中國黃金集團(tuán)資產(chǎn)管理有限公司 趙吾怡

國有企業(yè)混合所有制改革有利于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，但是在改革過程中存在諸多不確定性因素，這也導(dǎo)致國有企業(yè)面臨各類法律風(fēng)險。法律風(fēng)險是國有企業(yè)混改過程中必須重視的環(huán)節(jié)，根據(jù)實際需求構(gòu)建完善的法律風(fēng)險防控體系，是保障改革穩(wěn)定推進(jìn)的必要手段，同時有利于保障國有企業(yè)合法權(quán)益，降低法律風(fēng)險造成的經(jīng)濟(jì)損失。因此科學(xué)合理地防范化解法律風(fēng)險，將成為國有企業(yè)混合所有制改革成敗的關(guān)鍵點。

一、國有企業(yè)混合所有制改革背景與意義

（一）國有企業(yè)混合所有制改革背景

在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)下，如何做強(qiáng)做優(yōu)做大國有經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國有企業(yè)活力、提高效率成為國有企業(yè)面對的重要課題。其實早在十八屆三中全會結(jié)束后，我國就制定相關(guān)政策引導(dǎo)國有企業(yè)改革發(fā)展，并且經(jīng)歷了多個發(fā)展階段：比如萌芽階段徹底擺脫了政府集體經(jīng)營管理模式，探索階段為混合所有制改革確定了基調(diào)，發(fā)展階段逐步完善了國有企業(yè)混改流程。2020年國有企業(yè)改革三年行動實施以來，國務(wù)院國資委提出一系列相關(guān)政策措施引領(lǐng)國有企業(yè)改革發(fā)展，從“七大任務(wù)”著手切實提升改革綜合成效，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、影響力、控制力、創(chuàng)新力和抗風(fēng)險能力?！巴怀鲎ズ没旌纤兄聘母铩弊鳛椤捌叽笕蝿?wù)”之一，要求國有企業(yè)堅持“三因三宜三不”原則，根據(jù)不同企業(yè)功能定位，合理設(shè)計和調(diào)整優(yōu)化混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，對控股混合所有制企業(yè)實施更加市場化的差異化管控，推動建立靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。同時，也提出要加強(qiáng)對混合所有制改革全過程的監(jiān)督，堅決防止國有資產(chǎn)流失。

（二）國有企業(yè)混合所有制改革的意義

1.提升國有資本配置和運行效率

國有企業(yè)混合所有制改革經(jīng)歷了萌芽、探索以及深化等多個發(fā)展階段，政府對國有企業(yè)的管理也逐步從管企業(yè)到形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。在這一轉(zhuǎn)變下，國有企業(yè)作為混改主體的出資人，也將遵循現(xiàn)代企業(yè)治理體系，通過履行股東職責(zé)、參與企業(yè)重大決策，來實現(xiàn)股東利益最大化?；旌纤兄聘母锊粌H有利于發(fā)揮董事會、經(jīng)營層的作用，通過建立更為靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制以提升運行效率、增強(qiáng)國有企業(yè)活力，同時也更聚焦于資本，放大了國有資本的價值，有利于擴(kuò)大有效投資，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

2.推動國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整

近年來，國有企業(yè)不斷聚焦主責(zé)主業(yè)，向著做實做強(qiáng)實體經(jīng)濟(jì)目標(biāo)發(fā)展，在改革推進(jìn)中，混合所有制改革是一個重要抓手，通過深化戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，引導(dǎo)國有資本主責(zé)主業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)于國家重點戰(zhàn)略和重點項目，擴(kuò)大國有資本的控制力和影響力?；旌纤兄聘母锟梢愿玫卮龠M(jìn)各類資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，為推動國有企業(yè)打造原創(chuàng)技術(shù)“策源地”和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”，帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同發(fā)展提供了強(qiáng)大動力。

二、國有企業(yè)混合所有制改革的主要模式

目前國有企業(yè)混合所有制改革主要包含三個模式。一是國有企業(yè)從外部引進(jìn)戰(zhàn)略投資者增資入股或整體上市，實現(xiàn)“增量混改”，豐富股東結(jié)構(gòu)的同時擴(kuò)大資本、降低債務(wù)杠桿，提升國有企業(yè)競爭力。二是本身資產(chǎn)充足、治理規(guī)范的國有企業(yè)，主要通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)“存量混改”，引入非國有資本增強(qiáng)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上下游的深度和廣度。三是員工持股制度，實現(xiàn)“內(nèi)部混改”，有效激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力，解決關(guān)鍵核心人才流失問題，特別適用于科創(chuàng)型企業(yè)。

