世輝律師事務(wù)所 牛振宇

現(xiàn)如今，私募股權(quán)投資基金已經(jīng)成為全球資本市場(chǎng)中必不可少的一部分，也是促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要金融工具，特別是能夠?yàn)槲覈?guó)中小企業(yè)、創(chuàng)新投資企業(yè)的發(fā)展提供資金上的支持，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的建設(shè)。原先世界各國(guó)對(duì)私募股權(quán)投資基金的法律監(jiān)管并不重視，在全球金融危機(jī)以后，各國(guó)逐步認(rèn)識(shí)到私募股權(quán)投資基金監(jiān)管的重要性，并積極采取了一系列措施和策略。就目前我國(guó)私募股權(quán)投資基金的法律監(jiān)管來看，近年來在立法和監(jiān)管思路方面，已經(jīng)取得很大進(jìn)步，但仍存在監(jiān)管法律體系不完善、多頭監(jiān)管等問題，不利于私募股權(quán)投資基金的進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)對(duì)上述問題進(jìn)行深入研究，提出針對(duì)性的優(yōu)化辦法。

一、私募股權(quán)投資基金概述

私募股權(quán)投資基金最初發(fā)展于美國(guó)資本市場(chǎng)，20世紀(jì)90年代左右傳入我國(guó)，又稱之為私人權(quán)益資本、私人股權(quán)投資資金及私募股權(quán)基金等。關(guān)于私募基金的定義，其與公募基金都同屬于金融學(xué)的概念，其中公募基金指的是獲得國(guó)家法律、規(guī)章及行政法規(guī)等特別授權(quán)，且取得相關(guān)主管部門監(jiān)管的組織與機(jī)構(gòu)，向市場(chǎng)中的企業(yè)或是個(gè)人等不特定人群發(fā)放收益憑證，也就是證券投資基金，這種基金必須在特定的交易場(chǎng)所進(jìn)行交易；而私募基金指的是滿足國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)要求的發(fā)行人，通過大眾傳播以外的非公開方式對(duì)特定多元投資者的資金進(jìn)行集合，然后設(shè)立投資基金且以證券為投資對(duì)象開展投資活動(dòng)[1]。目前我國(guó)資本市場(chǎng)中私募基金的存在形式包括：（1）契約型集合投資基金；（2）公司型集合投資基金；（3）合伙型集合投資基金。這種基金的投資對(duì)象涉及金融衍生品、證券產(chǎn)品及企業(yè)股權(quán)等，其投資范圍也非常廣泛，不論是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還是全球市場(chǎng)，不論是貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)及實(shí)業(yè)市場(chǎng)還是現(xiàn)貨市場(chǎng)與期貨市場(chǎng)，只要有投資機(jī)會(huì)，就能夠看到私募基金。

二、私募股權(quán)投資基金監(jiān)管的特點(diǎn)

在實(shí)質(zhì)上，私募股權(quán)投資基金屬于一種金融領(lǐng)域的常規(guī)活動(dòng)，擁有經(jīng)濟(jì)屬性。通常情況下，市場(chǎng)監(jiān)管模式有：（1）自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府并不干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)；（2）凱恩斯主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?；谒侥脊蓹?quán)投資基金的金融融資屬性，金融則是直接關(guān)系到國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈的重大事件，僅僅依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)，難以保證市場(chǎng)的穩(wěn)定性和安全性，必須要政府聯(lián)合各方加以科學(xué)、全面的監(jiān)管，才能夠確保金融體系的安全[2]。

