西北政法大學(xué) 葉又瑗

一、引言

“君子之言，信而有征”。誠(chéng)信是中華傳統(tǒng)文化歷經(jīng)五千年風(fēng)云變化后的道德沉淀，也是自古以來(lái)社會(huì)秩序和國(guó)家治理的基石。信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，我國(guó)社會(huì)信用萌芽于20世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立的背景之下，長(zhǎng)期以來(lái)主要著眼于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)信用制度。2014年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），作為我國(guó)首部國(guó)家層面的社會(huì)信用體系建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，《綱要》指明了建設(shè)的方向、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵舉措。各省市也相繼出臺(tái)多項(xiàng)舉措推進(jìn)社會(huì)信用建設(shè)，個(gè)人信用積分便是在此背景下各地方政府的實(shí)踐探索。目前，全國(guó)已有48個(gè)城市推出或即將推出個(gè)人信用積分，應(yīng)用場(chǎng)景也不斷擴(kuò)大，基本涵蓋至民生的各個(gè)領(lǐng)域。個(gè)人信用積分固然有利于增強(qiáng)社會(huì)成員的誠(chéng)信意識(shí)，加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)，但是該項(xiàng)制度也難逃諸多爭(zhēng)議，如濫用信用之嫌、是否侵犯公民隱私等，這些都是探究該項(xiàng)制度合法性和合理性亟須解決的問(wèn)題。

二、個(gè)人信用積分概述

（一）誠(chéng)信積分與信用積分之辨

在理論和實(shí)踐中，兩者發(fā)生混用的情形并不少見(jiàn)，但兩者無(wú)論是在內(nèi)涵還是懲戒機(jī)制等方面都不盡相同。首先，誠(chéng)信屬于道德范疇?！掇o?！分嘘P(guān)于信用一詞的解釋則包括三類(lèi)：指以誠(chéng)信任用人；遵守諾言，實(shí)踐成約；以償還為條件的價(jià)值運(yùn)動(dòng)的特殊形式，多產(chǎn)生于貨幣借貸和商品交易的賒銷(xiāo)或預(yù)付之中。通常所說(shuō)的“信用”包含諸多范疇，主要是經(jīng)濟(jì)層面和道德層面。其次，誠(chéng)信往往是通過(guò)內(nèi)在的道德約束和外在的聲譽(yù)約束。而信用則不僅依靠道德譴責(zé)，更依賴于外在的經(jīng)濟(jì)制裁和法律規(guī)范。從規(guī)范層面看，在襄陽(yáng)、麗水等城市試行的個(gè)人信用積分管理辦法中規(guī)定，個(gè)人信用信息包括個(gè)人基礎(chǔ)信息和個(gè)人公共信用信息，其中后者囊括了自然人社會(huì)公德、身份特質(zhì)、履約行為（能力）、經(jīng)濟(jì)行為、遵紀(jì)守法五大要素的守信和失信信息?！冻Ｖ菔袀€(gè)人誠(chéng)信分管理辦法（試行）》征求意見(jiàn)稿中，個(gè)人誠(chéng)信分由基礎(chǔ)分和信用積分組成，包括個(gè)人在商務(wù)交易、合同履約、金融借貸、合資合作等社會(huì)活動(dòng)中產(chǎn)生的信用信息。不論在前述冠以“個(gè)人誠(chéng)信積分”還是“個(gè)人信用積分”的城市中，其相關(guān)規(guī)定中關(guān)于此類(lèi)制度的信息組成實(shí)質(zhì)上都涵蓋了道德和經(jīng)濟(jì)屬性的內(nèi)容，涉及職業(yè)、經(jīng)濟(jì)、行政、司法和社會(huì)生活的各個(gè)方面，故此類(lèi)制度稱(chēng)作“個(gè)人信用積分”為宜。

（二）個(gè)人信用積分的運(yùn)行機(jī)理

借助行政過(guò)程論研究下的階段性構(gòu)造分析，個(gè)人信用積分的運(yùn)行是一種新型的復(fù)合型行政活動(dòng)方式，其運(yùn)行過(guò)程包括四個(gè)階段，即個(gè)人信用信息的歸集、積分的計(jì)算、公布和應(yīng)用。

