武漢市氣象局 賈晉杰

一直以來(lái)，社會(huì)對(duì)氣象部門業(yè)涉行政司法案件問(wèn)題鮮有關(guān)注，法學(xué)界對(duì)于對(duì)氣象類行政司法案件的研究也基本處于空白的狀態(tài)，氣象部門對(duì)涉司法案件的風(fēng)險(xiǎn)也未給予相應(yīng)的重視，有必要對(duì)我國(guó)氣象部門的行政司法案件進(jìn)行研究，探討減少氣象部門在氣象行政執(zhí)法活動(dòng)中所引發(fā)的司法風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)之策。

一、我國(guó)氣象部門的職能

（一）氣象部門的主體特性

根據(jù)《氣象法》第5條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)的氣象工作。地方各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)在上級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的氣象工作。”氣象部門接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)組織法的有關(guān)規(guī)定，氣象主管機(jī)構(gòu)為履行部分社會(huì)管理職能的事業(yè)單位，因而氣象部門在性質(zhì)上屬于事業(yè)單位。氣象部門乃是根據(jù)氣象法授權(quán)履行社會(huì)管理職能，是法律授權(quán)執(zhí)法主體。因此，氣象部門設(shè)至縣級(jí)，相應(yīng)的行政執(zhí)法主體也為縣級(jí)以上氣象主管部門。

氣象行政執(zhí)法，指的是氣象行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政管理活動(dòng)中，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。氣象行政執(zhí)法工作作為氣象行政管理工作之重要組成部分，同時(shí)也是我國(guó)《氣象法》所賦予我國(guó)各級(jí)氣象部門的法定社會(huì)管理職能。

（二）氣象部門的主要職能及執(zhí)法方式、種類

根據(jù)《氣象法》第2-6章的規(guī)定，氣象部門的主要職能體現(xiàn)為如下五個(gè)方面：（1）氣象設(shè)施的建設(shè)與管理職能；（2）氣象探測(cè)職能；（3）氣象預(yù)報(bào)與災(zāi)害性天氣警報(bào)職能；（4）氣候?yàn)?zāi)害防御職能；（5）氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)職能。氣象部門雖然不是法定執(zhí)法主體，是事業(yè)單位，但是也具有社會(huì)管理職能。氣象部門的執(zhí)法方式主要為：縣級(jí)氣象部門主要通過(guò)請(qǐng)示、通知、發(fā)函等方式進(jìn)行政執(zhí)法工作，市級(jí)氣象部門則主要通過(guò)發(fā)函、匯報(bào)、立案調(diào)查、聯(lián)合檢查、行政處罰等各種方式進(jìn)行執(zhí)法①。氣象行政執(zhí)法的種類主要包括了如下內(nèi)容：（1）氣象行政檢查；（2）氣象行政許可；（3）氣象行政命令；（4）氣象行政處罰；（5）氣象行政強(qiáng)制執(zhí)行；（6）其他氣象行政執(zhí)法行為。

二、氣象部門的行政司法案件類型

（一）行政訴訟案件

氣象部門具有諸多行政職能，包括防雷行政執(zhí)法、氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)、審批升放無(wú)人駕駛系留氣球活動(dòng)及單位資質(zhì)認(rèn)定等工作，因而應(yīng)氣象部門引發(fā)的行政訴訟較為常見(jiàn)，其中以氣象部門在雷電防護(hù)、檢測(cè)等方面的行政執(zhí)法活動(dòng)引發(fā)的行政案件較多。主要包括：（1）超出防雷檢測(cè)資質(zhì)被行政處罰引發(fā)的行政訴訟案件。如在“浙江科安檢測(cè)有限公司、杭州市余杭區(qū)氣象局、杭州富順加油站有限公司行政處罰二審行政案”中，浙江科安公司對(duì)余杭區(qū)氣象局作出的（余）氣罰［2018］001號(hào)行政處罰決定不服，向法院提出訴訟請(qǐng)求撤銷該行政處罰決定，該案件一審、二審皆裁判駁回其訴訟請(qǐng)求②。（2）不具備防雷裝置檢測(cè)資質(zhì)行政處罰引發(fā)的行政訴訟案件。如在“福建信誠(chéng)檢測(cè)技術(shù)服務(wù)有限公司被處罰一案”中，福建信誠(chéng)檢測(cè)技術(shù)服務(wù)有限公司（下簡(jiǎn)稱“信誠(chéng)公司”）因其被漳州市氣象局在監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)了無(wú)資質(zhì)開(kāi)展防雷裝置安全檢測(cè)，被氣象局作出了（漳）氣（處）罰字［2016］2號(hào)行政處罰決定書，對(duì)該公司處以警告并處50000元人民幣罰款，信誠(chéng)公司不服，向薌城區(qū)人民法院提起了行政訴訟，最終法院作出了駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決。

