西北政法大學(xué) 滕飛

一、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”內(nèi)涵

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是對(duì)中國(guó)法律傳統(tǒng)的繼承和發(fā)展，是中國(guó)法律傳統(tǒng)與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變；其與中國(guó)法律傳統(tǒng)的“恭行天理，執(zhí)法原情”有著共同的價(jià)值追求，都追求天理、國(guó)法、人情三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一；其與中國(guó)法律傳統(tǒng)的“無(wú)訟是求，調(diào)處息爭(zhēng)”有著相似的社會(huì)治理手段，以調(diào)處息爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)無(wú)訟[1]。多年來(lái)，在黨中央指導(dǎo)下，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷發(fā)展與完善，形成了具有鮮明特色的新時(shí)代 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”[2]。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的主要內(nèi)涵包括黨建統(tǒng)領(lǐng)、人民中心地位、平安和諧、共建共治共享、自治法治德治[3]。

（一）堅(jiān)持人民中心地位

堅(jiān)持以人民為中心是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”能夠與時(shí)俱進(jìn)永葆青春的內(nèi)核。比如，浙江推行的“最多跑一次”“一證通辦一生事”[4]，方便民眾辦事。是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在社會(huì)治理中綻放異彩的生動(dòng)事例。政府的職能得以由“重管理”向“重服務(wù)”轉(zhuǎn)變，背后的邏輯主線是我黨的為民思想。

（二）強(qiáng)調(diào)共建共治共享

諸暨強(qiáng)調(diào)共建共治共享，鼓勵(lì)民眾參與社會(huì)治理，成效顯著。創(chuàng)設(shè)百姓議事會(huì)[5]，很好地結(jié)合了民主協(xié)商與社會(huì)治理。成立行業(yè)性人民調(diào)解組織，專業(yè)人員參與人民調(diào)解工作。鼓勵(lì)村、鎮(zhèn)德高望重的老黨員、老政法干警、新鄉(xiāng)賢參與人民調(diào)解工作。一大批口碑極佳的品牌調(diào)解組織陸續(xù)建立起來(lái)，比如大家耳熟能詳?shù)摹袄蠗罟ぷ魇摇薄?/p>

（三）自治、法治、德治相融合

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在推動(dòng)自治、法治、德治相融合的過(guò)程中重視村規(guī)民約的建設(shè)。首先，村規(guī)民約是民眾自我管理的原則，這點(diǎn)體現(xiàn)的是基層自治。其次，村規(guī)民約是基層人民自己協(xié)商制定的“自治性法律”，這點(diǎn)體現(xiàn)的是基層法治。最后，村規(guī)民約與現(xiàn)行法律相比屬于基層人民道德層面的規(guī)定，這點(diǎn)體現(xiàn)的是基層德治。比如，2017年通過(guò)的《楓源村村規(guī)民約》中規(guī)定，誠(chéng)信友善待人，不虐待老人兒童，不拒絕守望相助[6]。該條規(guī)定就很好地體現(xiàn)了自治、法治、德治三者的融合。

（四）堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)

基層黨組織是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”能夠真正落到實(shí)處、發(fā)揮作用的組織保證。因此，浙江諸暨非常重視村級(jí)黨支部建設(shè)，尤其重視村黨支部書記的甄選。村黨支部書記帶領(lǐng)黨員進(jìn)行基層社會(huì)治理，一個(gè)黨員就能帶動(dòng)一大批人民群眾參與基層社會(huì)治理。比如，浙江諸暨實(shí)施的村各類社會(huì)組織向黨組織報(bào)告工作的制度，充分說(shuō)明黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層社會(huì)治理的根本保證功能。

（五）平安和諧

平安與和諧是我黨執(zhí)政的重要價(jià)值理念，是民眾對(duì)社會(huì)的希冀。習(xí)近平同志在主政浙江期間尤為重視平安和和諧，浙江省在全國(guó)率先實(shí)施“平安浙江”戰(zhàn)略、“和諧社會(huì)建設(shè)工程”。習(xí)近平同志擔(dān)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人后，又提出平安中國(guó)與和諧中國(guó)的思想[7]。