個(gè)人信用信息的歸集是該項(xiàng)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，在信息歸集過(guò)程中主要涉及信息提供者、信息歸集者和信息主體三方。信息歸集主要通過(guò)現(xiàn)有的政務(wù)信息共享平臺(tái)，將有關(guān)政府職能部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、公共事業(yè)單位以及受政府委托具有管理職能的行業(yè)組織在依法履行職責(zé)、提供服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生或者獲得的與個(gè)人信用信息有關(guān)的資源，直接對(duì)接信用平臺(tái)。同時(shí)，建立定期報(bào)送機(jī)制，將未能通過(guò)前述途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)接的信息進(jìn)行歸集。此外，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等依法依約提供個(gè)人信用信息的社會(huì)組織可以在告知并取得信用主體的同意后，記錄在自身業(yè)務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的個(gè)人信用信息，通過(guò)簽訂共享協(xié)議等形式向信用平臺(tái)提供信息。信用主體則可以通過(guò)自主申報(bào)等方式授權(quán)信息平臺(tái)對(duì)相關(guān)信用信息進(jìn)行歸集。

個(gè)人信用評(píng)價(jià)以分值和等級(jí)的形式體現(xiàn)，分值的計(jì)算是該項(xiàng)制度運(yùn)行的核心。行政信用評(píng)級(jí)本質(zhì)上并無(wú)授益或負(fù)擔(dān)屬性，但評(píng)級(jí)結(jié)果對(duì)信用主體的聲譽(yù)、資格產(chǎn)生重大影響[1]。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、算法自動(dòng)化決策系統(tǒng)等技術(shù)，可將傳統(tǒng)的信用信息與個(gè)人的線下信息、網(wǎng)絡(luò)中爬取的數(shù)千數(shù)據(jù)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，形成所謂的“大數(shù)據(jù)信用評(píng)分”[2]。根據(jù)評(píng)分模型綜合計(jì)算后得出最終的個(gè)人信用積分和等級(jí)，且根據(jù)實(shí)時(shí)歸集的數(shù)據(jù)自動(dòng)計(jì)算生成并定期更新。同時(shí)，信用主體在“用信”后產(chǎn)生的記錄和反饋亦會(huì)通過(guò)信息管理平臺(tái)歸集回流進(jìn)入評(píng)分模型。不同分?jǐn)?shù)段的信用分和信用等級(jí)極為直觀地展現(xiàn)了信用主體的“個(gè)人信用畫(huà)像”。

經(jīng)計(jì)算得出的信用積分和等級(jí)需要以一定的方式對(duì)外公開(kāi)才能產(chǎn)生法律效果，主要包括向特定主體公布以及向不特定的社會(huì)公眾公布。前者對(duì)象中的信息主體或其授權(quán)的主體可以通過(guò)特定的App、公眾號(hào)平臺(tái)或者當(dāng)?shù)氐男庞镁W(wǎng)站等免費(fèi)自助查詢個(gè)人的信用積分。后者主要是基于樹(shù)立信用典型或反面的目的而向社會(huì)公眾公布，如日照市就將近期查處的多名因酒駕而導(dǎo)致個(gè)人信用減分的人員名單予以公示。

個(gè)人信用積分最終要轉(zhuǎn)化為實(shí)際的應(yīng)用。個(gè)人信用積分的應(yīng)用場(chǎng)景廣泛，幾乎涵蓋民生各領(lǐng)域。信用優(yōu)秀的個(gè)人在獲得公共資源、行政和金融等服務(wù)時(shí)能夠享受一定的便利或優(yōu)惠。信用較差的個(gè)人，對(duì)其加強(qiáng)信用風(fēng)險(xiǎn)提示，不予以激勵(lì)。積分應(yīng)用與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、公共服務(wù)和社會(huì)治理形成有機(jī)結(jié)合，對(duì)調(diào)動(dòng)信用主體守信積極性、提高社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)有重要意義。