三、國有企業(yè)混合所有制改革過程中存在的法律風(fēng)險

（一）交易行為產(chǎn)生的風(fēng)險

我國長久以來遵循重視監(jiān)管、謹(jǐn)慎審批的原則，對國有資產(chǎn)交易進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，因此國有資產(chǎn)交易行為相對復(fù)雜，審批過程中涉及多個部門和主體，稍有疏忽便會對國有資產(chǎn)交易的合法性和合規(guī)性帶來一定瑕疵，由此產(chǎn)生的法律問題或?qū)⒂绊懟旌纤兄聘母镞M(jìn)程和成效。

（二）混改立法缺失產(chǎn)生的風(fēng)險

國有企業(yè)混合所有制改革過程中，基本政策和方向是明確的，但實操過程中涉及國有企業(yè)混改、國有資產(chǎn)的法律法規(guī)仍有一定的完善空間，特別是資產(chǎn)交易、監(jiān)管審批、員工安置、中小股東權(quán)益保護(hù)、股權(quán)退出等方面，制度的模糊有時會引起不必要的法律風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)損失。

（三）員工權(quán)益保護(hù)不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險

國有企業(yè)混合所有制改革中往往會面臨職工安置、員工持股等安排，這些工作涉及職工的切身利益，但同時處理起來又較為復(fù)雜，在細(xì)節(jié)上容易造成法律瑕疵。例如，員工分流安置或協(xié)議解除勞動合同的過程中出于習(xí)慣性做法，未嚴(yán)格按照《勞動法》及相關(guān)配套制度程序處理；或在員工持股上存在代持股份、墊付資金、間接持股、委托管理等問題，使入股員工基本權(quán)益受到侵害。

（四）國有企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)損失的風(fēng)險

國有企業(yè)以知識產(chǎn)權(quán)作價入股是混合所有制改革的一種方式，知識產(chǎn)權(quán)作為無形資產(chǎn)，以此種方式進(jìn)行混改會存在一定的法律風(fēng)險。雖然國有企業(yè)提高了知識產(chǎn)權(quán)的重視度，但缺乏實質(zhì)性手段進(jìn)行控制，知識產(chǎn)權(quán)與有形資產(chǎn)存在明顯區(qū)別，管理上存在難度。在混合所有制改革下，國有企業(yè)必須做好知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險防范，加強(qiáng)混合所有制企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和保護(hù)機(jī)制，明確研發(fā)成果轉(zhuǎn)化和收益分配機(jī)制，保障國有資產(chǎn)權(quán)益。

四、國有企業(yè)混合所有制改革法律風(fēng)險的防范策略

（一）完善國有企業(yè)混改立法體系

推動國有企業(yè)混合所有制改革在立法層面的完善，明確混合所有制改革中各主體的權(quán)責(zé)和企業(yè)自治的底線，做到有法可依、有矩可循，避免在國有企業(yè)混合所有制改革中因干預(yù)過度、沖動投資、監(jiān)管無作為產(chǎn)生的各類法律風(fēng)險。我國早在2015年起就陸續(xù)根據(jù)國有企業(yè)改革發(fā)展現(xiàn)狀提出了混合所有制改革的相關(guān)政策方針，為不同行業(yè)、不同地區(qū)的國有企業(yè)混合所有制改革提供了方向指引。從當(dāng)前的國有企業(yè)混合所有制改革發(fā)展趨勢不難看出，法律規(guī)范的不斷明晰會對國有企業(yè)混合所有制改革產(chǎn)生積極影響，但是我國經(jīng)濟(jì)改革之路任重而道遠(yuǎn)，目前在國企混改方面仍存在一定的模糊地帶。例如，不同的地方政府、監(jiān)管部門在具體落地有關(guān)政策時的實施細(xì)則會有一定的差異，或是因為內(nèi)外部環(huán)境變化導(dǎo)致面臨新問題時無法適用原有的相關(guān)制度規(guī)定，這些也是引發(fā)法律風(fēng)險的重要因素。有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌制定與混合所有制改革相配套的法律政策法規(guī)和規(guī)范性文件，與各類要素市場、各地區(qū)現(xiàn)行制度規(guī)定相匹配，特別是做好與資本市場的銜接，為參與混改的各方企業(yè)提供明晰的法律依據(jù)，引領(lǐng)國有企業(yè)依法合規(guī)進(jìn)行混合所有制改革，減少法律風(fēng)險出現(xiàn)的可能性，從而更為順利地進(jìn)行混合所有制改革工作。