針對(duì)私募股權(quán)投資基金的監(jiān)管特征：一是，在監(jiān)管主體層面上，私募股權(quán)投資基金具備國(guó)家強(qiáng)制性，由于其在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間較短，涉及較多的監(jiān)管主體，還存在多頭監(jiān)管的情況，包括：中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、銀監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)等。但隨著我國(guó)資本市場(chǎng)的不斷深化發(fā)展，政府有關(guān)部門進(jìn)一步優(yōu)化和完善了相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一了監(jiān)管部門，由證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)私募股權(quán)投資基金、私募證券投資基金進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管”；二是，在監(jiān)管對(duì)象層面上，私募股權(quán)投資基金具備范圍特定性，主要涉及可以參與該基金市場(chǎng)的管理者、合格投資者、基金托管人等，尤其是合格投資者制度的頒布，代表著我國(guó)私募股權(quán)投資基金監(jiān)管更加嚴(yán)格、更加規(guī)范了，從而能夠更好地保護(hù)投資者的合法利益。但是，從監(jiān)管辦法層面上，我國(guó)私募股權(quán)投資基金正向著系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的趨勢(shì)發(fā)展，其屬于金屬領(lǐng)域范疇，所以需要立足于金融領(lǐng)域的發(fā)展需求，將法治作為最終的落腳點(diǎn)，將維護(hù)基金市場(chǎng)的穩(wěn)定性、投資者的合法權(quán)益作為目標(biāo)，采取科學(xué)可行的監(jiān)管辦法?，F(xiàn)階段我國(guó)私募股權(quán)投資基金法律監(jiān)管體系已經(jīng)大致形成，中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)都下發(fā)了一系列的規(guī)章制度與規(guī)范要求，旨在促使法律監(jiān)管系統(tǒng)化、規(guī)范化成為私募股權(quán)投資基金市場(chǎng)的常態(tài)[3]；三是，在監(jiān)管目的層面上，私募股權(quán)投資基金具有預(yù)防性，相較于公募基金，其最為顯著的特點(diǎn)在于“私性”，故而信息不對(duì)稱是私募股權(quán)投資基金市場(chǎng)中最為常見的現(xiàn)象。該現(xiàn)象會(huì)讓基金管理人有可乘之機(jī)，做出損害投資者利益的行為。針對(duì)這一情況，私募股權(quán)投資基金監(jiān)管部門必須采取科學(xué)、嚴(yán)格的措施，來預(yù)防各方相互傷害行為的發(fā)生，維護(hù)基金市場(chǎng)的穩(wěn)定性與公平性，對(duì)基金管理人的道德、行為進(jìn)行有效約束，從而更好地保護(hù)投資者的正當(dāng)利益。

三、私募股權(quán)投資基金法律監(jiān)管中的問題

（一）相關(guān)立法不統(tǒng)一

對(duì)于私募股權(quán)投資基金的法律監(jiān)管，現(xiàn)階段我國(guó)尚未出臺(tái)專門、規(guī)范、統(tǒng)一的全國(guó)性立法。2013年，有關(guān)部門進(jìn)一步修訂《證券投資基金法》，在此期間，不少專家學(xué)者建議在這部法律的監(jiān)管范圍內(nèi)增加私募股權(quán)投資基金，然而因?yàn)槭艿蕉喾矫嬉蛩氐南拗?，最終沒有采納這一建議，僅僅是將私募證券投資基金納入到監(jiān)管范圍之內(nèi)。2014年，我國(guó)相關(guān)部門出臺(tái)了《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，因?yàn)樵摬糠傻闹贫ㄖ黧w等原因，使其法律效力相對(duì)較低，規(guī)范的對(duì)象較多?；谏鲜龇治隹芍何覈?guó)依然沒有制定出一部專門針對(duì)私募股權(quán)投資基金的全國(guó)性法典，正是因?yàn)橄嚓P(guān)立法的不統(tǒng)一及其位階不高，從而造成在具體實(shí)踐過程中出現(xiàn)各種各樣的問題，如：針對(duì)合法的私募與非法集資的界定，當(dāng)前我國(guó)尚沒有明確的法律規(guī)范，致使普通大眾無法對(duì)二者加以準(zhǔn)確分辨，在很大程度上增加投資的風(fēng)險(xiǎn)性，或是資金的募集者由于自以為的合法經(jīng)營(yíng)行為而被判定成非法集資，或是有的不法分子利用投資者的法律知識(shí)不足而做出侵害其利益的違法犯罪行為[4]。