（三）個(gè)人信用積分的特征

目前，國(guó)內(nèi)個(gè)人信用的評(píng)價(jià)主要來(lái)源于中國(guó)人民銀行征信中心、商業(yè)信用評(píng)分機(jī)構(gòu)和地方政府信用管理部門(mén)。本文所探討的城市個(gè)人信用積分與前兩者在信用主體范圍、信息歸集方式、信息內(nèi)容側(cè)重、應(yīng)用領(lǐng)域等方面都有所不同，主要呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)。

1.公益優(yōu)先、以守信激勵(lì)為原則

建立央行個(gè)人征信系統(tǒng)有利于防范和化解個(gè)人信貸風(fēng)險(xiǎn)，降低銀行信貸經(jīng)營(yíng)成本，其目的在于規(guī)范金融秩序和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。商業(yè)信用評(píng)分是為緩解買(mǎi)賣(mài)雙方在交易時(shí)所存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，以該評(píng)分作為交易擔(dān)保，保障網(wǎng)絡(luò)交易環(huán)境的安全性。而個(gè)人信用積分不局限于上述金融或網(wǎng)絡(luò)交易場(chǎng)景，它作為一種社會(huì)治理的手段，以營(yíng)造守信的社會(huì)氛圍為目的、以正向激勵(lì)為導(dǎo)向，故其應(yīng)用的重點(diǎn)在于激勵(lì)守信市民，不能作為自然人失信懲戒的依據(jù)，更不能以此限制自然人依法享有的權(quán)利。

However, PANCREOX, which randomized 108 patients to oxaliplatin and 5-FU, the FOLFOX6m schedule, or 5-FU plus leucovorin, demonstrated a detrimental effect of FOLFOX6m on both OS and quality of life (median OS 6.1 mo vs 9.9 mo, P = 0.02), although the high OS in the 5-FU arm appears disputable[21].

2.信用主體具有地域性

央行征信系統(tǒng)針對(duì)在銀行或持牌消費(fèi)金融公司有信用卡或貸款審批等行為的自然人。商業(yè)信用評(píng)分機(jī)構(gòu)在取得用戶授權(quán)后，可對(duì)用戶的信用信息進(jìn)行收集和處理。相較之下，城市個(gè)人信用信息主體是該市行政區(qū)域內(nèi)的自然人，該自然人一般包括該行政區(qū)域內(nèi)的常住戶籍人員和居住滿一定年限的非戶籍人員，具有明顯的地域性。

3.信息內(nèi)容以公法領(lǐng)域?yàn)橹?/p>

個(gè)人信用評(píng)價(jià)制度具有私法與公法雙重面向，其中私法面向主要包括個(gè)人金融信用以及個(gè)人金融信用之外的其他經(jīng)濟(jì)信用兩個(gè)維度；公法面向主要包括個(gè)人職業(yè)信用、個(gè)人社會(huì)信用和個(gè)人綜合信用三個(gè)維度[3]。央行征信數(shù)據(jù)主要來(lái)源于銀行和傳統(tǒng)持牌金融機(jī)構(gòu)，包括擔(dān)保公司、融資租賃公司、小額貸款公司和其他金融服務(wù)公司，因此其僅記錄金融相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。以各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為代表的商業(yè)信用評(píng)分機(jī)構(gòu)的個(gè)人信用信息主要來(lái)源于用戶使用其平臺(tái)或關(guān)聯(lián)交易方的消費(fèi)行為記錄，以及用戶自主提交的各類(lèi)認(rèn)證信息。此類(lèi)信息主要反映了平臺(tái)用戶的履約能力。城市個(gè)人信用信息涵蓋的內(nèi)容主要涉及社公德、行政獎(jiǎng)懲、職業(yè)道德以及公共事業(yè)費(fèi)用的履約情況等。前兩者所涉及的個(gè)人信用信息評(píng)價(jià)制度主要為私法領(lǐng)域，而城市個(gè)人信用信息則以公法面向?yàn)橹?，?cè)重公共服務(wù)和公益普惠方面，真實(shí)反映市民在城市生活中的信用狀況。