（二）規(guī)范國有企業(yè)資產(chǎn)交易行為

國有企業(yè)混合所有制改革的經(jīng)濟(jì)行為本質(zhì)上是國有資產(chǎn)交易，在此環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的種種問題是造成國有資產(chǎn)損失的主要來源，因此國有資產(chǎn)交易行為出現(xiàn)法律風(fēng)險的概率非常高，要尤其重視混合所有制改革下的國有資產(chǎn)交易管理，通過防范化解相關(guān)法律風(fēng)險達(dá)到預(yù)期的混改目標(biāo)。作為決定國有企業(yè)混合所有制改革成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國有資產(chǎn)交易行為是否會引發(fā)法律風(fēng)險與交易過程中遵循的制度規(guī)范密切相關(guān)，若不符合國有資產(chǎn)交易規(guī)定，或未能經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)審批，便會造成法律瑕疵。國有企業(yè)在混合所有制改革過程中，應(yīng)在設(shè)計交易方案時就做好整個交易流程的規(guī)劃，特別是資產(chǎn)審計評估、進(jìn)場交易、股權(quán)估值、擔(dān)?；驑I(yè)績承諾、員工安置等方面，要嚴(yán)格遵循有關(guān)制度規(guī)范對交易方案進(jìn)行分析研判，必要時聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具法律意見書，以此來確保國有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)程安全、合規(guī)、合法。

（三）優(yōu)化國有企業(yè)法律風(fēng)險防控機(jī)制

國有企業(yè)混改過程中會面臨不同的法律風(fēng)險，事前對混改進(jìn)程中可能面臨的法律風(fēng)險進(jìn)行分析研判并提出防范措施是必要的環(huán)節(jié)。國有企業(yè)應(yīng)根據(jù)需求構(gòu)建完善的法律風(fēng)險防控機(jī)制，提前明確法律風(fēng)險因素，采取有效的措施予以控制，從根本上規(guī)范國有企業(yè)混合所有制改革經(jīng)濟(jì)行為。一是明確各類法律風(fēng)險的特點，健全法律風(fēng)險評估體系，主要對改革過程中存在的法律風(fēng)險進(jìn)行分析、預(yù)測、評估，從而采取針對性的措施進(jìn)行處理，及時發(fā)現(xiàn)潛在的法律風(fēng)險，以便提前做好應(yīng)急預(yù)案。二是對不同的法律風(fēng)險按照嚴(yán)重程度進(jìn)行等級劃分，同時根據(jù)不同等級的法律風(fēng)險制定不同的應(yīng)對層級和應(yīng)對方式，通過建立法律風(fēng)險防控體系，嚴(yán)格監(jiān)控混合所有制改革全流程?？偠灾?，為了營造安全良好的混改環(huán)境，保障國有企業(yè)權(quán)益，必須落實法律風(fēng)險防控機(jī)制。

（四）增強(qiáng)相關(guān)人員法律意識和能力

法律意識是做好風(fēng)險防范工作的基礎(chǔ)，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和具體經(jīng)辦企業(yè)混改的干部職工，要充分掌握混合所有制改革下的經(jīng)濟(jì)法律知識，并與自身工作崗位職責(zé)充分融合，增強(qiáng)法律風(fēng)險防范意識，為國有企業(yè)混改提供保障，有效控制混改過程中的各類法律風(fēng)險。具體來講，大多數(shù)情況下法律風(fēng)險的產(chǎn)生與國有企業(yè)決策人員判斷失誤有關(guān)，可以歸類到人為因素當(dāng)中，所以國有企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)人員的管理，包括基層員工與管理人員。同時，組建法律合規(guī)風(fēng)險管理的部門機(jī)構(gòu)，對國有企業(yè)混改各項行為進(jìn)行綜合評估，全面提升混改工作的合規(guī)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，在把控相關(guān)法律風(fēng)險的基礎(chǔ)上進(jìn)一步積極主動地防范風(fēng)險，利用自身專業(yè)能力做好保障。對于具體經(jīng)辦員工來說，主要通過定期法律風(fēng)險管理培訓(xùn)教育和考核評價，提升員工法律素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力，充分把握混合所有制改革的法律動態(tài)，及時更新自身的法律知識體系，在日常工作中能夠自覺防控法律風(fēng)險。此外，計劃實施混合所有制改革的國有企業(yè)也可探索建立法律顧問制度，由總法律顧問提前介入相關(guān)工作，將法律論證與市場論證、財務(wù)論證有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)從可行性論證、立項決策、商務(wù)談判、項目簽約到混改實施的全流程參與，確保法律風(fēng)險防范全覆蓋。