二、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與行政復(fù)議的聯(lián)系

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是黨員干部依靠民眾化解爭(zhēng)議、預(yù)防矛盾的杰出機(jī)制。行政復(fù)議是化解行政爭(zhēng)議的制度。兩者都是社會(huì)治理領(lǐng)域的制度，社會(huì)大治是兩者的最大公約數(shù)，兩者有共同的功能內(nèi)核；兩者有共同價(jià)值追求；兩者都是為了維護(hù)民眾的切身利益；兩者都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的有力抓手；兩者都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下化解爭(zhēng)議；兩者的產(chǎn)生、完善都得益于黨的領(lǐng)導(dǎo)。

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與行政復(fù)議的制度內(nèi)核都是為民。無(wú)論是服務(wù)型政府，還是平安和諧工程，一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為民。行政復(fù)議是政府行政為民的延伸與保障。行政工作得以有序開展就是因?yàn)樾姓ぷ魇菫榱司S護(hù)公共利益，行政復(fù)議的功能是化解行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而侵害民眾的個(gè)人利益時(shí)產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與行政復(fù)議都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的體現(xiàn)為民思想的社會(huì)治理制度，學(xué)習(xí)、闡釋新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵，不僅是為了更好地堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，最大的希冀是幫助解決行政復(fù)議體制改革的問題。研究行政復(fù)議體制改革，首先就要弄清楚為什么要進(jìn)行行政復(fù)議體制改革—行政復(fù)議體制的困局。

三、行政復(fù)議體制的困局

從行政復(fù)議制度在我國(guó)誕生開始，行政復(fù)議體制一直在變革中摸索，運(yùn)行現(xiàn)狀與功能定位相距甚遠(yuǎn)，這幾十年立法機(jī)關(guān)與行政法學(xué)界對(duì)行政復(fù)議的功能定位由行政監(jiān)督優(yōu)先救濟(jì)權(quán)利調(diào)整到救濟(jì)權(quán)利優(yōu)先行政監(jiān)督再調(diào)整到解決行政爭(zhēng)議主渠道[8]。解決行政爭(zhēng)議的制度主要有行政復(fù)議和行政訴訟和信訪，國(guó)家對(duì)三者的定位是“大復(fù)議”“中訴訟”“小信訪”，而殘酷的現(xiàn)實(shí)卻是“小復(fù)議”“中訴訟”“大信訪”。如何體現(xiàn)主渠道作用，起碼在處理行政爭(zhēng)議的數(shù)量上體現(xiàn)主渠道作用。事實(shí)上，行政復(fù)議體制像一潭死水，一直波瀾不驚沒有被有效激活。行政訴訟一審案件量在2007年達(dá)到10萬(wàn)件以上，在2015年達(dá)到20萬(wàn)件以上，行政復(fù)議申請(qǐng)量在2011年才達(dá)到10萬(wàn)件以上，在2017年才開始達(dá)到20萬(wàn)以上，除個(gè)別年份，兩者的增長(zhǎng)率基本都在0.2以下，沒有明顯的增長(zhǎng)。2014年，行政復(fù)議申請(qǐng)量是14.9萬(wàn)件，官方披露涉及行政爭(zhēng)議的信訪案件約600萬(wàn)件。每年行政復(fù)議與信訪的案件量根本就不在一個(gè)數(shù)量級(jí)。行政復(fù)議體制不能發(fā)揮其解決行政爭(zhēng)議主渠道的作用，陷入困局，行政復(fù)議體制陷入困局的原因又是怎樣的呢？