三、城市個(gè)人信用積分的實(shí)踐與反思

（一）城市個(gè)人信用積分的爭(zhēng)議與反思

1.警惕信用積分的泛化與濫用

在個(gè)人信用積分的實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，也暴露出失信與違法界限不明、失信與道德界限不明的問(wèn)題，面臨泛化和濫用的法律危機(jī)。城市個(gè)人信用積分是一種政府對(duì)公民個(gè)人的信用狀況打分并且進(jìn)行信用背書(shū)的行為，將傳統(tǒng)信用評(píng)價(jià)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)生活的各方面，是否存在政府權(quán)力越位和對(duì)公民民事權(quán)利的侵犯值得思考。在廣泛應(yīng)用個(gè)人信用積分的融資借貸、政府采購(gòu)和招投標(biāo)等領(lǐng)域，個(gè)人信用本身被視作一種交易資本，這些行為與信用具有緊密聯(lián)系。但是各地還將個(gè)人信用推廣至就業(yè)、教育、就醫(yī)等公共服務(wù)領(lǐng)域甚至是婚戀交友等私人領(lǐng)域，忽視個(gè)人信用與應(yīng)用場(chǎng)景的合理關(guān)聯(lián)性可能會(huì)在一定程度上對(duì)公民的平等權(quán)造成限制。此前浙江省擬用個(gè)人信用約束頻繁惡意跳槽現(xiàn)象，引發(fā)各界質(zhì)疑，其中“惡意”帶有明顯的主觀色彩，難以客觀界定，而且該行為本身是否屬于信用體系的衡量范疇值得商榷。類(lèi)似的爭(zhēng)議還有部分城市將無(wú)償獻(xiàn)血等公益慈善信息納入個(gè)人信用積分系統(tǒng)，作為激勵(lì)機(jī)制來(lái)促進(jìn)相關(guān)工作的開(kāi)展。

2.“算法黑箱”影響透明度與公平性

3.信息利用與個(gè)人隱私和信息保護(hù)的沖突

目前學(xué)界對(duì)“信用”的內(nèi)涵與邊界尚未形成定論，在各地陸續(xù)出臺(tái)的規(guī)范性文件中對(duì)個(gè)人信用信息范疇的界定也不盡相同。但大多采用列舉式與兜底條款相結(jié)合的形式，開(kāi)放性的兜底條款面臨評(píng)分主體行使自由裁量權(quán)導(dǎo)致信息邊界的外延不斷擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)，增加了隱私信息等其他個(gè)人信息被納入信用信息的風(fēng)險(xiǎn)，而這些信息并非識(shí)別信用主體身份之必須，更無(wú)法反映信用主體的信用狀況。襄陽(yáng)、南陽(yáng)和宿遷等市在出臺(tái)的相關(guān)管理辦法中將個(gè)人的學(xué)歷、婚姻狀況和家庭住址等信息均納入個(gè)人信用信息的基礎(chǔ)信息范圍，即便此類(lèi)信息不參加積分計(jì)算體系，但在信息歸集和處理過(guò)程中也存在侵害個(gè)人隱私的風(fēng)險(xiǎn)。

四、城市個(gè)人信用積分的法律規(guī)制與完善路徑

（一）嚴(yán)控信息的歸集范圍

社會(huì)信用體系的擴(kuò)大，在傳統(tǒng)的狹義信用信息基礎(chǔ)上構(gòu)建出了具有我國(guó)特色的廣義信用信息理論，信用信息的價(jià)值內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，實(shí)踐早已走在了理論之前。信息歸集是信息處理和應(yīng)用的入口，過(guò)于寬泛的歸集范圍勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致應(yīng)用場(chǎng)景的越界，實(shí)踐中有必要通過(guò)歸集信息目錄化管理來(lái)把控信息歸集的范圍。

何種個(gè)人信用信息屬于歸集范圍是理論和實(shí)踐都面臨的難題，在地方實(shí)踐中也反饋出信息歸集過(guò)多的情況。在編制個(gè)人信用信息歸集目錄時(shí)應(yīng)限于實(shí)現(xiàn)處理目的所必要的最小范圍，不得過(guò)度收集個(gè)人信息，并且采取對(duì)個(gè)人權(quán)益影響最小的方式，此即最小必要原則。遵循此原則，信息目錄的編制至少應(yīng)當(dāng)包含信息類(lèi)別、信息項(xiàng)、責(zé)任單位、歸集方式、更新及保留時(shí)限等。同時(shí)，應(yīng)該基于特定、明確且合理的目的歸集信息，這個(gè)目的不能是抽象概括的“為了褒揚(yáng)誠(chéng)信、懲戒失信”，否則一些不確定的法律概念將導(dǎo)致信息歸集泛化。嚴(yán)格編制信息歸集目錄并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，將會(huì)在一定程度上壓縮現(xiàn)有的歸集范圍，將一些難以符合目的限制原則和最小必要原則的信息剔除，從而進(jìn)一步達(dá)到避免信用積分濫用的效果。