（二）行政公益訴訟案件

除了執(zhí)法活動(dòng)引發(fā)的行政訴訟外，近年來(lái)也出現(xiàn)了針對(duì)氣象部門的行政公益訴訟案件。如行政公益訴訟訴前程序。氣象部門的氣象執(zhí)法工作受到檢察部門的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)就氣象部門的執(zhí)法工作提起行政公益訴訟。在“浙江省衢州市衢江區(qū)人民檢察院督促整治自備儲(chǔ)油加油設(shè)施安全隱患行政公益訴訟案”中，2019年，常山縣人民檢察院通過(guò)工作平臺(tái)發(fā)現(xiàn)了其轄區(qū)礦業(yè)公司存在未按照要求設(shè)置自備柴油儲(chǔ)罐、柴油泄漏、未按要求設(shè)置雷電防護(hù)裝置等嚴(yán)重安全隱患，通過(guò)厘清其中各個(gè)部門職責(zé)，常山縣人民檢察院向縣氣象局、住建局等部門發(fā)出了督促依法積極全面履行職責(zé)的檢察建議③。作為行政訴訟的訴前程序，該案件被最高檢和應(yīng)急管理部列入“安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例”。

（三）強(qiáng)制執(zhí)行案件

氣象行政處罰必然會(huì)涉及行政處罰的執(zhí)行問(wèn)題，氣象部門并非法定的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，必須委托具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)予以執(zhí)行。因而執(zhí)行案件也是氣象部門所面臨的司法風(fēng)險(xiǎn)之一，氣象行政處罰案件進(jìn)入到執(zhí)行程序，不僅降低了氣象執(zhí)法工作的社會(huì)效果，也使得氣象執(zhí)法的公信力大打折扣，增加氣象部門訴累。如，在丹東市司法局所發(fā)布的典型案件中，某房地產(chǎn)公司在開(kāi)發(fā)小區(qū)過(guò)程中，因未經(jīng)核準(zhǔn)施工某防雷裝置，被丹東市氣象局處以警告，并處罰款50000元人民幣的行政處罰，某房地產(chǎn)公司不服該處罰，認(rèn)為該處罰過(guò)重，既未在法定期限繳納罰款，也未提起行政訴訟或申請(qǐng)行政復(fù)議，被提交至丹東市中級(jí)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，最終經(jīng)過(guò)法院的調(diào)解，最終該房地產(chǎn)公司僅僅繳納了2萬(wàn)元逾期加罰款④。

三、氣象部門涉司法案件的原因分析

（一）執(zhí)法觀念守舊，執(zhí)法體系不健全

首先，由于氣象部門執(zhí)法職能并不為廣大群眾所關(guān)注，導(dǎo)致氣象部門工作人員的執(zhí)法觀念較為守舊，執(zhí)法意識(shí)缺失，還存在部分氣象部門將行政管理工作與執(zhí)法檢查、行政執(zhí)法等工作混談，簡(jiǎn)單地認(rèn)為氣象管理工作就是氣象部門的行政執(zhí)法工作，導(dǎo)致勤于氣象管理工作，疏于氣象行政檢查工作、行政執(zhí)法工作。其次，氣象部門執(zhí)法機(jī)制不健全，尤其是縣級(jí)氣象局等基層氣象部門，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺位狀態(tài)較為嚴(yán)重，專業(yè)的氣象執(zhí)法人員缺失，執(zhí)法水平有待進(jìn)一步提高。再次，氣象部門察覺(jué)違法行為的渠道不通暢，鑒于群眾對(duì)于氣象法律法規(guī)了解不多，對(duì)于氣象違法行為更是知之甚少，因而群眾舉報(bào)違法行為的渠道較少，沒(méi)有形成全社會(huì)共同關(guān)切、維護(hù)氣象的環(huán)境。最后，執(zhí)法力度不足，尤其是對(duì)于防雷執(zhí)法等工作審核不到位等情況，這就是為何常山縣氣象局會(huì)收到縣人民檢察院的檢察建議。