（五）推進(jìn)國有企業(yè)法治建設(shè)

混改企業(yè)在初期可能面臨經(jīng)營管理上的混亂，如國有股東和民營股東權(quán)責(zé)邊界不清，各派駐管理人員無法融合、未能履行自身管理責(zé)任等，導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管力度不強(qiáng)，最終可能造成國有資產(chǎn)流失。因此混改企業(yè)要第一時間建立完善治理體系，在明確國資監(jiān)管邊界的同時，明確股東會、董事會、經(jīng)營層權(quán)限，同時根據(jù)有關(guān)規(guī)定實行黨委前置研究。同時，應(yīng)重視公司獨立董事和監(jiān)事會設(shè)定，加強(qiáng)治理層級監(jiān)管，構(gòu)建完善的約束機(jī)制，降低經(jīng)營管理活動中的法律風(fēng)險。同時，要培育依法治企的企業(yè)文化，尤其是提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方法深化改革的能力，在關(guān)鍵領(lǐng)域、重要環(huán)節(jié)全面實行第一責(zé)任人制度、一崗雙責(zé)制度，層層推進(jìn)，將法律風(fēng)險防控落實到各層級、各崗位工作中，嚴(yán)格遵循全方位、規(guī)范化管理原則，將法律風(fēng)險扼殺在萌芽中。

（六）加強(qiáng)國有企業(yè)人事管理

國有企業(yè)在實行混合所有制改革的過程中應(yīng)構(gòu)建完善的人力資源管理體系，切實維護(hù)好員工自身權(quán)益和企業(yè)合法權(quán)益。首先，在清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)明確的前提條件下，以維護(hù)員工基本權(quán)益為目標(biāo)，審慎做好員工安置工作，依法按流程審議通過相關(guān)方案、建立員工信訪渠道、做好勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移，聘請專業(yè)律師對過往用工情況和勞動人事制度進(jìn)行排查，將法律隱患在混改前期或推進(jìn)過程中一并解決，避免形成歷史遺留問題。其次，除了應(yīng)依法合規(guī)委派董事、監(jiān)事參與企業(yè)決策外，國有企業(yè)在混改過程中，人事任免也是非常重要的一環(huán)，應(yīng)始終堅持黨管干部原則，對經(jīng)營決策人員開展公平公正的選拔，提供民主、公開的競爭機(jī)會，依據(jù)組織流程進(jìn)行人事調(diào)整，保障經(jīng)營決策人員的能力水平和政治素養(yǎng)，降低因民營企業(yè)實際控制等“控股不控權(quán)”問題造成的法律風(fēng)險。最后，應(yīng)加大三項制度改革力度，建立差異化的薪酬管理制度，促進(jìn)國有企業(yè)薪酬制度市場化、精細(xì)化發(fā)展。比如員工在持股過程中，應(yīng)真正履行員工持股平臺相關(guān)合同協(xié)議，明確員工入股的資金來源，避免墊資、借款、代持等抽屜協(xié)議，防范隱性的法律風(fēng)險，使持股員工真正做到將個人與企業(yè)利益充分結(jié)合，在追求自身利益最大化的條件下，也能為國有企業(yè)帶來更多經(jīng)濟(jì)價值；同時，在此過程中應(yīng)注意員工持股流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制的構(gòu)建，維護(hù)入股員工的表決權(quán)和處置權(quán)。

五、結(jié)束語

國有企業(yè)混合所有制改革是深化國有企業(yè)改革、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，國有企業(yè)通過混合所有制改革，可擴(kuò)大國有資本范圍、放大國有資本功能。但不得不承認(rèn)的是，國有企業(yè)混合所有制改革是一項復(fù)雜而又艱巨的工作，涉及面廣、標(biāo)的金額高、流程復(fù)雜、周期漫長，同時又要兼顧國有企業(yè)、股東、債權(quán)人、員工等各方面主體的利益，在此過程中產(chǎn)生的法律風(fēng)險可能會造成國有資產(chǎn)受損或影響國有企業(yè)混改成效。因此，要嚴(yán)格按照依法合規(guī)、公開透明的操作原則，強(qiáng)化全流程控制，提前做好法律風(fēng)險防范，樹立良好的法律合規(guī)意識，從事前、事中、事后多方面入手遏制法律風(fēng)險的滋生，切實推動國有企業(yè)混合所有制改革實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，使混改企業(yè)真正成為激發(fā)市場活力的重要參與主體。