四、行政復(fù)議體制陷入困局的分析

關(guān)于行政復(fù)議體制為什么會(huì)陷入困局，長(zhǎng)久以來(lái)在學(xué)界一直沒能形成統(tǒng)一的意見。一部分學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議體制之所以陷入困局是因?yàn)樾姓?fù)議體制不夠公正[9]，與之對(duì)應(yīng)的改革方向是行政復(fù)議體制的“司法化”。還有一部分學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議體制之所以陷入困局，一方面是因?yàn)樾姓?fù)議體制與行政訴訟的同質(zhì)化建設(shè)，另一方面是因?yàn)楝F(xiàn)有體制沒有發(fā)揮出行政復(fù)議相對(duì)于其他行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)[10]。與之對(duì)應(yīng)的改革方向是要發(fā)揮行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)，避免行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化建設(shè)，也就是所謂的行政復(fù)議“行政化”。

上述學(xué)者的觀點(diǎn)都很有道理，也很有代表性，筆者更傾向于后一部分學(xué)者的觀點(diǎn)，行政訴訟應(yīng)該是解決行政爭(zhēng)議的最后一道屏障，對(duì)于行政復(fù)議而言，首先要解決的是如何讓老百姓將行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的首選制度，然后才是行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)背后效率價(jià)值和公正價(jià)值平衡的問題。老百姓為什么首先選擇上訪解決行政爭(zhēng)議？一方面有解決爭(zhēng)議的成本考量，也就是解決爭(zhēng)議的時(shí)間成本和金錢成本；另一方面是解決爭(zhēng)議的利益考量，主要是老百姓不愿意直接與政府機(jī)關(guān)以對(duì)簿公堂的方式解決爭(zhēng)議，老百姓不愿意與政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生直接對(duì)抗，不愿意得罪“父母官”。簡(jiǎn)言之，老百姓解決爭(zhēng)議的成本考量和利益考量都屬于爭(zhēng)議解決方式的考量。如何讓老百姓在解決行政爭(zhēng)議時(shí)沒有上述顧慮呢？新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與行政復(fù)議都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的以人民為中心的社會(huì)治理機(jī)制，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)行政復(fù)議體制改革有哪些啟示呢？

五、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對(duì)行政復(fù)議體制改革的啟示

（一）以人民為中心的便民思想

無(wú)論是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”還是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”都體現(xiàn)了為民思想，最大的為民即是便民。便民思想對(duì)于行政復(fù)議體制改革有哪些啟示呢？老百姓將信訪作為解決行政爭(zhēng)議的首選，很大原因是信訪相較行政復(fù)議便利。一方面，通過(guò)信訪途徑解決行政爭(zhēng)議老百姓需要花費(fèi)的時(shí)間成本和金錢成本較行政復(fù)議低；另一方面，通過(guò)信訪途徑解決行政爭(zhēng)議相較行政復(fù)議便捷。

現(xiàn)行的行政復(fù)議制度有著較為嚴(yán)格的程序要求，對(duì)于重大、復(fù)雜的案件需要聽證審理，審理后做出決定，整個(gè)流程走下來(lái)至少需要六十日，復(fù)雜的需要延長(zhǎng)三十日。時(shí)間成本就比較高，更為重要的是整個(gè)流程都需要老百姓到政府機(jī)關(guān)辦理。為了方便民眾解決行政爭(zhēng)議，完全可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)讓民眾不出家門就可以走完行政復(fù)議的所有流程。比如，民眾可以在手機(jī)微信公眾號(hào)或手機(jī)軟件辦理行政復(fù)議。更進(jìn)一步講，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將化解矛盾爭(zhēng)議的調(diào)解組織設(shè)在基層，調(diào)解人員到百姓家里化解矛盾糾紛，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否也可以在基層設(shè)立解決行政爭(zhēng)議的復(fù)議機(jī)關(guān)呢？是否也可以走出政府機(jī)關(guān)到基層解決行政爭(zhēng)議呢？