（二）監(jiān)管思路模糊，多頭監(jiān)管效率較低

通過查閱我國(guó)相關(guān)法律文件可知：對(duì)于私募股權(quán)投資基金的監(jiān)督管理，不同文件中規(guī)定的監(jiān)管主體不同，針對(duì)信托型的私募股權(quán)投資基金，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)是銀監(jiān)會(huì)；對(duì)于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)形式的私募股權(quán)投資基金，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)是發(fā)改委；而不同地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)氐乃侥脊蓹?quán)投資基金事業(yè)，以本地實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)，出臺(tái)了地方性的政策條例，還在此基礎(chǔ)上規(guī)定本地的發(fā)改委、財(cái)政局、稅務(wù)局等均需要參與到私募股權(quán)投資基金的監(jiān)管之中，這種監(jiān)管方式雖然能夠發(fā)揮較好的監(jiān)督效果，然而在具體實(shí)踐之中，正是因?yàn)槎鄠€(gè)機(jī)構(gòu)都擁有監(jiān)管的職權(quán)，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)各個(gè)機(jī)構(gòu)間相互推諉，不愿承擔(dān)責(zé)任，或是為了謀取更多的利益而做出重復(fù)監(jiān)管的行為，從而導(dǎo)致監(jiān)管資源的浪費(fèi)，大大增加監(jiān)管成本。

（三）缺乏完善的法律監(jiān)管體制

對(duì)于私募股權(quán)投資基金的法律監(jiān)管，現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)明確政府監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管有效結(jié)合的監(jiān)管形式，然而在現(xiàn)實(shí)操作中政府仍然占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，而行業(yè)自律監(jiān)管因?yàn)樾畔⑴稖笈c不完善、制度落實(shí)不充分、違法代價(jià)較低等因素，導(dǎo)致其監(jiān)管效果較差。同時(shí)，我國(guó)專門負(fù)責(zé)私募股權(quán)投資基金監(jiān)管部門—中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)，成立時(shí)間僅僅10年，相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)尚在積累中。

四、私募股權(quán)投資基金法律監(jiān)管的優(yōu)化策略

（一）確定監(jiān)管的價(jià)值目標(biāo)

在開展私募股權(quán)投資基金法律監(jiān)管前，必須明確監(jiān)管的價(jià)值目標(biāo)，也就是暢通中小企業(yè)的融資渠道，維護(hù)私募股權(quán)投資基金市場(chǎng)的穩(wěn)定性與安全性，保護(hù)投資者的正當(dāng)權(quán)益，其中最為關(guān)鍵的監(jiān)管目標(biāo)是“保護(hù)投資者的正當(dāng)權(quán)益”，主要原因在于：投資者作為私募股權(quán)投資基金的出資人，只有擁有足夠的投資人及充足資金，方可有效促進(jìn)私募投資基金領(lǐng)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在實(shí)際的投資活動(dòng)中，時(shí)常會(huì)由于投資者與基金管理者之間的信息不統(tǒng)一、不對(duì)稱，加上我國(guó)缺乏完善的信用體系，導(dǎo)致投資者的利益得不到有效保護(hù)，這就必然會(huì)導(dǎo)致更多的投資者失去進(jìn)入私募股權(quán)投資基金市場(chǎng)的信心，因此將保護(hù)投資者的利益放在第一位是至關(guān)重要的[5]。對(duì)于中小企業(yè)而言，其在經(jīng)營(yíng)發(fā)展過程中需要大量的資金支持。而達(dá)到這一目標(biāo)，大部分中小企業(yè)會(huì)選擇銀行貸款或是私人投資的方式獲得資金，但這要求企業(yè)具備一定的還款能力與良好的信用資金，尤其是銀行貸款的周期較長(zhǎng)，為能夠保證中小企業(yè)及時(shí)獲得融資，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)胤艑捤侥脊蓹?quán)投資基金的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以暢通中小企業(yè)的融資渠道。另外，目前我國(guó)私募股權(quán)投資基金市場(chǎng)中涉及眾多的主體，如：投資者、基金托管者、基金管理者、被投資者及第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，不同主體之間的利益存在很大的差異，有的主體為了自身利益極可能做出損害其他主體利益的行為，從而破壞私募股權(quán)投資基金市場(chǎng)的穩(wěn)定性與安全性。所以必須采取有效的法律監(jiān)管措施來對(duì)這些主體的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管和約束，從而保護(hù)各方的合法權(quán)益，盡可能減少違法違規(guī)行為對(duì)各方主體造成的損害。

