織作用。資源整合的實現(xiàn)，有賴于發(fā)揮黨組織的力量，推動區(qū)域化黨建的快速實現(xiàn)。只有積極做好各級各層次的體制機制的完善工作，重點以規(guī)范化、制度化的模式推動各級黨組織整合資源力量，發(fā)揮聯(lián)動效果。只有如此，才能緩解街道和社區(qū)單位面對老舊社區(qū)治理所承擔(dān)的壓力。所以，要盡快建立各層級的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，內(nèi)含權(quán)力清單、任務(wù)清單、責(zé)任清單、監(jiān)督清單等，探索建立各層級、各單位、各部門參與社區(qū)治理效果評價體系和績效考核體系。

（三）重點做好駐區(qū)單位參與老舊社區(qū)治理工作

駐區(qū)單位是社區(qū)治理諸多力量的重要一支。駐區(qū)單位如何更加積極、更加穩(wěn)妥地投入到社區(qū)治理過程中，不僅直接關(guān)系到社區(qū)本身治理水平，更是關(guān)系到駐區(qū)單位尤其是各類企業(yè)經(jīng)營發(fā)展環(huán)境的改善。社區(qū)也要認識到，只有各駐區(qū)單位發(fā)展得好，力量和資源富余，才能有更大的精力和能力貢獻當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)?！肮步ɑパa能不能開展得起來，關(guān)鍵是能否找準(zhǔn)利益結(jié)合點、提高利益關(guān)聯(lián)度，使街道社區(qū)、駐區(qū)單位在相互受益、共同發(fā)展中增強共建互助的內(nèi)在動力，增強共建互補的成效[6]。”因此，要重點瞄準(zhǔn)這一共建共享的契合點，多從利益共同體的角度正態(tài)度、謀思路，積極引導(dǎo)鼓勵駐區(qū)單位尤其是重點企業(yè)參與治理。也就是說，硬性指派任務(wù)的做法會大大消弭其積極性，還削弱了作為治理主體的參與感。這就需要街道和社區(qū)要強化與駐區(qū)單位的日常交流，視其需要提供方便，尤其注重在法律框架內(nèi)為其營造良好的服務(wù)環(huán)境，營造公平的、一視同仁的競爭環(huán)境。

（四）更加注重大數(shù)據(jù)在落地見效方面的優(yōu)勢

疫情防控工作進一步凸顯了大數(shù)據(jù)在社區(qū)治理工作中的重大作用。大數(shù)據(jù)平臺建立的過程，需要將社區(qū)居民、地域、事項等納入平臺管理，將社區(qū)各類信息數(shù)據(jù)集成到平臺，實現(xiàn)一平臺全匯集。這不僅能夠大大降低人力成本、工作成本，還能提升問題發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)度、問題解決的高效化，提升工作效率。然而，平臺的建立本身不是目的，平臺作用的發(fā)揮如何與治理工作的落實關(guān)聯(lián)起來，避免淪為“更復(fù)雜的工作或監(jiān)測程序，致使基層產(chǎn)生更多的治理內(nèi)耗[7]”，才是真正考驗社區(qū)治理者的關(guān)鍵點。也就是說，街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用、社區(qū)整體推進作用、網(wǎng)格落地落實作用的發(fā)揮，如何從體制機制層面向治理實踐層面轉(zhuǎn)化，如何從虛擬的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為肉眼可見的社區(qū)治理局面，才是一個社區(qū)治理向好轉(zhuǎn)變的真實體現(xiàn)。大數(shù)據(jù)平臺能夠完成數(shù)據(jù)統(tǒng)計和信息搜集工作，但更重要的是平臺普及和下沉、所涉民生問題解決、制度落實和治理成效提升工作，則需要實打?qū)嵉娜肆唾Y源傾斜。平臺可以對社區(qū)可視范圍的各類問題，包括樓道雜物堆積、電動車違規(guī)上樓、垃圾亂丟亂放、不文明養(yǎng)寵物等行為進行精確定位，但如何推動此一類老大難問題的解決，則非數(shù)據(jù)平臺本身可及。因此，各治理參與方學(xué)用善用大數(shù)據(jù)力量，體現(xiàn)在傾聽民意、征詢民意、匯集民意，更體現(xiàn)在反映民意、回應(yīng)需求和監(jiān)督反饋等過程中發(fā)揮平臺的獨特作用。