（二）完善算法信用的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制

算法技術(shù)本身具有天然的不透明屬性，對(duì)算法權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督需要從算法公開(kāi)與解釋、算法參與等方面入手。目前，算法公開(kāi)仍是回應(yīng)“算法黑箱問(wèn)題”的有效和恰當(dāng)方式。在個(gè)人信用積分領(lǐng)域，政府作為自動(dòng)化決策的實(shí)際使用者應(yīng)當(dāng)向公眾披露基礎(chǔ)參數(shù)及權(quán)重與源代碼，并且對(duì)其運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行通俗解釋。當(dāng)然解釋的范圍以必要、合理為原則，對(duì)涉及個(gè)人隱私的披露和解釋?xiě)?yīng)當(dāng)根據(jù)信用主體的申請(qǐng)?jiān)谙薅ǚ秶鷥?nèi)做出。透明化的算法治理也勢(shì)必需要公眾的參與，建立線上和線下的公開(kāi)渠道和反饋平臺(tái)，引入聽(tīng)證制度、吸收專(zhuān)家以及市場(chǎng)化的信用機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，提高算法信用治理在公眾中的知曉度。

算法行政與傳統(tǒng)行政的主體結(jié)構(gòu)有所不同，傳統(tǒng)行政中的行政責(zé)任由相應(yīng)的行政組織承擔(dān)，再由行政組織向內(nèi)部公務(wù)人員追責(zé)。但在算法行政中，這種結(jié)構(gòu)因?yàn)樗惴ㄔO(shè)計(jì)者及算法系統(tǒng)本身的加入而發(fā)生變化。在地方個(gè)人信用評(píng)價(jià)中，絕大部分是由政府部門(mén)外包的公司提供算法開(kāi)發(fā)及運(yùn)維支持，若依賴算法得出的信用積分有誤，導(dǎo)致信用主體權(quán)益受損時(shí)，需要區(qū)分外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任。在外部關(guān)系上，相對(duì)人自然是向行政機(jī)關(guān)追責(zé)；在內(nèi)部關(guān)系上，若是由于算法本身在設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在故意或重大失誤，則由行政機(jī)關(guān)依照雙方之間的行政協(xié)議進(jìn)行追責(zé)，同時(shí)若行政機(jī)關(guān)對(duì)此存在疏于審查和管理的過(guò)失，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。至于判斷相對(duì)人的損失是否系算法系統(tǒng)的失誤造成，以及算法系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)者是否存在故意或重大過(guò)失，介于相對(duì)人大多為缺乏相關(guān)算法知識(shí)的非專(zhuān)業(yè)人士，其判定更多依賴于權(quán)威中立的第三方。

五、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代背景下，社會(huì)信用體系建設(shè)是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的集中體現(xiàn)，其不僅需要道德的教化，也需要法治的保障。近年來(lái)，各地都陸續(xù)推出個(gè)人信用積分制度，作為社會(huì)信用體系建設(shè)的有益嘗試，在給市民帶來(lái)種種便利的同時(shí)也備受爭(zhēng)議。面對(duì)已經(jīng)引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，本文從規(guī)范信息歸集范圍、完善算法信用的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制和信用主體權(quán)利救濟(jì)展開(kāi)進(jìn)一步討論并提出建議，以期能推動(dòng)個(gè)人信用積分在法治框架內(nèi)充分發(fā)揮積極作用。誠(chéng)然，在信息歸集、應(yīng)用和算法公開(kāi)中如何更好地權(quán)衡信息利用與其他利益之間的關(guān)系，以及建構(gòu)信用修復(fù)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)則等仍需進(jìn)一步探討。