（二）制定專門的私募股權(quán)投資基金法

目前我國(guó)頒布的有關(guān)私募股權(quán)投資基金的立法的效力位階相對(duì)較低，在資本市場(chǎng)中極容易被忽視。而地方政府部門出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定和條例，因?yàn)槭苤朴诒镜亟?jīng)濟(jì)水平、適用范圍等因素的影響，導(dǎo)致監(jiān)管效果并不理想。基于此，我國(guó)立足于本國(guó)國(guó)情，可以考慮制定一部專門針對(duì)規(guī)范私募股權(quán)投資基金的統(tǒng)一的全國(guó)性立法，也就是《私募股權(quán)投資基金法》，對(duì)不同組織形式下的私募股權(quán)投資基金的主體資質(zhì)與人數(shù)進(jìn)行明確規(guī)定，詳細(xì)界定合格的投資者，并通過相應(yīng)的法律來對(duì)其加以保護(hù)，進(jìn)一步清晰地界定基金管理人的準(zhǔn)入規(guī)范、信義義務(wù)、信息披露責(zé)任、造成損失后的賠償標(biāo)準(zhǔn)等；建立專門的投資者保護(hù)制度；確定不同監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)限與監(jiān)管原則等。

（三）落實(shí)適度監(jiān)管與分類監(jiān)管方式

對(duì)于私募股權(quán)投資基金的法律監(jiān)管，首先必須堅(jiān)持適度監(jiān)管的原則，也就是相關(guān)政府部門在對(duì)私募股權(quán)投資基金市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，必須以保護(hù)基金市場(chǎng)穩(wěn)定性與安全性為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行適度、一定權(quán)限和范圍內(nèi)的監(jiān)管。由于私募股權(quán)投資基金特有的性質(zhì)，造成投資者與基金管理者之間存在信息不對(duì)稱的問題，加上缺乏信用體制，導(dǎo)致基金管理者在參與投資活動(dòng)時(shí)容易做出違反道德的行為，從而致使投資者在私募股權(quán)投資基金交易過程中處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位，故而政府必須采取有效的法律監(jiān)管措施，但這種監(jiān)管必須適度，才能夠更好地保護(hù)投資者的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)基金市場(chǎng)的繁榮發(fā)展[6]。

同時(shí)，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確分類監(jiān)管的原則，也就是對(duì)于不同組織形式的私募股權(quán)投資基金，需要采取針對(duì)性的法律監(jiān)管模式，具體體現(xiàn)為：（1）創(chuàng)業(yè)型私募投資基金，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)我國(guó)相關(guān)部門出臺(tái)的《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》中提出的登記備案制，對(duì)這類資金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，也就是由基金管理者在完成募集設(shè)計(jì)以后，依據(jù)該法規(guī)的要求到基金業(yè)協(xié)會(huì)辦理相應(yīng)的登記備案手續(xù)。在這一過程中，政府部門需要對(duì)已經(jīng)可以進(jìn)行登記備案手續(xù)的私募股權(quán)投資基金給予相應(yīng)的政策扶持，如適當(dāng)減輕稅收負(fù)擔(dān)等；（2）非創(chuàng)業(yè)型私募股權(quán)投資基金，如果其規(guī)模較小，可以采取與創(chuàng)業(yè)型私募股權(quán)投資基金一樣的監(jiān)管模式。如果規(guī)模較大，就應(yīng)實(shí)施強(qiáng)制登記備案制度，也就是嚴(yán)格按照我國(guó)相關(guān)監(jiān)管部門的規(guī)章制度，提供完整、真實(shí)的經(jīng)營(yíng)信息，并積極承擔(dān)報(bào)告義務(wù)。