（二）氣象執(zhí)法活動(dòng)不規(guī)范

執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題較為突出，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象仍然存在。具體來(lái)說(shuō)，主要有如下具體體現(xiàn)：（1）執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一，在發(fā)揮氣象執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)，有違必要性和合理性原則，處罰偏重或偏輕，氣象執(zhí)法的肆意性較強(qiáng)，使得相對(duì)人對(duì)于行政處罰結(jié)果不滿意，前述丹東市司法局所發(fā)布的典型案件之所以會(huì)進(jìn)入到強(qiáng)制執(zhí)行程序，很大原因就在于當(dāng)事人認(rèn)為行政處罰偏重。（2）執(zhí)法程序不嚴(yán)格，在氣象行政執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于當(dāng)事人所享有的陳述權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利未予以保障，依法行政出現(xiàn)了畏難心緒，貫徹依法行政出現(xiàn)偏差；（3）執(zhí)法文書制作不規(guī)范，如在氣象行政執(zhí)法活動(dòng)中，氣象執(zhí)法的證據(jù)材料不齊全，執(zhí)法過(guò)程中的調(diào)查詢問(wèn)筆錄制作不規(guī)范，氣象執(zhí)法的文書使用不規(guī)范，氣象執(zhí)法所依據(jù)的規(guī)范性文件適用不規(guī)范、氣象行政執(zhí)法案卷工作管理不規(guī)范⑤等諸多問(wèn)題。（4）對(duì)于重大氣象行政處罰審查備案制度不健全，對(duì)于重大的氣象行政處罰有關(guān)的事前審查、事后備案機(jī)制不完善，未經(jīng)科學(xué)合理的決策。

（三）部門協(xié)作機(jī)制有待進(jìn)一步健全

氣象部門與住建部門、公安部門、規(guī)劃部門、消防部門、安監(jiān)部門等諸多部門在項(xiàng)目建設(shè)的執(zhí)法工作中存在配合的關(guān)系，需要相互溝通、認(rèn)可或協(xié)調(diào)，但是由于部門利益之爭(zhēng)，導(dǎo)致各個(gè)部門都會(huì)爭(zhēng)奪有關(guān)事項(xiàng)的審核權(quán)⑥。所以導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中虎頭蛇尾的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，各部門之間的相互協(xié)助機(jī)制并未健全。此外，各地區(qū)的氣象部門、市級(jí)和縣級(jí)氣象部門之間的溝通、協(xié)作機(jī)制、信息共享機(jī)制也有待進(jìn)一步提升，氣象部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對(duì)零散，功能上缺乏整合，市縣之間的共享機(jī)制不高問(wèn)題突出⑦。典型的如對(duì)于防雷安全執(zhí)法檢查工作中，企業(yè)主體跨地區(qū)實(shí)施防雷裝置檢測(cè)活動(dòng)的監(jiān)管問(wèn)題一直存在工作難開(kāi)展，違法行為難以查處等問(wèn)題。如在“某公司防雷裝置檢測(cè)弄虛作假案”⑧中，2020年，玉林市氣象局在專項(xiàng)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)了某防雷裝置檢測(cè)公司的違法線索，某防雷裝置檢測(cè)公司柳州分公司通過(guò)網(wǎng)上招標(biāo)派人員前往華潤(rùn)水泥（陸川）有限公司從事防雷檢測(cè)業(yè)務(wù)，玉林市氣象局認(rèn)為該分公司不具有企業(yè)法人資格，其行為涉嫌防雷檢測(cè)弄虛作假行為，由某防雷裝置檢測(cè)公司承擔(dān)責(zé)任，對(duì)其處于50000元罰款，該公司不服玉林市氣象局的行政處罰決定，先向廣西壯族自治區(qū)氣象局申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求自治區(qū)氣象局撤銷玉林市的行政處罰決定，自治區(qū)氣象局復(fù)議維持，該公司仍然不服決定，最終向人民法院提起了行政訴訟，經(jīng)過(guò)行政訴訟一審、二審階段，均認(rèn)為玉林市氣象局的行政處罰對(duì)違法事實(shí)認(rèn)定清楚，處罰程序合法，行政處罰適當(dāng)，駁回了該公司的訴訟請(qǐng)求。