（二）專業(yè)、高效、和緩地化解爭(zhēng)議

便民的行政復(fù)議打消了老百姓解決行政爭(zhēng)議的成本顧慮，那接下來(lái)如何打消老百姓害怕得罪“父母官”的顧慮呢？浙江諸暨在社會(huì)治理中，強(qiáng)調(diào)共建共治共享，非常重視各類行業(yè)性調(diào)解組織的建設(shè)工作。這些行業(yè)性調(diào)解組織專業(yè)、高效地化解爭(zhēng)議值得我們學(xué)習(xí)，更值得我們學(xué)習(xí)的是和緩地處理爭(zhēng)議的方式。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解人員在化解矛盾糾紛的時(shí)候，都是以一種老百姓樂于接受的“嘮家?！钡姆绞奖容^和緩地化解爭(zhēng)議。很多學(xué)者主張行政復(fù)議“司法化”，強(qiáng)調(diào)第三方居中裁決，初衷固然是希望行政復(fù)議的處理結(jié)果讓老百姓信服，但強(qiáng)調(diào)居中裁決勢(shì)必就要強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)議雙方解決爭(zhēng)議的對(duì)抗性。站在老百姓的角度，強(qiáng)調(diào)對(duì)抗的爭(zhēng)議處理方式是很難打消其顧慮，很難成為其解決爭(zhēng)議的首選。

如何做到專業(yè)、高效地解決爭(zhēng)議呢?第一，行政復(fù)議人員專業(yè)素養(yǎng)要高；第二，行政復(fù)議人員組織嚴(yán)密。能夠具備快速反應(yīng)、快速處理行政爭(zhēng)議的能力。第三，行政復(fù)議人員了解鄉(xiāng)土民情。只有行政復(fù)議人員深入基層，才能與群眾打成一片，才能熟悉鄉(xiāng)土民情，才能練就過(guò)硬的專業(yè)素養(yǎng)，才能專業(yè)、高效地處理行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)情理法的融合。

對(duì)于如何和緩地解決行政爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將便民與調(diào)解結(jié)合起來(lái)考慮。即行政復(fù)議人員走出衙門深入基層，以調(diào)解的方式解決行政爭(zhēng)議。在調(diào)解的過(guò)程中，因?yàn)槭欠菍?duì)抗的方式，各方可以有效溝通，各方可以參與進(jìn)來(lái)，各方有可能接受最后的處理結(jié)果。行政復(fù)議采取調(diào)解的方式不僅符合我國(guó)的法律文化，而且可以高效、徹底地解決爭(zhēng)議，打消群眾怕得罪“父母官”的顧慮。從我國(guó)行政復(fù)議的立法情況來(lái)看，也是在逐步擴(kuò)大行政復(fù)議調(diào)解的范圍。對(duì)于行政復(fù)議調(diào)解的范圍，可以采取類似“負(fù)面清單”的制度，只要不屬于列明禁止采取調(diào)解的行政復(fù)議案件就都可以調(diào)解。

（三）民眾參與法治有效預(yù)防爭(zhēng)議產(chǎn)生

我國(guó)在近期非常重視預(yù)防性法律制度的建設(shè)，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在推動(dòng)自治、法治、德治相融合的過(guò)程中重點(diǎn)建設(shè)的村規(guī)民約就是預(yù)防性法律制度建設(shè)的典型代表。村規(guī)民約是人民群眾廣泛、直接地參與制定的“法律”，在人民群眾切身利益相關(guān)事項(xiàng)的處理上，能夠最大限度地體現(xiàn)人民的意愿。即使日后有人民群眾違反村規(guī)民約，也會(huì)更容易接受按照村規(guī)民約處理的結(jié)果，進(jìn)而避免爭(zhēng)議的產(chǎn)生。帶給我們的啟示是民眾廣泛參與法治可以有效預(yù)防爭(zhēng)議產(chǎn)生。