（四）實(shí)施行業(yè)自律監(jiān)管為主，政府監(jiān)管為輔的監(jiān)管策略

在本質(zhì)上，私募股權(quán)投資基金屬于證券的一種表現(xiàn)形式，所以理所應(yīng)當(dāng)與其他的證券產(chǎn)品一起接受統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。由于私募股權(quán)投資基金主要進(jìn)入到?jīng)]有上市的中小企業(yè)之中，然后再利用首次公開上市等方式來取得一定的收益，故而其與證券市場(chǎng)存在非常緊密的聯(lián)系，需要接受證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、保監(jiān)會(huì)等多個(gè)機(jī)構(gòu)的共同監(jiān)管。但是證監(jiān)會(huì)在實(shí)際操作中應(yīng)當(dāng)處于一種輔助性的地位，由行業(yè)協(xié)會(huì)全面發(fā)揮自律監(jiān)管作用。作為資本市場(chǎng)的私募股權(quán)投資基金，在發(fā)展運(yùn)行過程中，必須積極發(fā)揮市場(chǎng)立體的作用，政府不可過度干預(yù)其發(fā)展運(yùn)行過程，只有在市場(chǎng)失靈且對(duì)整個(gè)行業(yè)造成極為嚴(yán)重的影響，且無法自行恢復(fù)時(shí)，政府才可以出面進(jìn)行干預(yù)。同時(shí)，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中明確指出：中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)作為全國(guó)性的行業(yè)自律組織，承擔(dān)著對(duì)私募投資基金市場(chǎng)的行業(yè)自律監(jiān)管責(zé)任與義務(wù)；且由基金業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)基金管理人開展登記管理，對(duì)相關(guān)從業(yè)者的執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督與檢查，若發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，必須進(jìn)行相應(yīng)的處罰，或是在網(wǎng)上對(duì)處罰結(jié)果進(jìn)行公示。另外，為能夠獲得更加理想的法律監(jiān)管效果，私募股權(quán)投資基金行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)積極健全行業(yè)信用體系與聲譽(yù)機(jī)制，建立科學(xué)嚴(yán)格的基金管理人信用檔案機(jī)制，從而對(duì)其行為進(jìn)行有效監(jiān)督管理。

（五）完善信息披露制度

為有效降低由于信息披露不及時(shí)、不完整等因素而引發(fā)的投資風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)相關(guān)政府部門必須積極完善私募股權(quán)投資基金的信息披露制度，要求目標(biāo)企業(yè)與基金管理者從基金的募集開始，就應(yīng)在資本市場(chǎng)中對(duì)被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)情況、戰(zhàn)略發(fā)展情況、基金投資情況、收益分配情況等加以真實(shí)、全面的披露。在這一過程中，禁止做出誤導(dǎo)性的陳述，禁止違及相關(guān)規(guī)范要求對(duì)投資者做出基金收益方面的承諾，禁止惡意詆毀其他基金管理人；如果基金管理者發(fā)現(xiàn)目標(biāo)企業(yè)的法定代表人發(fā)生變化、高層管理者存在違法違規(guī)行為，必須及時(shí)向投資者披露。同時(shí)，需要明確規(guī)定目標(biāo)企業(yè)、基金管理者等信息披露義務(wù)人必須定期向?qū)ｉT的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供基金情況，因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)了解基金的具體運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，并對(duì)其中存在的不正當(dāng)、不合規(guī)行為進(jìn)行指導(dǎo)和整改。如果信息披露義務(wù)人沒有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定履行信息披露義務(wù)，投資者可以向基金業(yè)協(xié)會(huì)報(bào)告，然后結(jié)合情節(jié)的嚴(yán)重程度給予相應(yīng)的懲罰，如書面警示、行業(yè)內(nèi)譴責(zé)等，但這些處罰難以起到良好的警示作用，建議將證監(jiān)會(huì)等部門加入其中，讓處罰更具強(qiáng)制制裁力。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，目前我國(guó)私募股權(quán)投資基金發(fā)展過程中，由于受到市場(chǎng)環(huán)境等多方面因素的影響，依然存在諸多的法律監(jiān)管問題。所以，我國(guó)相關(guān)部門必須對(duì)私募股權(quán)投資基金的概念和特點(diǎn)進(jìn)行全面了解，深入剖析法律監(jiān)管方面存在的問題，提出針對(duì)性的優(yōu)化措施，健全相關(guān)法律法規(guī)，采取科學(xué)、先進(jìn)的監(jiān)管模式等，從而確保法律監(jiān)管的有效性，推動(dòng)我國(guó)私募股權(quán)投資基金的良性發(fā)展。