四、完善氣象部門應(yīng)對(duì)司法風(fēng)險(xiǎn)的具體建議

（一）健全執(zhí)法體系建設(shè)，夯實(shí)氣象執(zhí)法工作制度基礎(chǔ)

氣象部門具有防雷執(zhí)法、氣候?yàn)?zāi)害防御、氣象探測(cè)等社會(huì)管理職能，關(guān)乎人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。因而要不斷更新行政執(zhí)法理念，以法治思維規(guī)范執(zhí)法活動(dòng)，依法行政，創(chuàng)新監(jiān)管方式，切實(shí)提高氣象部門的行政執(zhí)法水平。

其次要健全氣象部門執(zhí)法體系建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)：（1）強(qiáng)化氣象執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)，從執(zhí)法主體方面規(guī)范氣象執(zhí)法活動(dòng)。同時(shí)推動(dòng)氣象部門內(nèi)部明確分工，從而形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制。（2）嚴(yán)格規(guī)范氣象行政執(zhí)法案卷管理工作，氣象行政執(zhí)法案卷作為氣象行政執(zhí)法工作記錄的形式，對(duì)于證明執(zhí)法案件事實(shí)具有十分很重要的作用，同時(shí)也是氣象部門維護(hù)合法權(quán)益的有效手段，因而氣象部門執(zhí)法人員在制定氣象執(zhí)法文書時(shí)要嚴(yán)格規(guī)范，不斷提高執(zhí)法文書的質(zhì)量水平。（3）要進(jìn)一步加強(qiáng)氣象行政執(zhí)法力度。嚴(yán)格相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于防雷執(zhí)法活動(dòng)中，要嚴(yán)格防雷安全標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全為使命。（4）氣象部門執(zhí)法活動(dòng)要堅(jiān)持程序和實(shí)體并重，把好氣象執(zhí)法案件的質(zhì)量關(guān)，要求氣象行政執(zhí)法全過(guò)程進(jìn)行記錄，積極推進(jìn)依法行政。（5）暢通當(dāng)事人的法律救濟(jì)渠道，對(duì)于氣象行政行為，當(dāng)事人依法所享有的陳訴權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利，對(duì)于氣象部門及工作人員侵犯他人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為，有權(quán)提起行政訴訟，申請(qǐng)國(guó)家賠償，氣象部門應(yīng)提供清晰、明確的法律救濟(jì)渠道。（6）創(chuàng)新氣象執(zhí)法方式，氣象執(zhí)法監(jiān)管不應(yīng)僅僅依賴于行政處罰的單一做法，可以擴(kuò)展至信用懲戒、信用監(jiān)管等多元化的方式，提高氣象執(zhí)法監(jiān)管社會(huì)實(shí)效。

（二）積極履行法定職責(zé)，降低行政復(fù)議、訴訟發(fā)生率

氣象部門及工作人員要加強(qiáng)職能轉(zhuǎn)變，積極履行氣象法定職責(zé)。首先，氣象部門要深刻認(rèn)識(shí)到氣象執(zhí)法管理工作對(duì)于人民生活和財(cái)產(chǎn)安全的重要性，要對(duì)氣象工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，每年制定行政執(zhí)法檢查的年度計(jì)劃，加強(qiáng)日常氣象執(zhí)法檢查等工作。如對(duì)于未設(shè)置防雷裝置等工作應(yīng)積極履行相應(yīng)的職責(zé)，氣象部門要不斷提高防雷安全意識(shí)，強(qiáng)化行政巡查和監(jiān)督檢查、隨機(jī)抽查，通過(guò)多舉措，提升氣象部門的社會(huì)管理、服務(wù)能力，不斷增強(qiáng)氣象部門為人民服務(wù)的水平。其次，要確保氣象執(zhí)法活動(dòng)的程序合法，創(chuàng)新執(zhí)法方式，使得當(dāng)事人更加容易接受結(jié)果。再次，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的氣象執(zhí)法力度，要集中處理有關(guān)違法行為；最后，要加強(qiáng)氣象執(zhí)法宣傳工作，如利用每年的3.23世界氣象日、12.4憲法宣傳日等通過(guò)舉辦專家講座、舉行視頻培訓(xùn)等開(kāi)展氣象法律法規(guī)的宣傳工作，還可以通過(guò)以法釋法、發(fā)布典型案例等宣傳方式提高企業(yè)和社會(huì)理性地認(rèn)識(shí)到氣象法律法規(guī)的重要性。