在行政爭(zhēng)議的案件中，大都涉及行政處罰合法不合理的問題。不可否認(rèn)，行政領(lǐng)域的專業(yè)性和復(fù)雜性要求賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。但是隨著法治的進(jìn)步，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)應(yīng)該是賦權(quán)與控權(quán)并重，以達(dá)到維護(hù)公共利益與個(gè)人利益的平衡。民意就是民眾個(gè)體意志和集體意志平衡的復(fù)合體。行政機(jī)關(guān)在立法階段，深入基層調(diào)研，廣泛聽取民意，就可以預(yù)防一部分爭(zhēng)議的產(chǎn)生。當(dāng)前，對(duì)于涉及民眾重大利益的立法，召開聽證會(huì)，已經(jīng)是很大的進(jìn)步。但是，對(duì)于行政法規(guī)的執(zhí)行與行政法規(guī)的修改缺乏有效的銜接。在行政復(fù)議階段，行政復(fù)議人員廣泛聽取民意，積極化解爭(zhēng)議，對(duì)于合法不合理的做法及時(shí)糾正，避免矛盾升級(jí)。行政立法機(jī)關(guān)工作人員要廣泛聽取立法建議，尤其是行政復(fù)議機(jī)關(guān)和民眾的建議，及時(shí)修改行政法規(guī)，進(jìn)一步避免爭(zhēng)議產(chǎn)生。鑒于行政立法機(jī)關(guān)對(duì)于及時(shí)修改行政法規(guī)的消極性，可以考慮賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)行政法規(guī)修改的提案權(quán)，是否需要修改交由行政復(fù)議機(jī)關(guān)同級(jí)的立法機(jī)關(guān)表決。

（四）加強(qiáng)黨對(duì)行政復(fù)議工作的領(lǐng)導(dǎo)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”能夠誕生得益于黨的領(lǐng)導(dǎo)，能夠與時(shí)俱進(jìn)發(fā)展成為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，還是要得益于黨的領(lǐng)導(dǎo)。行政復(fù)議體制改革仍然要加強(qiáng)黨對(duì)行政復(fù)議工作的領(lǐng)導(dǎo)。浙江諸暨實(shí)施的村各類社會(huì)組織向黨組織報(bào)告工作的制度，是非常值得借鑒的做法。對(duì)于各級(jí)政府而言，也應(yīng)該建立定期向同級(jí)黨組織報(bào)告行政復(fù)議工作的制度。由同級(jí)黨組織對(duì)行政復(fù)議工作給予指導(dǎo)和監(jiān)督。具體而言，同級(jí)黨組織如何能夠?qū)π姓?fù)議工作進(jìn)行有效指導(dǎo)和監(jiān)督，還需要配套具體的工作機(jī)制。

（五）爭(zhēng)議化解后注重修復(fù)社會(huì)關(guān)系

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”注重平安和諧的思想與中國(guó)傳統(tǒng)以和為貴的思想是一脈相承的。追求平安和諧一直是中國(guó)老百姓幾千年來(lái)的夢(mèng)想，我黨一貫是想民之所想，急民之所急。為了實(shí)現(xiàn)平安和諧，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”尤為注重矛盾爭(zhēng)議的化解工作，更加難得的是在爭(zhēng)議化解后尤為注重社會(huì)關(guān)系的修復(fù)。比較典型的是新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”獨(dú)特的回訪制度。在爭(zhēng)議化解后，調(diào)解員會(huì)定期、不定期走訪當(dāng)事人，鞏固調(diào)解成果，確保當(dāng)事人之間的關(guān)系和好如初，使得矛盾不復(fù)發(fā)。爭(zhēng)議化解后注重修復(fù)社會(huì)關(guān)系的這一有益做法是非常值得行政復(fù)議工作學(xué)習(xí)的。通過(guò)行政復(fù)議人員定期、不定期回訪當(dāng)事人，一方面可以有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，防止行政機(jī)關(guān)對(duì)老百姓進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)；另一方面有利于修復(fù)官民關(guān)系，徹底打消老百姓的顧慮。