（三）加強(qiáng)與其他部門的協(xié)作，提高執(zhí)法活動(dòng)質(zhì)效

加強(qiáng)與其他部門之間的協(xié)作，細(xì)言之，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：首先，氣象部門應(yīng)加強(qiáng)與消防、公安、規(guī)劃等其他部門之間的協(xié)助，推進(jìn)部門聯(lián)合執(zhí)法，在各級(jí)政府部署的綜合執(zhí)法行動(dòng)、專項(xiàng)綜合整治活動(dòng)、安全生產(chǎn)大檢查等安排下，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，與其他部門推進(jìn)聯(lián)合排查、聯(lián)合執(zhí)法，提高與其他部門之間的協(xié)作機(jī)制質(zhì)效；其次，不同地區(qū)的氣象部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，推進(jìn)信息共享機(jī)制和聯(lián)防機(jī)制建設(shè)，如對(duì)于跨區(qū)域防雷檢測(cè)等事宜形成協(xié)作機(jī)制，通過(guò)推進(jìn)氣象安全監(jiān)管數(shù)字化改革，建立一體化的監(jiān)管體系，加強(qiáng)管理質(zhì)效；此外，需要特別指出的是，氣象部門還應(yīng)加強(qiáng)與所在地司法部門之間的聯(lián)系，如暢通與檢察機(jī)關(guān)的信息溝通渠道，有效應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議等可能引發(fā)的司法程序。

五、結(jié)論

隨著公民、企業(yè)權(quán)利意識(shí)的不斷崛起，氣象部門的履行法定職責(zé)及行政執(zhí)法活動(dòng)介入到司法案件中的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。剖析其原因，這既有執(zhí)法觀念守舊，執(zhí)法體系不健全，氣象執(zhí)法活動(dòng)不規(guī)范的原因，也有部門協(xié)作機(jī)制有待進(jìn)一步健全的因素，但這都表明，氣象部門的執(zhí)法工作須完善，這也對(duì)氣象部門履責(zé)工作提出了新的要求。首先應(yīng)健全氣象執(zhí)法體系建設(shè)，夯實(shí)氣象執(zhí)法的制度基礎(chǔ)；其次，要積極履行法定職責(zé)，降低行政訴訟、行政復(fù)議發(fā)生率，最后，要加強(qiáng)與其他部門的協(xié)作，提高執(zhí)法活動(dòng)質(zhì)效。不斷降低氣象執(zhí)法活動(dòng)的司法風(fēng)險(xiǎn)，提高群眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的滿意度，使得氣象行政執(zhí)法活動(dòng)更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

注釋

①羅延斌：“對(duì)廣西氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)困難分析及應(yīng)對(duì)措施”，《氣象研究與應(yīng)用》2014年第4期，第388頁(yè)。

②參見(jiàn)杭州市中級(jí)人民法院（2019）浙01行終986號(hào)民事判決書。

③參見(jiàn)管忠軍、唐佳俊、趙輝：“安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政公益訴訟辦理難點(diǎn)問(wèn)題”，《中國(guó)檢察官》2020年第3期，第72頁(yè)。

④丹東司法局官網(wǎng)，參見(jiàn)https://ddssfj.dandong.gov.cn/html/DDSFJ/202208/0166028786544781.html。

⑤廖夢(mèng)琪、黃磊：“基層氣象行政執(zhí)法管理現(xiàn)狀的統(tǒng)計(jì)分析”，《氣象研究與應(yīng)用》2021年第2期，第118頁(yè)。

⑥周風(fēng)清：“淺析律師通過(guò)個(gè)案參與立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)——一件行政訴訟案引發(fā)的法規(guī)清理活動(dòng)”，面向“一帶一路”的律師法律服務(wù)——第八屆西部律師發(fā)展論壇論文集2016年9月版，第3頁(yè)。

⑦王培濤、莫瑤等：“濱州市氣象局市縣一體化業(yè)務(wù)平臺(tái)設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)”，《湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)》2019年第15期，第115頁(yè)。

⑧“自治區(qū)氣象局公開(kāi)行政執(zhí)法典型案例：某公司防雷裝置檢測(cè)弄虛作假案”，參見(jiàn)http://gx.cma.gov.cn/zwgk/202201/t20220120_4439443.html。